西部地区对外开放分区分类政策研究

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所 卢 伟

向西开放战略是我国实现全方位对外开放的重要战略举措。党的十九大报告和2018年中央经济工作会议都将加大西部开放力度提升到了前所未有的高度。这标志着西部地区已经由过去以开发为主进入开发与开放并重的新时期、以高水平开放推动高质量发展的新阶段。目前，西部地区正在逐渐形成由点及线、以线带面的开放格局，不同地区拥有不同条件的开放要素和平台、面临不同层次的开放问题和挑战。但国内的研究大多是从总体或省级层面对西部地区开展开放程度评价并提出政策建议，缺乏从地级市层面对不同类型的开放地区进行评价和分区，并根据不同类型区域提出相应的开放策略和建议的研究。本文在分析西部地区主要开放指标变化的基础上，从地级市层面对西部地区开放程度进行了评价，在明确西部不同类型开放地区分类依据的基础上，将西部地区划分为开放引领地区、开放潜力地区、一般开放地区和有限开放地区，针对不同地区的特点和下一步加大开放力度面临的问题，提出了相应的重点任务和对策建议。

一、基于市级层面的西部地区开放程度评价研究

(一)评价方法

对外开放度是衡量一个国家经济对外开放程度、体现一国或地区开放型经济发展规模和水平的重要指标，同时也反映了一国经济进入国际经济的方式、程度和进入成本。由于对外开放度内涵的界定不同，测度时会产生较大差异，因此，学者们从不同的角度界定对外开放度得到的评价结果各不相同。过去，学者们往往从某单一指标角度衡量对外开放度，最常见的观点是将对外开放度与贸易依存度等同，认为一个经济体的开放程度可以用单一的贸易依存度来衡量。也有部分学者，如Harrison(1996)、胡国珠等(2014)、赵娟等(2016)以贸易开放度为核心指标，不断加入投资开放度、社会开放度、文化开放度、年度贸易自由化指数、道拉斯指数等方面的指标，利用两个指标、三个指标或构建多指标综合评价体系来进行衡量。本文在选取指标体系时，综合考虑数据的可得性和可比性，选择以下指标作为衡量经济开放的主要指标。

1.衡量货物流动的指标——绝对贸易开放度。

商品贸易一直是我国各地区参与全球分工和国际合作最为重要的方式。从国家层面看，一般运用商品贸易额占GDP的比重来衡量一个国家的开放度，本文中称为贸易开放度。该指标也可以用于衡量省份层面的对外开放水平，测算方法为：(某省份出口额+某省份进口额)/某省份GDP总额。

2.衡量资金流动的指标——绝对投资开放度。

与贸易相似，对外直接投资和外商直接投资同样是表现一个地区对外开放水平的重要指标之一。因此，对于省份而言，同样可以借鉴贸易开放度的测算方法，设计投资开放度的相关指标。测算方法为：(外商直接投资直接完成额+非金融类对外直接投资流量)/当年GDP。

需要说明的是，各个省份商务部门所统计的外商直接投资和外汇管理部门所统计的外商直接投资存在很大差异。前者包括了国内外资企业在各省份内部的新增投资。本文基本上按照各省份商务部门的口径予以计算。

3.衡量人员流动的指标——对外交流开放度。

在本质上，人员流动是双向的，应当包括我国居民向外的国际旅游，也包括双向的国际教育交流和民间外交等方面。然而，一方面由于数据获得的困难，另一方面本文主要是进行地区比较，因此选取各省份国际旅游外汇收入与国内生产总值的比重作为衡量对外交流开放度的指标。测算方法为：国际旅游外汇收入/当年GDP。

在计算对外开放度总指标时，根据重要性程度，本文对外贸开放度、外资开放度和对外交流开放度赋以4∶4∶2的权重，以加权平均值作为各省份对外开放度的衡量指标。

本文中2016年西部地区各地级市地区生产总值、外贸进出口、外商直接投资、非金融类对外直接投资和国际旅游外汇收入数据来自Wind数据库。部分地级市没有外商直接投资和非金融类对外直接投资数据，按零处理。

(二)评价结果

根据开放程度高低，我们将西部地区地级市分为六个等级，如表1所示。其中，对外开放度大于100%的城市有广西崇左市、防城港市，重庆沙坪坝区；对外开放程度在50%～100%之间的城市有云南德宏州、重庆渝北区、新疆博尔塔拉蒙古自治州、陕西西安市、西藏拉萨市。值得注意的是，西部主要的省会城市对外开放程度都在10%～50%之间，只有内蒙古呼和浩特市、贵州贵阳市、青海西宁市对外开放程度在1%～10%之间。而西藏拉萨由于经济总量较小，因而出现其对外开放度较高的结果，这并不意味着拉萨具有较高的开放水平。

表1 2016年西部地区地级市对外开放程度分类

从表1中可以看出，对外开放程度在20%以上的城市分为两类：第一类是以成都市、西安市为代表的省会城市或重庆主城六区等直辖市主城区；第二类是以广西崇左市、防城港市、钦州市，云南德宏州，内蒙古呼伦贝尔市等为代表的西部沿海、沿边城市。这些城市构成了当前支撑西部地区开放的“第一梯队”，是开放要素和平台较为集中的地区。对外开放程度在1%～20%的城市可分为三类：第一类是以南宁市、昆明市、乌鲁木齐市、兰州市、银川市、呼和浩特市、贵阳市等为代表的省会城市；第二类是以广西百色市，云南红河州、西双版纳州、保山市、临沧市，新疆喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州，西藏日喀则市等为代表的沿边城市；第三类是包括广西柳州市、桂林市、梧州市、贵港市，重庆万州区、黔江区，四川德阳市、绵阳市、宜宾市、泸州市等为代表的内陆开放城市。这些城市构成了未来支撑西部地区提升开放水平的“第二梯队”，是具有较大开放潜力的地区。

二、基于开放程度评价的西部不同类型开放地区划分研究

(一)西部不同类型开放地区分类依据

本文的重要假设认为，除了部分涉及国家安全、民族宗教统一、社会稳定的区域外，所有的区域都倾向于向开放程度高的方向发展。在明确分类依据上，结合对西部地区开放程度的影响因素和评价结果，首先，不同类型开放地区划分的出发点是从这一地区在国家开放大格局中的地位出发的；其次，区位交通条件(决定物流成本)、开放型产业结构(决定产业配套成本)、开放平台能级(决定政策成本)、人力资源条件(1)研究表明，从我国近年来四大板块外贸和外资开放度与人力资源的关系看，外贸开放度与人力资本水平显著负相关，外资开放度与人力资本水平显著正相关。这表明过去一段时期我国各地区外贸出口结构以劳动密集型和资源密集型产品为主，人力资源水平的提升与外贸开放度(主要指货物贸易)的提升关系不大，劳动力成本较低的地区更有利于外贸开放度的提升。但对于外商直接投资而言，区域人力资本的水平是优良投资环境和吸引外资的重要因素。(决定劳动力成本)是划分不同类型地区的重要依据。但是这四者不是平行关系，开放型产业发展水平也是由区位交通、开放平台和人力资源共同决定的，开放平台能级也能够推动区位交通条件改善和人力资源条件的提升(见图1)。

图1 西部不同类型地区分类依据

(二)西部不同类型开放地区分类结果

根据上述分类依据，本文确定了西部不同类型开放地区的分类结果。分类结果是在借鉴本文第一部分西部地区市级层面开放程度评价结果的基础上，综合考虑上述分类依据，并剔除了一些与这类地区开放特征明显不符或由于经济总量较小导致开放程度计算结果较高的城市。

1.开放引领地区。

包括两类地区：第一类是以重庆主城九区、西安市、成都市为代表的西部开放水平较高的国家开放门户城市；第二类是以广西崇左市、防城港市、钦州市，云南德宏州，内蒙古呼伦贝尔市、巴彦淖尔市等为代表的西部沿海、沿边城市。

2.开放潜力地区。

包括三类地区：第一类是以南宁市、昆明市、乌鲁木齐市、兰州市、银川市、呼和浩特市、贵阳市、西宁市等为代表的省会城市；第二类是以广西百色市，云南红河州、西双版纳州、保山市、临沧市，新疆喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州，西藏日喀则市等为代表的沿边城市；第三类是包括广西柳州市、桂林市、梧州市、贵港市，重庆万州区、黔江区，四川德阳市、绵阳市、宜宾市、泸州市等为代表的内陆开放城市。(2)这类城市主要考虑下一步国家重点推动的西部陆海新通道、西部地区长江经济带和西江经济带沿线城市。

3.有限开放地区。

包括存在边境冲突的西部沿边地区、生态脆弱和极端气候条件下的西部沿边地区。

4.一般开放地区。

除上述地区之外的地区和城市。

(三)不同类型开放地区的开放特点和存在的问题

1. 开放引领地区。

第一类：以重庆主城九区、西安市、成都市为代表的西部开放水平较高的国家开放门户城市。

开放特点。在国家开放大格局中具有重要地位。从区位交通看，这类地区地处国家主要交通干线，已经形成了较为完善的多式联运体系，支撑对外贸易发展的国际货运班列规模较大，物流成本在西部地区较低。从产业结构看，这类地区处于由投资驱动向创新驱动转换阶段，外向型产业主要集中在笔记本电脑、电子信息、汽车等中高端制造业，服务业开放处于从起步到加速的阶段。从开放平台看，这类地区拥有三大国家级自贸区平台、国家级经开区和高新区、综合保税区和内陆国际口岸，是西部开放平台、要素最为集中的地区。从人力资源看，这类地区劳动力成本优势并不明显，但创新研发人才集聚程度高。

开放存在的问题。开放主体方面，这类地区虽然吸引了加工贸易外资企业的快速集聚，但本土外贸企业培育依然不足，外贸主体集中在少数几个跨国公司，外向型产业支撑力依然不强。开放体制机制方面，这类地区自贸区贸易便利化程度仍有待提高，多式联运的通关机制不完善，水运、铁路、空运、海关、检验检疫监管相对独立，存在重复办理通关手续、检验检疫、结转货物的现象，通关程序简化及标准化程度有待提高，出口退税时间较长，进出口货物的合规成本较高。自贸区在鼓励创新、鼓励服务和鼓励贸易方面的税制安排还比较滞后，与国际开放地区相比存在较大的税率差距。自由贸易账户(FT账户)功能有限。开放营商环境方面，还存在很大提升空间。2017年，除重庆城市营商环境指数排在全国35个直辖市、副省级城市、省会城市的第5位外，西安、成都分别排在第12位和第13位。

第二类：以广西崇左市、防城港市、钦州市，云南德宏州，内蒙古呼伦贝尔市、巴彦淖尔市等为代表的西部沿海、沿边城市。

开放特点。在国家开放大格局中具有一定地位。从区位交通看，属于西部沿边地区交通条件较好的城市，口岸、铁路和公路等境内段基础设施较为完善。从产业结构看，具有一定的加工贸易产业基础，除了中低端的劳动密集型产业外，还有一些层次相对较高的石化、汽车、资源能源深加工、电子信息等制造业。从开放平台看，这类城市基本拥有国家级的重点沿边开发开放试验区、边境经济合作区甚至跨境经济合作区。从人力资源看，这类城市劳动力成本优势与西部内陆地区相比具有一定优势。

开放存在的问题。从开放基础设施看，这些地区毗邻国家经济基础薄弱，铁路、公路境外段大部分还处于前期工作，道路等级较低，通而不畅问题依然突出。从开放产业上看，虽然这类地区外向型产业发展具备了一定的基础，但产业整体基础依然较差，关联能力弱，产业链条短，产业集聚水平低。从开放平台上看，虽然这类地区在企业所得税方面已实施了“五免五减半”等优惠政策，但是在沿边开发开放过程中遇到的人员往来和货物运输便利化、司法、金融、跨境经济合作区建设等诸多问题无法解决，国家对沿边重点地区开发开放的政策难以落实，在开放体制机制创新上取得了一定的经验，但仍面临较多体制机制制约。

2.开放潜力地区。

第一类：以南宁市、昆明市、乌鲁木齐市、兰州市、银川市、呼和浩特市、贵阳市、西宁市、拉萨市等为代表的省会城市。

开放特点。从区位交通看，这类地区区位条件相对较好，处于国家交通基础设施建设网络的重要节点，但与开放引领地区的第一类城市相比还有一定差距。从产业结构看，这类地区服务业集聚程度较高，服务业在各省份开放水平相对较高，外向型制造业集聚发展形成了一定水平。从开放平台看，这类地区也具备国家级的开放平台如国家级经开区、高新区，但缺乏自贸区这种能够在开放体制机制上先行先试的平台，集聚开放要素的能力也较开放引领地区第一类地区有一定差距。从人力资源看，这类地区在各省份内部集聚了较多层次相对较高的人才，为下一步提高开放水平奠定了良好的基础。

开放存在的问题。从区位交通看，这类地区地处各省份区位中心节点，外部交通较为优越，但是铁路和高速公路路网密度低于开放引领地区的第一类城市。从产业结构上看，这类地区集聚了各省份内技术水平和专业化程度较高的制造业和服务业，但从产业总体开放水平上看与开放引领地区第一类地区仍有差距。从开放平台上看，部分省份内这类地区的综合保税区还没有构建多式联运体系，不必要的周转和运输使得物流成本大幅度增加，同时这类地区营商环境也存在较大改善空间。从外贸和实际利用外资上看，这类地区还处于通过降低物流成本和产业配套成本推动外贸和利用外资规模增长阶段，缺乏针对开放相关体制机制的探索。

第二类：以广西百色市，云南红河州、西双版纳州、保山市、临沧市，新疆喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州，西藏日喀则市等为代表的沿边城市。

开放特点。从区位交通看，这类地区属于西部沿边地区中交通条件尚可的地区，基本都拥有国家一类口岸，但与开放引领地区的第二类地区相比，交通条件仍有差距。从产业结构看，这类地区产业基本是以劳动密集型和资源密集型为主，具有一定技术密集型特征的中高端制造业较少。从开放平台看，这类地区基本拥有边境经济合作区，但许多还缺乏国家重点开发开放试验区，边合区的发展也存在诸多问题。从人力资源看，这些地区是沿边地区人口较为集中的地区，劳动力资源也较为丰富。

开放存在的问题。从外贸发展看，这类地区还处于推动货物贸易规模增长阶段，边贸产业化的程度很低，尚未建立起出口商品加工生产基地。虽然部分地区正在积极建设综合物流园区，但由于缺乏可运输的产品，难以形成规模化的物流。从产业结构看，符合毗邻国家和地区市场需要的外向型产业发展滞后，产业主要是附加值较低的劳动密集型和资源密集型产业。从基础设施条件看，这些地区口岸基础设施尚不能适应扩大开放的步伐，尤其是在口岸信息化、智能化建设以及仓储、查验空间等方面存在明显短板，通关效率等服务水平也与西部开放引领地区存在一定差距，对外开放通道建设普遍滞后。

第三类：以广西柳州市、梧州市、贵港市，重庆万州区、黔江区，四川德阳市、绵阳市、宜宾市、泸州市等为代表的内陆开放城市。

开放特点。在国家开放大格局中具有一定地位。从区位交通看，这类地区基本处于国家重要交通干线网络沿线，西部大江大河如长江、西江流域沿线地区，以及陆海国际贸易新通道沿线地区，且交通条件和运输效率正在不断改善。从外向型产业发展看，这类地区近年来外贸规模快速增长，加工贸易产业开始逐步集聚，本土产业的开放程度也在逐渐提高。从开放平台看，这类地区部分拥有了自贸区片区等探索开放体制机制创新的平台，部分也拥有国家级的经开区、高新区等外向型产业集聚平台。从人力资源看，这些地区大部分成为各省份开放型人才和要素较为集中的地区，劳动力资源和开放创新资源都相对集中，是下一步推动西部地区内陆开放的极具潜力区域。

开放存在的问题。从开放平台看，这类地区一些城市还没有设立综合保税区，大部分城市综合保税区缺乏港口支撑，大多依托于内陆河港和空港设立，辐射能力较弱，导致这些城市保税区对加工贸易发展的正向影响较东部地区弱。从交通基础设施看，这类地区交通条件近年来虽得到较大程度改善，但是综合交通运输体系仍不完善，水陆空铁多式联运体系缺乏。从产业结构看，虽然这类地区近年来工业快速发展，工业经济实力明显增强，但工业的规模仍然较小，总体发展水平还有待进一步提高。大型企业数量较少，规模较小，产业支撑和带动作用不强。出口产品具有一定的国际竞争能力，但外贸规模还有较大提升潜力。从人力资源看，这类地区对外开放专业人才相对不足，层次较低，结构不优。无论是有关机构还是企业，都缺乏熟悉进出口业务、出口退税政策、国际贸易法律、国际金融、商务外语等方面的高层次复合型人才，影响企业外贸出口。

3.有限开放地区。

这类地区包括西藏除日喀则市以外的沿边地区。

开放特点和问题。这类地区位于西部经济基础薄弱省份，且许多处于极端气候条件和地理环境，部分处于与毗邻国家具有领土争端和边境冲突的地区。这类地区虽然也拥有国家二类开放口岸等平台，但由于气候、地理、地缘政治环境等因素影响，与毗邻国家和地区的外贸与双向投资增长潜力十分有限，未来的开放潜力不大，这类地区未来应兼顾发展与保护的关系，国家在这一地区应确保居民享受均等化的公共服务，使其成为稳边安边的重要力量。

三、不同类型开放地区加大开放力度的重点任务和政策建议

实践证明，在西部各省、市、自治区中，重庆市在提高开放水平的探索上取得了较大的成功。重庆提升其开放水平的路径主要有两条：一是发展“渝新欧”降低加工贸易企业成本—推动中高端加工贸易产业集聚—提升对外贸易开放度；二是积极建设重庆自贸区探索符合重庆产业特点的特色货物、服务贸易和投资便利化规则—吸引外资进一步集聚—提升利用外资开放度。重庆的开放路径后来也为成都市、西安市、广西壮族自治区等其他城市和省份所效仿。

在“一带一路”建设深入推进的背景下，西部地区通过发展中高端加工贸易能够推动产业转型升级，提高外贸和利用外资规模与水平。可以认为，2010年以来西部地区外贸实现快速增长的省(区、市)正是抓住了加工贸易这个“牛鼻子”。未来5～10年，随着中美贸易战逐渐升级、发达国家推动制造业回流、东南亚等国家积极承接加工贸易产业转移，西部地区承接加工贸易产业转移的“窗口期”正在逐渐关闭。但由于没有找到为特定的加工贸易产业“量身定制”的降低成本途径，西部许多省份无法有效吸引加工贸易产业集聚，进而错失了承接加工贸易转移和推动产业结构优化升级的战略机遇(卢伟，2019)。因此，开放引领地区中的第二类地区和开放潜力地区也应该遵循重庆市的开放路径，推动开放程度提升。根据这一思路，不同类型开放地区下一步开放的重点任务和政策建议如下。

(一)开放引领地区

1.第一类：以重庆主城九区、西安、成都为代表的西部开放水平较高的国家开放门户城市。

一是探索具有西部特色的自贸试验区建设。大幅度放宽市场准入，进一步压缩外商投资负面清单。赋予自贸试验区更大改革自主权，将更多中央经济管理权限和省级管理权限赋予自贸试验区。支持自贸试验区开展自由贸易账户试点。鼓励自贸试验区对标国际先进规则。利用中新(重庆)战略性互联互通示范项目等合作机制和平台，在果园港与新加坡港之间率先探索试行点对点的自由贸易政策。积极探索东西部自由贸易试验区开放合作机制，推动中国(上海)自贸区内金融机构和高端服务业在重庆、四川、陕西自贸区内设立分支机构和区域性总部，推动东西部自贸试验区加强贸易监管制度创新的交流合作，推动签署东西口岸合作协议，完善口岸合作机制，探索在口岸通关合作和单一窗口信息共享上创新模式。

二是探索多式联运体制机制创新。支持重庆、成都建设国际多式联运综合试验区，建立健全国际多式联运规则体系，形成对接国际的多式联运制度标准，建立跨境多式联运交通走廊，协调制定更加灵活的通关和检验检疫措施，实施多式联运、起运港退税政策，创新解决国际铁路运输凭证物权问题，推动落实特殊运价政策，倾斜配置运输资源。

三是支持服务业进一步扩大开放。支持这类地区服务业开放先行先试，扩大教育、文化、医疗等服务业领域市场开放，着力引进研发服务、信息服务、专业技术服务等高端生产性服务外资，放宽银行、证券、保险、铁路旅客运输、加油站等服务业领域外资准入限制。在这类地区大力推进金融、通信、旅游、运输、文化、船舶设计、飞机维修、呼叫中心等服务贸易发展，探索建设文化等特色服务出口基地。允许沿边地区发展高等级医疗、教育等机构，面向周边国家和地区提供优质服务。

四是推动开放要素向周边地区扩散转移。强化重庆主城九区、成都、西安等国家中心城市在开放中的引领支撑作用，逐步改变开放要素和平台在这类地区过度集中的态势，推动开放要素由核心城市向外围城市和地级市扩散转移，形成城市群核心城市和外围城市联动开放的格局。

五是进一步提升改善营商环境。在这类地区实施“证照分离”改革，积极推进照后减证，进一步压缩企业开办时间。在项目投资、环境保护、安全生产、消防等领域进一步强化事中事后监管，探索逐步取消事前许可，将工程建设项目审批时间再压减一半。完善和加强“双随机、一公开”监管，将“双随机”抽查比例提高到5%，实现企业信息100%公示。加快国际贸易“单一窗口”建设，全面实行无纸化通关通检模式，推动企业申报数据跨系统共享、多部门共用。积极推进海关监管模式创新，对部分进出境货物试行检验检疫事中事后监管新模式。探索建立涵盖行政效率、商事制度、事中事后监管、公共服务、依法行政、知识产权保护等在内的营商环境评估指标体系，委托第三方开展年度评估，纳入政府绩效考核体系，形成优化营商环境的长效机制。

2.第二类：以广西崇左市、防城港市、钦州市，云南德宏州，内蒙古呼伦贝尔市等为代表的西部沿海、沿边城市。

一是支持在沿边开放体制机制改革上先行先试。支持这类地区与毗邻国家和地区开展国际贸易“单一窗口”合作，创新口岸通关监管制度，推进企业、个人海关业务网上一站式办理。创新检验检疫监管模式，推进国检试验区建设，探索铁路航空联运及多式联运“一单制”创新机制。探索在这类地区建设边境旅游试验区、跨境旅游合作区，允许符合条件的试验区实施口岸签证政策，加快推动中国东兴—越南芒街、中国瑞丽—缅甸木姐等一批跨境经济合作区建设，在海关监管、产业规划、行政司法、交通管理、政策优惠等领域与毗邻国家和地区进行深度对接。支持这类地区探索对东盟跨境劳务试点，探索建立中越、中老、中缅跨境劳务市场，建设跨境劳务合作信息服务平台，负责收集企业的用工需求、毗邻国家劳务信息，构建跨境劳务培训体系，培育和发展一批专业化跨境劳务中介机构，将中越跨境劳务试点在这类地区复制推广。

二是加大对这类地区的金融支持力度。支持这类地区扩大跨境人民币结算，创新面向“一带一路”沿线与周边国家的人民币金融产品，推动人民币成为沿边地区与周边国家跨境贸易和投资计价、结算的主要货币。支持培育多层次资本市场，支持符合条件的这类地区企业在全国中小企业股份转让系统挂牌，规范发展服务中小微企业的区域性股权市场。支持这类地区通过设立产业基金、投资基金等多种方式进行融资。建立这类地区与中国进出口银行、国家开发银行等金融机构的合作机制，引导丝路基金、中国—东盟投资基金等投向这类地区重大基础建设与互联互通项目。

三是支持提升跨境产业合作水平。积极与周边国家发展农业、资源加工、旅游等跨境产业链，增强上下游产业服务及配套能力。规划沿边贸易仓储、物流等设施布局，逐步建成一批以能源、原材料、粮食、棉花等资源性产品为主的沿边国际贸易集散中心。支持边合区建立承接产业转移示范基地，利用外经贸专项发展资金承接加工贸易梯度转移项目，探索边境、跨境经济合作区叠加海关特殊监管区功能，开展加工贸易保税维修、再制造和研发、检测等新型业务试点，培育壮大沿边特色产业。

(二)开放潜力地区

1.第一类：以南宁市、昆明市、乌鲁木齐市、兰州市、银川市、呼和浩特市、贵阳市等为代表的省会城市。

一是布局一批中高端加工贸易产业。参照开放引领区域的第一类区域开放路径，在这类地区布局一批产业链条长、技术水平先进、面向“一带一路”沿线国家的中高端加工贸易产业，积极依托中欧班列、国际陆海贸易新通道建设构建多式联运体系，降低发展加工贸易的物流成本，出台在加工贸易合同设立时给予减免税款保证金等优惠措施，充分发挥这类地区对各省份开放的全局带动效应，推动这类地区货物贸易规模和水平再上新台阶。

二是支持建设贸易投资促进平台。支持这类地区发展跨境电商等贸易新业态、新模式，培育跨境电商平台，推广跨境电商应用，促进西部外贸转型升级和创新发展。支持在乌鲁木齐、南宁等城市设立跨境电子商务综合试验区。培育专业市场和贸易平台，鼓励这类地区参与“丝路电商”工作，建设跨境电商监管仓、海外仓，深耕沿线国家市场。在这类地区增加汽车平行进口试点，支持设立免税店，建设进口贸易促进创新示范区。支持这类地区举办的中国—亚欧、中国—东盟、中国—南亚、中国—阿拉伯、中国兰州投资贸易洽谈会，以及中国东西部合作与投资贸易洽谈会等升级发展，突出专业化和国际化。

三是推动国家级开发区创新提升。在这类地区国家级开发区内全面复制推广自贸试验区政策，下放更多涉企行政审批权限。允许这类地区国家级开发区开展一区多园、区中园等市场化改革试点，并提供规划调整、简化审批等便利。对这类地区国家级开发区利用外资项目所需建设用地指标，做到应保尽保。优先在这类地区国家级开发区建设外贸转型升级基地，在资金、信贷、保险、公共服务平台建设、贸易便利化、贸易促进等方面出台支持政策，培育一批具有影响力和辐射带动力的产业集群，打造区域性国际创新要素集聚平台。

2.第二类：以广西百色市，云南红河州、西双版纳州、保山市、临沧市，新疆喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州，西藏日喀则等为代表的沿边城市。

一是支持重大开发开放平台建设。加快开放口岸基础设施、查验设施、口岸高速公路建设，大力提升口岸通行能力，与毗邻国家各建设1～2个示范口岸。推进综合保税区、重点开发开放试验区、边境合作区和跨境合作区等平台园区建设，完善各类园区平台服务功能，提升外资吸引力，积极引进大型加工贸易项目，培育具有产业转型升级示范带动效应的龙头企业。研究确定一批边境重点开放城市，提高城市层级，整合提升城市功能，增强辐射带动能力，面向毗邻国家和地区，深化区域、次区域合作，提升贸易投资、人员往来便利化水平，打造西部边境经济增长极。

二是支持开展边境、跨境经济合作。赋予跨境及边境经济合作区更加灵活的管理方式和施行更加特殊的政策，支持其在金融、国际结算、投资、贸易、税费、海关等方面先行先试。下放赴周边国家因公出国(境)审批权限，允许沿边市(州)自行审批副厅级及以下人员因公赴毗邻国家(地区)执行任务。为涉外重大项目投资合作提供出入境便利，建立周边国家和地区合作项目项下人员出入境绿色通道。授予沿边省(区)及边境城市自驾车出入境旅游审批权限。对承担中央事权的沿边市州给予利益补偿，通过专项转移支付支持沿边市州为毗邻国家中小学生提供义务教育和公共卫生服务。

三是支持发展面向毗邻国家和地区的加工贸易。重点支持这类地区开展加工贸易，扩大具有较高技术含量和较强市场竞争力的产品出口。对开展加工贸易涉及配额及进口许可证管理的资源类商品，在配额分配和有关许可证办理方面给予适当倾斜。支持具有比较优势的粮食、棉花、果蔬、橡胶等加工贸易发展，对以边贸方式进口、符合国家《鼓励进口技术和产品目录》的资源类商品给予进口贴息支持。

四是实施差别化的产业政策。支持这类地区大力发展特色优势产业，对符合产业政策、对当地经济发展带动作用强的项目，在项目审批、核准、备案等方面加大支持力度，加快消除在这类地区边境村投资兴业的各类障碍。支持在这类地区重点开放城镇优先布局进口能源资源加工转化利用项目和进口资源落地加工项目，发展外向型产业集群，形成各有侧重的对外开放基地，鼓励优势产能、装备、技术“走出去”。支持这类地区发展水电、光伏等清洁能源项目，建立旅游、矿产、水电等资源开发边民利益共享机制。

3.第三类：以广西柳州市、梧州市、贵港市，重庆万州区、黔江区，四川德阳市、绵阳市、宜宾市、泸州市等为代表的内陆开放城市。

一是支持重大开放平台建设。规划建设重要物流枢纽，打造一批具有多式联运功能的大型综合物流基地，在符合条件地区配套建设具有海关、检验检疫功能的铁路口岸，统筹布局港口、机场、公路货运站及配送中心，形成无缝衔接的国际多式联运体系。适当降低这类地区口岸、海关特殊监管区、跨境电子商务综合试验区设立门槛和考核标准，支持这类地区增设汽车整车、药品等进口口岸，在这类地区布局一批口岸和出口加工区、综合保税区。扩大内陆口岸功能、改善口岸配套设施，实现与东部沿海港口的无缝对接。支持东部地区港口在这类地区建设无水港，推进无水港完善，提升订舱、箱管和海铁联运等方面的功能。

二是降低加工贸易产业配套成本。依托国际陆海贸易新通道和长江经济带建设，从国家层面出台支持这类地区发展和承接加工贸易产业的金融、土地、用电等配套政策，稳妥推进国内外企业将整机生产、零部件、原材料配套和研发结算环节向这类地区转移，形成加工贸易产业集群。推动这类地区打造本地配套产业，通过培育当地企业或者引进外来企业做好产业配套的相关工作，提升产业配套能力。

三是依托重要轴带加大东西开放合作力度。依托长江经济带建设，积极发展渝沪、渝甬沿江铁海联运大通道，推动这类地区内陆海关与东部地区沿海口岸海关的协作配合，完善内陆港口启运港退税政策，鼓励上海、江苏、浙江到长江上游城市共建产业园区。依托珠江—西江经济带建设，支持西江上游与西江沿线城市与港澳地区积极开展现代物流、商贸流通、旅游、金融等方面的合作，支持粤桂合作特别试验区、粤桂黔高铁经济带合作试验区等跨省区合作园区在开发建设、招商引资、人员派出、管理运营等方面先行先试。

(三)有限开放地区

一是进一步加大转移支付力度。在转移支付中参照均衡性转移支付建立成本差异系数，如面积、海拔、国界线长度、维护稳定等因素，以准确反映不同地区的支出成本差异。在对这类地区基建项目支持方面充分考虑成本差异因素。

二是提升这类地区公共服务水平。在这类地区实施全民参保计划，对于符合条件的边民参加新型农村合作医疗的，由政府代缴参保费用。提高新型农村合作医疗报销比例，按规定将这类地区城镇贫困人口纳入城镇基本医疗保险，加大对这类地区基层医疗卫生服务机构对口支援力度。

三是率先提高边民补助标准。逐年增加这类地区边民补助标准，将农牧民全部纳入补助范围，扩大“普惠性”边境居民补助范围，对所有边境乡镇16周岁以下的边境居民按照16周岁以上的补助标准减半补助，2020年这类地区边民补助达到每人每年10000元。支持这类地区边民参与边境管控，逐步提高与“工作量”挂钩的补贴标准。

四是鼓励和支持边民抵边搬迁。支持这类地区非边境地区居民向边境地区城镇搬迁、边境非一、二线村镇居民向一、二线村镇搬迁。进一步加大安居工程补助资金，抵边一线地区边民安居工程补助标准提高到25万元/户，按照自愿和鼓励回迁原则，对愿意回迁的边民一次性补助35万元/户。加大对边境回迁村(屯)的扶持力度，提高补助标准，鼓励边境居民自力更生发展生产。

五是提高重点群体工作待遇标准。探索出台这类地区干部职工待遇优惠政策，进一步提高这类地区干部职工的公用经费标准、福利待遇标准、休假补助标准等，调整这类地区干部职工的住房公积金上缴比例，进一步提高村干部待遇。按照实际海拔高度重新核准划定工资类别。提高这类地区教师和医生补助标准。