环境处罚与融资效应联动机制促进企业绿色发展研究

江 涛，李 利

(西南财经大学 会计学院，成都611130)

习近平总书记多次强调建设生态型国家是实现中华民族伟大复兴的重要内容，也是实现伟大中国梦的重要体现，“绿水青山就是金山银山”成为响彻中国的新时代标语，为我们优化环境治理、加快产业结构升级、实现企业绿色转型提供了理论指导和思想启示[1]。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话提出一个重大国家战略：黄河流域生态保护和高质量发展。由此可见，加强生态保护已经上升到国家战略层面，而且更加具体化[2]。

信号传递理论由经济学家迈克尔·斯宾塞(A. Michael Spence)最早提出。根据信号传递理论，企业的环境处罚信息可以让企业利益相关者了解企业的环境管理水平以及企业生产经营活动对自然环境的影响，缓解了信息不对称问题，为投资者的投融资决策提供参考依据。如果企业缺乏环保意识，环境污染事件频发产生负面社会舆论，投资者和债权人出于风险意识将会减少对企业的投资，企业在资本市场也因环境问题面临更高的融资成本，导致融资受限，不利于其发展。

长期以来，我国生态环境破坏和平衡的打破与企业野蛮发展不无关系，而能有效制约企业野蛮发展的是资金供给，因此，重视环境处罚机制，建立良性融资机制，对于推动企业良性发展从而有效地保护生态环境具有重要的现实意义。作为追求利益最大化的组织，企业在使用自然资源创造利润时，其生产经营活动也给自然环境带来了破坏。随着环境保护理念的普及，人类开始关注生态环境污染和食品安全等问题，虽然我国为治理生态环境已颁布多项有关环境保护的经济政策和法律法规，但实施效果并不理想，原因是企业不会因为纯粹的环保动机而进行环境治理活动，除非这些行为能给企业带来经济利益。

为了提高环境治理能力和效率，促进企业绿色发展与转型，有必要对当前中国环境处罚措施实施的经济后果进行分析，为环境处罚制度完善和资本市场监管效率增加提供理论支持。

一、环境处罚与融资效应联动机制推动了企业绿色发展

2015年年初，证券时报联合公众环境研究中心(IPE)共同启动了“上市公司在线监测数据污染物排行榜”项目[3]。截至2018年年底，该项目重点监控1665家企业，涉及989家上市公司，通过实时监测数据发现有17个行业的企业在监测周期内超标排放，其中，排名前七位的行业分别是化工、公用事业、建筑材料、钢铁、采掘业、轻工制造和有色金属行业[3]。公众环境研究中心(IPE)发布的系列研究报告，将环境信息更有效地转化为大规模的污染减排，通过绿色经济手段提示投资者关注上市企业的环境风险，有效地促进了企业特别是上市公司的绿色发展。

(一)环境处罚与融资效应联动机制内容

环境处罚是由当地的生态环境保护及监管部门针对企业生产经营销售等行为是否违反了生态环境保护的相关规定而做出的惩治性行为。环境处罚信息包含两层含义：首先，环境处罚信息由环境监管部门通过正式文件方式，下达给受处罚企业，并且在官方网站予以公布；其次，受到环境处罚的上市公司或企业，按照证监会的信息披露规定，应通过披露环境责任信息报告方式，对利益相关者公布环境处罚信息。资金供给方(银行、信托、基金及中小投资者等)根据企业是否受到过环境处罚以及是否及时披露环境处罚信息，决定是否提供资金给企业和提供资金的额度，这就是环境处罚与融资效应联动机制发生作用的机理。由此可见，根据信号传递理论，环境处罚的信号能产生影响企业融资行为等经济后果，但是也要看到，由于受到信息传递和其他因素影响，企业受到的经济后果具有滞后性和行业差异性。

(二)环境处罚对企业融资水平产生较大冲击

企业受到的环境处罚信息对其融资水平产生负面影响。近些年,我国针对企业的环境处罚信息呈现“倒U形”态势，即逐步增多然后逐年减少。在此期间，没有受到环境处罚的企业融资水平不但没有下降反而会提高，受到环境处罚的企业在下一年度融资水平有所下降[4]。如秦岭水泥因为受到环境处罚，其融资额度大幅下降。融资机构会参考企业环境处罚历史信息，对受处罚企业的融资水平产生长期负面影响。同时，受环境处罚次数也与企业的融资水平息息相关，如2016年山东黄金就连续受到环境处罚，直接导致下一年度融资水平急剧下降，主要是银行贷款规模下降。

同时需要指出是，连续受到环境处罚会影响上市公司股票价格，造成价格波动。如2019年新设的科创板《上市规则》专门在第四章(公司治理)第四节(社会责任)，要求科创板上市公司披露保护环境、保障产品安全、维护员工与其他利益相关者合法权益等履行社会责任的情况[5]。现实中依然存在上市公司故意隐瞒不披露环境处罚信息行为，这些上市公司受到证监会的处罚，造成公司股价产生较大波动，直接影响上市公司现金流的稳定和权益融资水平。

(三)环境处罚比例及次数存在行业差异

结合已公布和可以获得的数据，发现在2018年间因污染物超标排放、整改不及时等环境违法行为受到过环境保护部门环境行政处罚的企业共计786家(见表1)。其中，化工行业252家企业中有近12.85%的企业因环境违法行为受到环境行政处罚，位列第一。除化工行业之外，建筑材料、公共事业和有色金属等3个行业受到环境处罚的企业占比均在4%以上，在这3个行业中建筑材料行业样本企业的污染企业数量相对较多，共计48家，占全部企业的比例为6.10%；有色金属行业的污染企业占该行业的比例为4.83%；公共事业的污染企业占全行业的比例为4.96%。

表1 2018年不同行业企业受处罚的数量及比例

根据国泰安数据库和东方财富网整理。

通过表1不难发现，我国遭受环境处罚企业大多集中在能源生产、化工制造等行业，这些行业对环境的污染和生态的破坏比较严重。因此，加大对这些行业企业的环境处罚力度，按照市场规则通过融资联动机制去限制它们的融资规模和水平，从而倒逼其绿色发展和转型十分必要和紧迫。

(四)环境处罚信息对不同行业企业融资的影响具有差异性

根据国泰安数据库和东方财富网2018年的数据资料显示，从融资水平来看公共事业、建筑材料和采掘业之间的差距较小，钢铁行业的资金筹集能力较强，轻工制造行业最弱。从企业规模来看，化工和建筑材料行业的企业体量相近，而钢铁行业企业规模较大，轻工制造行业企业规模较小。从财务杠杆来看，化工行业和轻工制造行业的资产负债率与其他5个行业相比较低，有色金属行业的资产负债率平均最高为69.17%，但不同企业间的差异也较大。通过行业特征分析发现，政府的环境规制和绿色金融政策在不同行业的实施效果不同，污染严重的行业企业对环境处罚信息敏感，同时融资激励约束政策对它们更有效，对轻工制造等污染较轻的行业企业融资约束力较小。

由以上研究可知，环境处罚与融资水平之间具有密切联系，企业一旦遭受环境处罚并且处罚信息予以公布或披露，该企业的融资水平就会受到一定程度影响。因此，金融监管部门要重视环境处罚信息信号功能的发挥。

二、环境处罚与融资效应联动机制尚存制度改进空间

环境处罚与融资效应之间的联动机制，促进了我国企业特别是上市公司的绿色发展，但在制度层面上还有很大的改进空间。

(一)政府层面

我国《环境保护法》明确了公民、法人和其他经济组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权力，并阐明“严格遵规守法是底线，主动公开信息是基础”，但是目前存在的主要问题是环境处罚方式较为单一，裁量权较大，标准不统一[6]。虽然《环境保护法》针对环境处罚规定了多种方式，但目前来看罚款依然是最主要和普遍的方式。环境违法罚款存在很多缺陷，如数额低、行政裁量权大、对环境污染者的威慑力不够等，且罚款作为一项事后处罚方式有时并不足以使被处罚人内心产生悔悟，还造成罚款之后违法行为合法化的窘境。本质上看，罚款作为环境执法的重要手段之一，具有惩戒、教育、增加地方财政收入等作用，环境罚款在污染治理与环境保护方面的功能，代表性观点主要包括“补偿功能说”和“威慑功能说”。“补偿功能说”认为环境罚款虽然属于环境行政责任，但由于以缴纳一定数额的金钱作为责任的外在表现形式，环境罚款的核心是补偿功能，并指出在中国环境民事责任制度缺位的情况下，应当突出强调环境罚款的补偿功能。补偿说在社会实践的后果是，环保部门把罚款视为执法的唯一手段和目的，而且自由裁量权过大，又不重视处罚信息对社会的披露，导致环境处罚无法发挥信号功能，没有有效地抑制污染企业的融资行为，不利于企业的绿色发展与转型。

(二)企业层面

1.如实披露环境处罚信息是企业的责任和义务

尤其对于上市公司来说更是如此，但目前问题是上市公司环境行政处罚信息披露严重不足。中国环境新闻工作者协会、北京化工大学联合在北京发布的《中国上市公司环境责任信息披露评价报告(2018年)》显示，2018年中国沪深股市上市公司总计3567家，已发布相关环境责任报告、社会责任报告及可持续发展报告的有效样本企业共928家，比2017年增加了71家；未发布上市公司环境信息披露相关报告的企业数量共2639家。在已发布相关报告的上市公司中，沪市为555家，深市为373家。发布报告的上市公司环境责任信息披露度明显提升，总体平均得分约33.14分，相比2017年指数得分提升6.32%[7]。从产权性质看，公众企业环境责任信息披露指数持续保持最高，在国有企业、民营企业、公众企业、外资企业、集体企业及其他企业中，公众企业得分最高，其次为国有企业，民营上市公司主动披露环境处罚信息的相对较少。

2.披露信息的公信力仍有待提升

近些年上市公司主动披露环境处罚信息的比例虽然有所提升，但大多数没有第三方机构的独立审验，公信力不足。如2018年上市公司环境信息报告经过第三方机构审验的数量为101份，占比10.88%，虽然较2017年有所上升，但总体仍然偏少。此外，在披露内容上，大多数上市公司报喜不报忧，信息造假，往往忽略重点，带有目的性地引导中小投资者。

3.企业绿色发展理念与执行力脱节

企业之所以对如实、及时披露环境责任信息报告缺乏动力，在于企业在发展过程中对绿色发展理念认识不足，且往往缺乏相应的执行力。造成这种情况的深层次原因是多方面的，既有企业需要不断创造利润维持短期发展的动机，也有企业逃避监管的侥幸动机。本文认为，企业绿色发展观念与执行力脱节，容易造成企业缺乏技术创新动力，不利于未来的市场竞争，是企业短视的产物。

(三)监管层面

上市公司是资本市场的基石，在落实生态环境保护责任方面责无旁贷，并且建立强制性环境信息披露制度对提高上市公司融资效率，更好地配置资源具有重要意义。目前，监管层面存在如下问题。一是尽管2016年我国已经出台了强制性环境信息披露制度，但该制度仍存在标准过于宽泛、流程不够详细、处罚措施不够全面等问题。二是我国尚未建立富有行业特色的环境信息披露制度，因为不同行业的上市公司在环境信息披露方面往往存在差异性。面临环境处罚压力比较大的通常是化工行业、能源行业、建筑材料行业等，因此分行业特色环境信息披露制度需要根据行业特点制定相应的披露标准。三是目前关于环境处罚和融资水平的关联度在实践中体现不够明显，即受到环境处罚的上市公司融资额度没有显著下降，这和上市公司故意隐瞒、虚假披露信息有关。虚假披露受到监管部门处罚较轻，一些上市公司有恃无恐，导致环境处罚信息的强制性披露效果没有显现。

总体来看，只有环境处罚及处罚信息的公开、透明与及时披露，才能发挥信号传递功能，从而有效抑制受到环境处罚污染企业的融资水平，达到提升资源配置效率目的。目前，环境处罚信息的披露制度及监管制度还存在很多问题，未来需积极完善相关机制，提升环境处罚信息披露水平和真实性，倒逼企业向绿色发展转型。

三、完善环境处罚与融资效应联动机制，促进企业绿色发展的路径

不断完善环境处罚制度，增强环境处罚信息的信号传递功能，对提高环境处罚与融资效应联动机制的效率具有重要意义，可以从根本上实现企业的转型升级和绿色发展。

(一)政府监管部门和金融机构要完善相关制度

我国已将环境保护上升为国家级优先战略，但是一些地方政府出于地方保护主义目的，少数企业出于眼前利益考量，再加上资本市场缺乏有效监管及媒体监督不够，导致环境保护优先的政策只是停滞在纸面上，缺乏有效执行和系统性的配套措施。

1.完善环境处罚制度，提高监管效率

要明确环境处罚目标，将其与生态环境治理和保护战略无缝连接和融合。环境处罚规制的目标是治理，最终达到治理生态环境目的。要通过实行最严格的生态环保制度为环境处罚提供法律依据，应对现有的环保法律制度进行完善，不断健全生态法律环境体系。要进一步理顺环境监管行政管理体制，提高环境处罚的客观性、公平性和公正性。针对环境处罚中的“一刀切”现象，应出台具体的、有可操作性的指导意见和改进方案。在推动企业尤其是污染企业绿色发展和转型过程中，针对企业存在的问题，要综合治理，突出重点，实事求是地加以解决。污染企业综合治理方案的制订，要参考污染企业环境违规的内容、范围，涉及的法律规定，看污染企业是否有足够的潜力进行技术设备升级换代，力争让企业实现可持续发展。环保监管部门要对污染企业进行分类指导、，分类管理，对环境处罚信息也应分类披露，将污染性企业同战略新兴产业、科技成长企业等分别开进行分类管理，对有节能减排潜力可挖的污染企业也要加大支持力度。

环境监管部门应以习近平生态文明思想为指引，深入学习领会国家关于环境保护的法律和规定，提高监管效率和执法效果，引导和督促企业遵守环境法律的相关规定，同时鼓励社会民众、民间组织及媒体积极参与对企业和自身的监督，形成全社会共同促进企业向绿色发展转型的氛围。

2.加强环境处罚信息披露与共享，设立第三方环境影响评价机构

环保监管部门要对环境行为问责机制和环境信息披露准则予以完善，实行终身问责制以及环境信息公开制，维护社会公众的知情权，发挥舆论监督和公众监督功能，督促企业履行环境责任。政府部门可以扶持引导设立第三方中介机构，通过第三方环境影响评价机构对企业环境责任和环境信息进行评估。尤其要重点关注并持续跟踪有过环境处罚信息的企业，建立对此类企业的环境责任评估体系。要抓紧建立全国统一的环境评价信用平台，通过大数据加强相关信息共享。生态环保部门要加强同银行等金融机构的信息共享，使金融机构及时获取企业环境处罚信息，根据处罚结果做出合理贷款计划，达到合理配置金融资源以引导企业绿色发展的目的。

3.扶持节能环保等绿色产业发展，抑制污染性投资

在提升企业环境信息披露质量的同时，通过绿色金融创新支持节能行业和绿色行业发展，以有效抑制污染性投资，淘汰落后和高污染产能。银行、证券公司等金融机构应该贯彻落实绿色信贷、绿色债券及绿色发展基金等金融政策，对客户实施差异化的信贷管理。证券公司在辅导企业上市和帮助企业融资时，应将企业环保信息作为重点关注事项，以声誉效应动员和激励绿色投资，通过金融工具创新扶持绿色产业发展。

一是建立生态环境部门与银保监机构信息共享和协调机制。环境生态部门利用手中掌握的数据同银保监机构进行定期和不定期的双向沟通与协作，提供关于企业环保违法违规的事实和证据，为银保监部门出台金融政策提供企业环境责任信息。二是监管部门要针对企业进行环境保护法律法规培训。通过优化服务和监管来激励和约束企业进行环境保护、及时披露环境处罚信息。要坚持分类指导和精准施策，强化行业自律和公众参与。资本市场监管部门可以联合环境监察部门对企业进行环境法律法规的培训，对违规企业可能受到的环境处罚给予详细说明，对可能存在污染的企业进行风险提示。环境监察部门和银保监部门应积极搭建企业与企业、企业与监管部门的交流学习平台，增强企业环境保护意识，使企业知法、懂法、守法，从根本上促进企业绿色发展。三是大力发展绿色金融，构建绿色资本市场。为符合绿色发展条件的企业拓展融资渠道,开展绿色信贷；鼓励企业通过发行绿色债券、创业板和科创板上市等方式获取发展资金[8]。通过大力发展绿色金融和建立绿色资本市场，不仅可以降低绿色企业的融资成本，还可以促进污染企业向绿色转型。污染企业既可以通过技术革新、产品更新获取绿色信贷政策支持，也可以通过绿色资本市场纠正自身的资金结构和贷款资金期限错配等问题，缓解企业向绿色转型的资金压力。

4.加强政府职能转变，为企业绿色发展创造良好营商环境

企业绿色发展与转型最终需要通过产业结构的优化升级来完成，环境处罚信息与融资效应的联动只是为了提升资金配置效率。界定好政府和市场的边界，既是促进要素市场和产品市场健康发展的前提，也是促进经济又好又快发展、实现产业结构优化升级的必然选择。要全面深化改革，积极转变政府职能，为企业绿色发展创造良好营商环境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化企业的主体地位，激发企业自身的活力和创造力。

首先，要发挥好市场的作用，规范市场秩序，做好法律制度建设。产业结构升级既是一场改革，也是一次利益关系调整、一次制度重新安排，在这个过程中要善于采取强制性或者诱导性手段，促进市场经济的健康发展，要在产业结构优化升级过程中同步建立新体制。其次，在环境处罚执行方面，最根本的是要提高环境处罚执行能力和效率。近年来，中央政府为加强环境治理出台了一系列法律法规，不断细化处罚程序、规范处罚行为，发布《环境行政处罚办法》《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》《环境行政处罚案件办理程序暂行规定》等法律法规，细化环境保护、环境监察部门办理处罚案件的内部工作程序[9]。对企业涉及环境违法要按照相关规定进行开展，同时在执法手段上采取多样化的方式，既不能搞一刀切，又不能单独采取一种方式，注重处罚与纠正兼顾，强调执法效果与监督质量，通过内外结合、跨部门协作方式形成全方位执法和监察网络体系。这要求地方政府不能仅仅考虑地方利益，要以环境优先发展的理念切实将环境治理和环境优化作为施政目标，强化对企业环境违法违规的监督力度，加大资源投入，创新监察和执法模式，完善监督机制，提高监督质量。此外，要建立关于企业尤其是上市公司的环境处罚信息披露机制，建立企业环境信息风险提示及跟踪机制，提高政策执行的透明度和执行效力。最后，与其他配套措施配合使用。环境处罚作为一种环境行政政策，还需要与其他经济、法律政策及金融保险政策相互配合。应不断完善环境法的相关内容，加大环境保护税改革力度，将环境保护税纳入地方统一财政预算，环境保护税可以为环境处罚政策执行提供资金支持。环境监察部门与资本市场监管部门要进行密切协调和配合，一方面，资本市场监管部门要尊重环境监察部门的独立性和垂直管理特点；另一方面，要鼓励环境监察部门同资本市场监管部门的合作，通过建立信息共享机制来完善对受环境处罚企业的监督和管理。

(二)企业要采取各项措施促进绿色发展

1.及时高效披露环境信息，提升企业环境竞争力

企业尤其是上市公司必须高度重视自身的环境信息披露，确保内容披露的真实性和时效性。上市公司应建立内部控制和环境信息披露体系，将环境信息披露制度纳入公司战略，重视环境处罚信息披露的细节。上市公司通过规范的环境信息披露制度，建立企业的环境声誉，提升自身的环境竞争力，在资本市场中获得投资方、股东的全方位认可，同时降低投资者的决策风险，最终提高企业获得的融资金额。

2.通过环境评价体系认证，提高环境绩效水平

企业在进行ISO14001环境管理体系认证过程中，需要重视环境管理能力方面的提升，降低企业生产对环境的破坏，严格控制污染物排放，提高自身的环境绩效。企业的环境竞争力是无形的，通过相应的环境评估体系认证，可以有效提高企业的声誉和环境竞争力，使企业在社会舆论中的声威与日俱增，赢得更好的口碑，占领更大的市场份额，最终实现企业价值的提升，形成可持续发展的良好局面。

3.加大企业环保投入，实现绿色产出

为顺应绿色发展、可持续发展的宏观趋势，提升企业环境竞争力迫在眉睫。当前，政府部门加大了对节能环保、绿色产业扶持力度，银行、证券公司等金融机构也加大了对环保产业、绿色产业项目的融资力度，在这种社会大环境下，企业可以利用政府政策支持和金融机构资金支持，增加环保经费支出并利用自身技术优势推陈出新，实现节能减排，研制出绿色环保产品。企业还可以通过与高校、科研机构合作来实现技术创新，降低生产过程中污染物的排放，推动企业可持续发展和绿色发展。

4.利用国家整体创新能力，推进企业绿色发展

国家整体创新能力是企业绿色发展与转型的关键，提高国家整体创新能力，要以企业为主体，以市场为导向，政产学研用相结合，围绕产业结构部署创新规划，围绕创新规划配置经济资源，加强对关键、核心技术攻关，加快科技成果产业化，提高关键行业和重点领域的科研创新能力。针对污染型企业，要特别注重这些企业绿色发展与转型所需的技术、人才，鼓励污染型企业通过技术改造、人才引进、模式创新等向绿色发展转型。企业要充分利用国家战略转向及发展战略新兴产业契机，利用国家科技计划的专项基金等，为本企业转向绿色发展提供科技新动能。污染型企业要利用好国家提供的促进企业转型的税收政策优惠，采用新技术对原有产品结构进行革新，开展同高等院校、科研院所、产业创新组织的合作，通过政产学研用协同创新提升企业向绿色发展转型的动力。