中国应急采购管理体系构建研究——以重大疫情公共采购为例

中央财经大学财政税务学院 姜爱华 辛 婷

2020年初，在新冠肺炎疫情席卷全国的现实背景之下，应急采购管理问题随之被推到风口浪尖，中国应急采购管理体系的构建迫在眉睫。就目前情况来看，一方面，中国现有的《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)对于应急采购这一问题仅通过附则第八十五条予以规定，该条指出“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法”。这样的规定表明，我国缺乏一整套系统完善、高效有力的应急采购管理体系，以保障突发情况下应急采购活动的规范有序。另一方面，一般意义上的应急采购通常涵盖严重自然灾害、突发性公共卫生事件及军事冲突等多种突发情形，特别是在此次新冠肺炎疫情中，财政部发布《关于疫情防控采购便利化的通知》指出重大疫情防控期间凡是“使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务的”，均属于《政府采购法》附则第八十五条的“紧急采购”情形，由此可知，重大疫情公共采购从属于应急采购管理研究范畴。基于上述逻辑，本文立足重大疫情公共采购，深刻剖析中国应急采购管理的现状与不足，从而为中国应急采购管理体系构建提出行之有效的解决之道。

一、国内外文献综述

Snider和Rendon(2008)在对国际公共采购领域既有研究与实践进行回顾梳理的过程中发现，突发应急情形下的采购问题成为公共采购领域中被忽视的一个重要方面。Peckinpaugh(2001)认为所谓应急公共采购，实际上是旨在满足由于自然或人为灾难而产生的紧急需求或为满足维持和平、特别军事行动(应急行动)而产生的要求。美国《联邦采购条例》将紧急采购定义为由紧急采购执行机构或执行机构负责人确定，并为行政机构所采购的货物或服务活动。(1)Federal Acquisition Regulations，简称FAR，本文译为《联邦采购条例》。冯记斌(2020)则将政府为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件时采购所需货物、工程和服务的行为认定为应急公共采购。

应急公共采购对地区乃至国家的发展恢复至关重要，其必要性及重要意义不言而喻。Atkinson和Sapat(2012)研究指明从突发事件的不利影响中谋求复苏，同时确保问责透明与物有所值，均为应急公共采购政策的目的所在，忽视政府在紧急情况下采购的战略部署，不仅会影响地区未来发展，还可能在一定程度上影响采购系统的正常运作，而在紧急状况前后合理高效地组织开展应急公共采购活动已然成为政府自身抗灾能力的重要标志。但与此同时也有不少学者注意到当前应急公共采购领域中存在的诸多问题，闫建雄(2014)指出当前应急公共采购当中主要存在着政府采购主体业务水平不高、采购组织管理缺乏效率、公共采购法律保障机制不规范、采购信息管理滞后等一系列问题。Haavisto和Kovács(2015)通过研究发现，紧急状态之下的采购活动不仅要考虑到需求的突发性，还需注意到关键基础设施、人员组织失灵等或有因素的不利影响，因而具体采购实践中面临众多考验。Atkinson和Sapat(2012)则认为在紧急情况发生前充分考虑采购应对方案，可有效提升事中抵御能力及事后恢复速度。Schultz和Søreide(2008)还通过分析应急采购腐败案例，指出紧急情况真实性判定与紧急情况发生后的授权过程，都存在一定程度的滥用自由裁量权问题。

由此，不断探寻优化应急公共采购管理的方法路径成为学界关注的重要问题。Criss(2006)认为在紧急情况下，供应商的战略性供应和政府的统一采购行为具有一定的普遍性，因而国外学者多以各类现实突发事件为现实背景考察应急公共采购方法，Le Masurier等(2006)、Zuo(2010)、Turner(2016)等学者先后基于新西兰地震及洪水、2004年印度洋海啸、2005年卡特里娜飓风、2009年甲型H1N1流感等突发公共事件对应急公共采购的行为与合同安排、实践操作与管理优化等问题进行深入研究。与之相比，国内的应急采购管理研究起步较晚，学者们大多从战略化采购、加强法治化建设、完善内控制度及优化供应商选择等各方面探寻应急采购的管理之道。张旭凤(2007)在首次建立新型应急物资现有分类体系的基础上，结合采购物品定价模型，制定出针对不同类别应急物资的采购战略。徐俊(2011)从Stackelberg博弈这一核心方法入手，尝试从政府角度构建起应急物资采购与库存管理一体化新模式。闫建雄(2014)则认为应通过立法形式对应急采购加以管理，以充分明确应急政府采购行为的主体资格、采购范围、采购流程、采购过程中的责任监督以及后期审计、报备、档案留存等相关问题。李敬宇(2012)尝试建立起一个涵盖产品质量、产品价格、服务能力、应急能力、经济环境五个方面的应急采购供应商选择评价标体系，以充分降低采购成本、提高应急采购质量。张丹樨(2010)指出应急物资的电子采购可实现对应急物资、供应商、供需信息及采购过程监督的有效管理。黎光地(2020)则认为还应建立健全应急采购内控机制，持续优化采购时效，着力改善采购资金使用效益，力求实现应急采购活动的真实性、必要性、合理性。

综上可知，既有文献多着眼于应急采购的概念界定与情形划分、必要性与现实意义、现存问题与解决之策等方面，而针对应急采购管理体系构建的研究则相对较少。本文以此次新冠肺炎一类的重大疫情公共采购为研究切入点，在系统梳理当前中国应急采购管理现状基础上，系统总结出中国应急采购管理中存在的七大主要现实问题，并试图从国际应急采购管理的先进做法中汲取经验，力求为我国应急采购管理体系的构建提供启示与借鉴。

二、中国应急采购管理现状与问题

(一)中国应急采购管理现状

1.应急采购管理整体状况。

观之国内，2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》首次从法律层面对什么是突发事件、如何处置突发事件进行规范解读，在一定程度上推动应急采购的法制化进程。而于2003年1月实施的《政府采购法》作为规范政府采购相关行为、提高政府采购资金使用效益的全国性法律法规，通过附则第八十五条例外条款的形式，将“严重自然灾害”和“其他不可抗力”两种紧急情形下的采购活动排除到《政府采购法》适用范围之外。除此之外，《政府采购法》第三十条第三款规定“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”可以依照本法采用竞争性谈判方式采购；《政府采购法》第三十条第二款则规定“发生不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”可以适用单一来源采购方式。由此可见，《政府采购法》条款内容对紧急情势及应急采购管理等具体内容并未作出清晰界定，当前我国应急采购管理建设仍属于公共采购管理整体中的薄弱环节。

而为切实加强政府应急项目政府采购管理能力，提高采购效率、规范采购行为，部分省市和单位先后出台应急采购相关文件办法。早在2007年，广东省深圳市出台的《深圳市政府应急项目政府采购管理规定》就对应急项目采购的应用情形、处理程序与责任追究等内容进行规定与明确；2009年，辽宁省出台《辽宁省省直部门应对突发事件物资采购管理暂行办法》指出，采购部门按照紧急采购方式自行组织采购时，无须执行政府采购流程，以实现全力保障应急救援设备和物资的及时供应；甘肃省也于2010年出台《甘肃省应急项目政府采购管理暂行办法》，明确应急采购是指政府和相关部门启动应急预案后，直接或间接用于抢险救灾、紧急救治、安置、防疫和临时性救助等需要的紧急采购货物、工程和服务行为，并将因自然灾害、事故灾难，因公共卫生和社会安全事件以及经政府应急管理部门和其他部门认定的其他应急事件纳入应急采购之列，在此基础上按照分级负责、归口管理，特事特办、减少环节，提高效率、保证质量，规范运作、加强监管，严控价格、就近采购等原则落实应急采购管理。相关政策文件及主要做法如表1所示。

表1 我国应急采购管理相关法律法规及政策文件

注：统计时间截至2020年2月29日。

资料来源：作者整理。

2.重大疫情中的应急采购应对。

此次新冠肺炎疫情爆发，在一定程度上加速了国内关于应急采购管理的政策研究与相关讨论。

首先，从全国层面看，为做好疫情防控期间的采购工作，2020年1月财政部办公厅紧急下发《关于疫情防控采购便利化的通知》，明确疫情防控相关货物、工程、服务采购，可不执行《政府采购法》规定的方式和程序，采购进口物资无须审批，大幅提高采购效率。此后，相关规范性文件也陆续出台，如《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》《国家发展改革委办公厅关于积极应对疫情 创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》等。中央国家机关政府采购中心也自2020年1月27日起连续发布通知，暂停各类一般单独委托项目的开评标工作，同时保障所有线上业务正常开展，并采取严格防控措施，对涉及疫情防控采购和有关重要特殊项目予以保障。

其次，从地方层面来看，一方面，全国各地积极响应党中央号召，严格落实新冠肺炎疫情防控工作总体部署。作为此次疫情的重灾区，湖北省在严格落实财政部整体工作要求的基础上，通过意见通知的形式明确疫情期间采购公告可通过“湖北省政府采购网”进行发布，并严格按照“谁采购、谁负责”原则，完善人员登记与场所防护措施，以确保采购活动的规范顺利进行；山东省则主要从疫情期间政府采购现场开评标活动开展、应急救援设备和物资采购绿色通道建设、网上采购商城设立疫情防控物资采购专区等方面入手对应急采购活动加以规范，引导疫情防控期间政府采购活动稳妥有序开展；上海市根据疫情防控和实际工作需要，出台《关于疫情防控期间稳妥有序开展本市政府采购活动的意见》，从不断推动政府采购便捷高效运行、切实减轻企业负担、持续优化本市政府采购营商环境等层面着眼提出14条指导性意见。另一方面，不少地区还从具体问题着眼，力求有的放矢出招、重点突出应对。其中，浙江省充分利用“政采云”平台推出“紧急采购需求直通车”服务，优先保障医疗机构的紧急需求对接；北京市则重点关注疫情期间小微企业的生产经营难题，着力加大政府采购支持小微企业力度，力求通过政府采购方式切实减轻疫情对中小微企业生产经营影响，帮助企业共度难关和稳定发展；四川省则向“政采贷”信息化服务平台的金融机构发出倡议，鼓励金融机构将疫情防控期间的紧急采购项目纳入“政采贷”政策范围，为应急采购活动开展提供便利；云南省还在疫情防治期间，鼓励政府采购相关活动“网上办”“不见面”，通过业务全程网上办理、鼓励电子化交易、邮寄质疑投诉材料等手段，优化应急采购服务。

(二)中国应急采购管理中的主要问题

由于目前我国尚未出台国家层面的应急采购管理办法或制度规范，因而在重大疫情等紧急状态下，不仅暴露出物资短缺、采购失序等突出问题，更有可能导致“任意采购”和“无序采购”等深层次矛盾，规范应急采购的必要性与重要性也由此凸显。在实际工作中，当前我国应急采购管理中的短板和不足主要表现为以下几个方面。

一是采购市场供需矛盾突出。紧急状态之下，原料供应急剧下降，人力资源大量紧缺，势必会对供应能力产生较大影响；相对而言，应急采购需求则可能呈现短期猛增态势，由此引致政府采购市场供需失衡，抢购、截留情况频发。例如，本次新冠肺炎疫情之下，一方面，口罩、防护服、护目镜等重要医用防护物资供应纷纷告急；另一方面，生产企业复工复产、扩大产能存在滞后性与既有库存相对有限等问题所导致的供不应求，更是加剧采购困难。

二是缺乏系统的应急采购法律制度。一方面，自2018年应急管理体制建立以来，我国仍未出台专门性应急采购法律法规或部门规章；另一方面，目前我国《政府采购法》将应急公共采购相关问题划分至例外情形中，只能通过临时性规范或地方性条款加以协调，从而导致应急采购供给不足、采购效率低下等一系列问题。

三是采购方法不尽科学。紧急状态下我国集中采购、集中供应、统一调配的制度优势尽显，但不可忽视的是紧急情况下政府部门对常用救灾物资的货源、存量、产能底数掌握不足这一问题，而仓促之间寻找货源采购的方式又难以形成充分竞争，即使与供应商议价也处于被动不利地位，往往只能匆忙询价、直接采购，引致标的价格失控、质量堪忧等系列问题，最终导致采购成本难以合理控制、采购需求难以得到高效满足。

四是采购流程效率低下。一方面，紧急情况下，供应商参与政府采购的积极性和履约能力都会受到不同程度的影响，往往比正常时期需要更长的准备时间和更高的价格成本，这就容易导致应急采购项目的延误甚至失败，致使采购效率进一步降低。另一方面，由于缺乏明确性的应急采购流程规范与专业性的应急采购机构，以及相关人员配备不合理或专业知识匮乏，先采购、后补采购文件等程序混乱情况频繁出现，采购效率难以有效提升。

五是合同履约风险增大。紧急情况下，供应商在组织货源、准备人力、交通物流等方面不可控因素急剧增多，加剧了供应商放弃中标(成交)、延迟履约甚至无法履约的潜在风险。此外，基于《中华人民共和国民法总则》第一百八十条、《中华人民共和国合同法》第一百一十七条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十二条第二款等相关规定，供应商在这种不可抗力的情况下违约一般是可以免除承担法律责任，从而使得紧急状态下应急采购合同的履约风险上升。

六是统筹协调机制缺失。应急采购实践中无论是在部门间还是地域间都缺少统一指挥，整体协作意识匮乏，地方政府和相关部门分头采购、各自为政情况屡见不鲜，采购执行分布在中央和地方若干个采购机构，导致供求信息难以充分交换和准确对接，应急采购工作难以实现统一的部署与规划。

七是信息公示与监督管理机制缺位。一方面，应急采购活动通常难以有效兼顾信息公开相关流程，社会监督相对不足，从而导致政府采购的公开性、公平性、透明性受到一定程度影响。另一方面，在应急采购监督管理制度缺位的现实背景之下，以应急采购为名私自改变采购范围等多种违法行为频频发生；而由于短期应急采购中对供应商的监管难度加大，也不利于供应商相关违约行为的法律责任追究。

总结当前应急采购管理的现状与问题后可发现，构建起一套适用于中国现实国情的应急采购管理体系势在必行。唯有形成一个明确精练、系统全面的应急采购管理体系，方可有效维持采购秩序、化解各方矛盾、保证应急供应，这不仅可以有效促进政府采购相关工作的优化完善，同时还与国家治理现代化的现实要求相契合。

三、应急采购管理的国际经验

“他山之石，可以攻玉”。为确保紧急状态下，采购部门能够完成应急采购任务，美国、法国、世贸组织、欧盟等成熟市场经济国家或国际组织都对应急采购做出详细规定。系统梳理可发现，应急采购体系较为完善的国家与组织或具备相对完整的制度链条，或制定全面详尽、适用灵活的政策规则，均逐步向标准化应急采购管理体系的发展方向迈进。本文试图从国外应急采购管理的先进做法中汲取经验，以期为中国应急采购管理体系的构建提供借鉴。

(一)应急采购法律制度

合理有效的应急采购管理离不开扎实的顶层设计与规划。成熟的市场经济国家的应急采购管理体系通常表现为政府采购制度的一个有机组成部分，具有法律概念清晰、规定简洁、使用方便、司法判例完善、多部门法条配合密切等特点，由此构建起概括能力强、适用范围广、启动较灵活的应急采购法律体系。

美国作为世界上最早实行政府采购制度的国家之一，其应急采购方面的法律法规体系也相对完备。美国紧急状态下的公共采购活动开展以《联邦采购条例》(FAR)第18章应急采购原则程序部分作为主要指导，并配套《国家应急反应框架》(NRF)与联邦政府采购政策办公室(OFPP)出台的《紧急采购指南》(EAG)进行综合性规范，(2)《联邦采购条例》(FAR)第18.205条。还通过《美国国土安全法》(HSA)授权的形式增强应急采购法律的灵活性(李雪和赵勇，2020)，由此为应急采购活动提供规范性的政策指南与法律制度框架。此外，由于美国各州均具有独立立法权，因而其地方政府层面也形成了不尽相同的应急采购法律制度，如伊利诺伊州就在其法律汇编中专门针对应急采购做出说明，并对应急采购适用条件及权限范围等内容进行明确(朱颖，2013)。在此基础上，一般紧急事件由市、县、州政府逐级救助，重大突发事件由联邦政府统一协调应对，联邦总务署负责应急采购活动整体开展的应急采购法律管理及实施框架由此形成。

而在法国，当出现紧急情况而导致正常政府采购程序无法进行时，在主要按照《公共采购法典》(3)Code des Marchés Publics，简称CMP，本文译为法国《公共采购法典》。中应急采购相关基本原则与实施办法开展活动的基础上，同时还结合《公共卫生法典》(4)《公共卫生法典》第L.31-29条、第L.1334-29条、第L.123-3条和第L.129-2条。、《建筑和住宅法典》(5)《建筑和住宅法典》第L.129-3条、第L.511-2条和第L.511-3条。、经济财政部的行政通令以及行政法院所列判例等内容组织执行，从而在法律上产生联动响应效果，构建起一套较为完整的应急采购管理法律制度。

除上述国家外，还有一些国际组织或经济体也围绕应急采购逐步开展政策尝试。世界贸易组织2012年修订的《政府采购协议》中允许各成员方采购实体在出现无法预见的事件所引起的极端紧急状况下采取限制性招标方式，甚至单一来源方式进行采购，(6)《政府采购协议》第13条第1款。并着力缩短等标期等流程期限。(7)《政府采购协议》第11条第2款和第4款。欧盟《公共部门采购指令》(2014/24/EC)则同样允许紧急情况下缩短申请投标时间和谈判时间，且在极度紧急的情况下允许采购人不发布公告直接进入谈判程序。(8)《公共部门采购指令》第38条第8款和第31条第1款。相关政策文件及主要做法具体如表2所示。

表2 部分国家及组织应急采购法律制度的相关规定

资料来源：作者整理。

(二)应急采购运行管理

1.事前预判与预先采购。

一是事前预判并制定预案。在美国，所有行政机构都备有紧急情况采购预案，各部门按照自身可能遇到的问题及以往其他地区所遇到的危险情况进行危机预判，并适当组织演练，旨在熟悉程序的同时对预案设计进行调整完善。(9)《联邦采购条例》(FAR)第18.105条。其预判内容涵盖范围较广，包括各种紧急情况下需要的相关物资、工程和服务；不同紧急情况下采购的方式、合同条件、支付方式；不同紧急情况下需要支援的其他机构，与之签订的相关协议和需要明确的责任；紧急采购款项的来源和审批；紧急采购供应商名单的征集等多个方面。(10)《紧急采购指南》(EAG)第1部分：预判和预案。

二是签订预先采购协议。在紧急情况发生之前，美国采购管理机构便未雨绸缪地与供应商签订预先采购计划意向书，采购双方可就采购方式、合同条件、订单内容、支付方式以及供应商可以快速响应的特殊条款等内容进行预先协商并签订预先采购协议。(11)《联邦采购条例》(FAR)第18.105条。例如，美国联邦制定的优先分配制度(DPAS)就是为实现国家紧急情况下的快速工业动员，而对预先已批准国防、应急准备和能源计划的采购项目实施的优先分配与重点支持。(12)《联邦采购条例》(FAR)第18.109条。此外，放眼世界范围内的重大疫情疫苗采购，在2009年甲型H1N1流感爆发之前，就曾有多国订立了关于重大疫情疫苗采购的《预先采购协议》(APA)，即在预设的重大疫情触发之前，通过签订“休眠合同”并支付重大疫情预备费的形式，保持疫苗供应商与政府间采购合同的休眠和不可执行性，直至疫情真正来临时采购合同立即激活，进而实现疫苗供应的全方位政府对接与充足供应；与此同时，APA协议条款的广泛性还允许各国政府在疫情防控过程中保留一定的疫苗剂量，以预备尚未出现的变种疫情，充分体现出预先采购的高效性与灵活性(Turner,2016)。

2.紧急情况的认定与划分。

紧急情况作为公共采购活动中必须考量的因素，其分类标准与具体情形也“因地而异”。首先，从分类标准来看，法国《公共采购法典》将其区分为一般紧急情况和重大紧急情况两大类。一般紧急情况通常是指采购方为避免不利后果发生而采取的相应行动，法典要求采购机关以客观标准为依据，并说明使用紧急情况的理由；重大紧急情况的客观认定标准则更加严格，法典将其描述为采购方无法预见的外部情况而导致的结果，所谓外部情况特别是指技术灾难或自然灾害。(13)《公共采购法典》(CMP)第L.1311-4条和第L.1331-24条。在此基础上，该法典还直接采纳2015年欧盟委员会致欧洲议会和欧盟理事会《关于难民危机和相关公共采购订立规定》通告中所列出的三项认定标准：事件的不可预测性、与现有程序性时限规定的不可调和性、该事件与紧急情况之间的因果相关性。而对于两种紧急情况确定原则的理解，最高行政法院还给出了大量司法判例用以指导实际操作。其次，从具体情形来看，美国《联邦采购条例》对紧急采购做出具体规定，在遭受网络攻击、核打击、生化攻击，提供国际灾难援助以及总统发布紧急声明或重大灾难声明时均可启动应急采购程序，以简化采购程序、提高采购灵活度。(14)《联邦采购条例》(FAR)第18.001条。

3.应急采购方式与程序。

一是采购方式科学化。美国《联邦采购条例》规定，对于不超过简化采购门槛的紧急采购，行政机构在紧急情况下可以进行单一来源采购，并通过书面文件对技术要求、价格合理性等内容进行充分信息佐证，在此基础上针对不同采购金额分别设定不同层级的审批权限；(15)《联邦采购条例》(FAR)第18.110条。而在某些条件下，还可以口头征求建议采购，即允许采购官同供应商或承包商就口头征求建议采购的原因、采购需求、采购价格、供应商联系方式、履约具体日期等内容进行谈判，(16)《联邦采购条例》(FAR)第18.111条。是一种相对比较自由的采购方法。欧盟《公共部门采购指令》则将紧急情况作为适用具体采购程序的前提条件。该指令第32条规定“在确有必要、采购人不可预见，以及公开性程序、限制性程序或带谈判的竞争性程序不能满足时间要求的紧急情况下”，而只能由特定供应商提供工程、物资或服务的，采购人可以进行单一来源的协商采购，且无须事先公示相关采购信息，但紧急情况的正当性不能完全交由采购人当局来认定。而在法国，重大紧急情况一旦形成，采购机关或者采购机构可不受采购金额和标的种类的限制，直接使用竞争性谈判的方式开展应急采购活动，不需要进行公示公告和履行竞争程序。(17)《公共采购法典》(CMP)第R. 2122-1条第1款。

二是采购流程更灵活。对于一般紧急情况下的政府采购，法国的做法是着力缩短各个采购环节的过程期限，主要表现为缩短公开招标、限制性招标的时间期限，缩短竞争性磋商的期限、缩短提交补充材料的期限等方面；而对于重大紧急情况要求必须进行严格评估，在此基础上订立的政府采购合同可以省略必要的法定形式要件，以使得采购流程更加灵活快捷(王澍和杨蔚林，2020)。美国则通过《联邦采购条例》的形式规定来简化突发情况下的采购程序，具体可通过执行不等待公告时间、信函合同加速授权、免除电子资金转账、授予供应商预付款、免除投标保证金、采购卡计划、开辟认证事项“绿色通道”等灵活性措施以求不断简化应急采购流程、提升应急采购效率。

4.供应商选择办法。

一是保持应急采购供应商选择的条件刚性。美国《联邦采购条例》规定采购合同只能授予那些完全符合法律规定的供应商，即满足合法用工、生产、纳税、无欺诈与贿赂等违法行为的供应商，即使在紧急情况下，供应商选择要求不能由此放松。(18)《联邦采购条例》(FAR)第18.108条。

二是兼顾应急采购供应商选择的广泛性与公平性。美国联邦政府要求在严格落实预先采购合同的基础上，将未签约供应商的供给意愿也考虑在应急采购范围之内，在促进采购价格更加合理的同时，充分激发供应商供应热情。此外，尽可能支持小企业参与应急采购活动，尤其对于伤残退伍军人或经济上处于不利地位的妇女所拥有的小企业给予特别关照。(19)《联邦采购条例》(FAR)第18.116条和第117条。

5.采购合同管理。

一是应急采购合同定价管理，主要表现为松绑采购定价权、科学选择定价方法、灵活调整定价方式三个方面。在重大紧急情况下，特别当合同客体涉及新技术或是具有潜在风险时，法国《公共采购法典》规定可赋予采购方以自主定价权，即以临时价格签订合同的权利，采购方可不受采购目录的限制与供应商进行场外交易，采购定价权由此松绑。(20)《公共采购法典》(CMP)第R. 2112-17条。除此之外，美国则在充分考虑突发状况对生产供应的直接影响及相关成本等因素的基础上，合理设置固定合同价格法、时间+材料计算法、工时计算法三种定价方法。美国政府大多情况下倡导使用固定合同价格法，但该方法在原材料、雇工、运输、服务等相关成本变化的影响下，对供应商来说意味着最高的风险和最大的责任；而另外两种方法则主要应用于事先不能明确采购数量、服务和工程完成时间的情形当中，(21)《紧急采购指南》(EAG)第2部分第1条第6款：采购和合同价格。由此体现出应急采购合同定价方法选择的科学性。与此同时，美国纽约州则规定紧急情况下，采购机构可通过不少于3个的口头报价方式签订应急采购合同，但当合同价值达到限额标准时，其设立与放弃均需通过国家审计长办公室(OSC)批准(朱颖，2013)；而竞争定价失灵时，美国联邦采购机构还可通过对照市场价格、既有采购相同项目价格或者同行业类似产品的价格确定采购价格，(22)《紧急采购指南》(EAG)第2部分第1条第11款：公平合理的价格。由此体现出合同定价方式可进行灵活调整这一特性。

二是灵活调整应急采购合同的内容与形式。合同内容方面，美国规定应急采购合同订立之初，其条款符合当下情形即可，但随着时间推移与情况发展，采购标书及合同条款均需随外部环境变化及时进行调整改进。(23)《紧急采购指南》(EAG)第2部分第1条第3款：采购标书、合同条款。合同形式方面，法国直接使用竞争性谈判方式开展应急采购活动的过程，不仅意味着对供应商的数量不做限制，同时还意味着对合同文件是否完备不做硬性要求，双方可以交换信件的方式订立合同，以此来缩短采购周期，提高采购效率；(24)《公共采购法典》(CMP)第R. 2122-1条第1款。美国《联邦采购条例》则规定紧急情况下，应急采购可直接省略采购公告或合同公告，只需在采购合同文件中对紧急情况加以注明即可。(25)《联邦采购条例》(FAR)第18.103条。

三是创建响应式通用合同框架。紧急合同的目的是在没有足够时间进行竞争性招标的紧急情况下缓解燃眉之急，即集中精力迅速采购到当前最急需的商品或服务，同时最大限度地提高竞争与透明度，为此美国联邦政府采购政策办公室(OFPP)旨在紧急响应或部署之前构建起一个响应式合同的通用框架、制定好应急采购合同文本，以为将来紧急决策提供有用见解、提升紧急合同应用的迅捷性，其中包括应对紧急情况的一般性准则、紧急合同订立双方的机构概述以及紧急获取货物与服务的简化采购程序等内容(Drabkin & Thai,2007)。这将既确保紧急采购文件规格和一般采购文件规格保持同样的规范，又为合同订立人员提供快速参考。

四是健全合同审查管理。为此，美国联邦政府采购政策办公室指出，应从检查当前的采购合同审查程序以确定如何应对紧急情况下快速应对合同审查程序，建立应急采购合同审查灵活性和提高采购限额标准有关的业务许可要求，了解紧急采购合同审查关键岗位的人员以及在紧急情况下如何与他们联系等方面着手，不断深化完善应急采购合同审查管理。

6.信息公开机制。

一般而言，紧急状态下采购活动通常较难有效兼顾信息公开环节，从而导致社会监督相对不足，采购的公开性、公平性均会受到一定程度影响。而为有效解决这一问题，着力提升应急采购信息透明度，美国伊利诺伊州规定，其州内所有应急采购公告均需提供给采购政策委员会备案，并在合同授予后于相关采购网站页面上公示至少3个工作日，紧急合同延期申请也需提交采购政策委员会，并在公众听证会召开前至少公示14 天，力求通过更加公开透明的采购信息公示机制来保证应急采购活动的公平性、可靠性与科学性(朱颖，2013)。

7.监督检查机制。

越是紧急情况，越需要采购的质量保障，有效的监督管理就显得更加必要，因此需从多方面加强应急采购活动的监督检查力度。

一是注重过程控制。一方面，力求明晰公告情形与登载要求。按照美国联邦政府规定，对于高价值应急采购所采取的行动与决策，都应进行清晰明了、真实准确的情况说明与文件记载，以便于事后管理与审计审查开展。另一方面，实施采购备忘录制度(王澍和杨蔚林，2020)。借鉴欧洲法院2004年9月欧盟委员会诉意大利共和国一案的司法判例经验，法国确立重大紧急情况下的采购备忘录制度，即当采购方以重大紧急情况发生为由订立合同实施采购行为时，需要采购方在合同之外另附一份文件对于当时的重大紧急情况进行专门描述，从而以备忘录的形式为后续监管审查提供便利，充分发挥了限制公权力滥用、维护市场公平稳定的重要作用。

二是加强风险防控。一方面，注重采购项目评估。美国《紧急采购指南》强调根据应急采购效果设计出完备健全的评估指标体系并不断调整改进评估方案。另一方面，美国还倡导建立风险管控委员会，充分运用政府部门人员、社会组织的智慧与力量，研究解决各类突发风险，不断扩充应对策略的广度与深度，力求减少重复采购、扫清采购障碍。(26)《紧急采购指南》(EAG)第2部分第2条：采购管理和监督检查。

三是落实应急采购审计。为避免应急采购程序被滥用，美国伊利诺伊州规定在每个财政季度结束时，审计长需向立法审计委员会及州长提交一份完整季度应急采购清单，立法审计委员会将对这份清单进行审查，并在年度报告中予以公布(朱颖，2013)。

(三)机构建设与人员配置

为有效应对紧急突发状况，应急采购机构建设应突出专门性这一特征，美国《紧急采购指南》建议负责应急采购的部门应预先成立一个应急采购小组作为专门性应急采购机构，以便发生紧急情况可短时间部署采购工作。这一方面要求人员选用科学化，即被选中的应急采购小组成员应能够精准把握应急采购机遇与原则，并具有较强的法律意识和规则意识。(27)《紧急采购指南》(EAG)第2部分第1条第4款：规则意识。此外，还可通过强化应急采购关键岗位人员培训等方式不断提升小组及时响应能力，例如，美国政府为国防采办工作人员所组建美国国防采办大学(DAU)，将美国国防部紧急采办合同课程标准化，各行政机构的采购部门可围绕采办任务支持计划、采办任务执行计划、采办任务绩效评估、联合应急合同、简化采办程序、电子合同等内容进行培训与学习，以确保紧急情况下训练有素的采办人员能够及时准备采购合同。另一方面，还应完善保障人员配备。在为保证应急采购后续环节正常运转，美国公共采购机构在与相关部门及时联系协调的基础上还专门配备保障专员，保证应急物资的通关检查与运输顺利。(28)《紧急采购指南》(EAG)第2部分第2条：采购管理和监督检查。

(四)相关配套保障措施

1.电子化采购平台建设。

美国的联邦政府采购平台具有“平时服务，灾时应急”的特点，即平时为联邦机构提供服务，而当采购人接到紧急购买需求时，应急采购程序立即启动，电子化平台全面开放，在此基础上地方政府可按照突发事件采购步骤迅速完成采购流程，有力避免仓促寻找货源导致供不应求，同时防止供应商持价待沽，从而实现国家层面对重大突发事件的统筹应对，减少事发地政府因货源信息不足而造成的物资短缺和采购延误。与此同时，美国的电子化公共采购平台还具有产品种类齐全、灵活性强、经济节约等突出优势，主要表现为协议供货的应急货物和服务项目品类完备，且均标注功能、型号、颜色、价格、数量、质量等级、制造商、经销商等信息，大多附有图片，一目了然；而由于产品价格、交货时间、配套服务等要件已在协议供货合同中约定，采购实施时不需要再执行烦琐的政府采购程序，也可以大大节省突发状况下的采购时间和询价成本(徐进，2020)。

2.应急采购救助与储备机制。

一是实行支持应急采购的救助方案。一方面，依据美国2007 年修订的《斯塔福法案》，美国联邦政府设立灾害救助基金(DRF)，其年度预算由美国联邦应急管理署(FEMA)提出申请并负责管理，国会负责核定批准申请金额；另一方面，包括供应商等在内的社会组织在联邦政府启动响应地区开展应急服务的各项支出可申请联邦救灾资金的补助，由此通过合理救助来保证联邦政府相关部门的应急采购得以顺利实施(王东明等，2018)。

二是实行强制性预先储备。在芬兰，众多供应商以预先储备、合理分销的形式纳入至采购系统之中，即以强制库存、拆分合同来保证应急供应安全。尤其在医疗保健领域，为有效预防全球流行性疾病的威胁，满足对某些医疗用品需求的紧急供应，地域合作和快速反应至关重要，此时该做法不仅可避免对交货造成干扰和延迟，并能够有效保障供应链上游稳定，而因长期库存而带来的额外费用，政府则可通过补偿形式对供应商自愿储备措施加以支持(Storsjö & Kachali,2017)。

3.统筹协调机制。

一是部门机构间统筹合作。美国《联邦采购条例》规定，紧急情况下，可授权机构间采购，即行政机构之间可以合同形式组织联合采购、委托采购。(29)《联邦采购条例》(FAR)第18.113条。美国联邦应急管理署作为国家应急预案“后勤与物流”业务中的主要协调部门，与联邦总务署、陆军工程兵部队及其他联邦政府部门之间建立起高效协作关系，灵活运用任务指派、部门协议等手段，充分发挥其他联邦机构的产品采购渠道优势，快速获取所需资源和服务(蒋杭君，2010)。这种多部门合作执行的应急采购计划，既可规避遗漏，又可减少不必要的重复采购，限制因过度保障而造成的过分投入，并营造出公开透明、便于监督的采购环境。

二是地域间协调联动。美国宾夕法尼亚州制定了联邦合作采购计划(GSA)，即在紧急事件发生时，州级地方政府可使用该计划实现采购信息互联互通，由此确保紧急时刻物资采购在地域上的互通(朱颖，2013)。而回顾欧盟抗击流感突袭的历程也可发现，流感期间单独采购流感疫苗和抗病毒药物会在价格、责任、保密性方面产生供应滞后与显失公平等不良影响，从而增大欧盟各成员国单独采购失败的风险，因而欧盟利用成员国法律制度高度相似这一显著优势建立国家间联合采购机制。这种国家或地区间“抱团取暖”的联合采购方式在缓解疫苗供需矛盾的同时，还能够有效降低采购成本、带来规模经济效应，提升供应商和采购者的积极性，最大限度地发挥了合作的力量(宋劲松,2015)。

四、中国应急采购管理体系构建的政策建议

在充分借鉴国际应急采购管理先进经验、积极回应当前我国应急采购管理现存问题的基础上，本文试图从法律制度、运行机制、人员与机构建设、配套保障等方面为我国的应急采购管理体系建设提出具体政策建议。

(一)建立健全应急采购法律制度

一是着力将应急采购纳入政府采购法律体系之中。鉴于应急采购的特殊性与紧急性，加之目前我国仍未出台应急采购相关法律法规和规范性文件这一现实状况，应着力加快应急采购管理法治化进程，将应急采购相关内容正式纳入到现有政府采购法律体系当中，在细化明晰应急采购相关规则制度的基础上，完善充实既有政府采购法律体系建设。这一方面要求在立法中明确应急采购的适用情形、运行流程及人员与机构配备等系列内容，另一方面还要求对突发事件下的哄抬物价等违法行为进行界定、处罚，在弥补既有政府采购法律制度欠缺与不足的同时，还为应急采购管理提供相应法律依据。此外，在应急采购法制化过程中，应对紧急情况认定这一内容进行重点明确，可在充分吸纳其他国家紧急状态判定经验的基础上，综合考虑无法预见、不可调和性、产生消极影响等多种事件特征，力求将技术灾难、自然灾害、公共卫生事件等各类符合判定标准的紧急情况全部涵盖在内，以充分保障应急采购活动开展的全面性与准确性，从而提升应急采购法律制度的实践性与执行力。

二是因地制宜地出台相关规章制度。据了解，目前已有个别地方出台自行采购操作指南和应急采购管理办法，这既与国家简政放权的时代背景相契合，又能够有效提高应急采购的灵活性与规范性，今后应在全国范围内逐步推开，并根据各地特点加以调整规范。

(二)打造应急采购管理运行机制

1.增强应急采购方式科学性。

事前阶段，重点运用预先采购方式。根据应急采购国际先进经验可知，事前预判、制定预案与预先采购等做法均可在紧急事件发生之前未雨绸缪，增强供应保障。一方面，可按照应急采购目录与相关部门委托，采取公开招标、谈判方式确定协议定点入围厂商及供应商，并将入围供应商名单、入围品目、产品参数、产能库存、价格标准等信息在网络平台展示，形成稳定可靠的应急供应商队伍，便于预先签订战略协议。另一方面，可通过制定应急采购预案的方式，对尚未发生的突发事件提前做出预判并做好采购战略部署，以切实提升紧急应对效率，完善应急采购环节建设。

事中阶段，科学选用采购方式。紧急情况下，可着力增强对单一来源采购、竞争性谈判等方式的运用程度，但必须通过书面文件形式加以保障，并进行充分信息佐证，在此基础上针对不同采购金额分别设定不同层级的审批权限；而在某些条件下，还可以尝试采用口头征求建议采购等简易采购方式，充分适应应急采购的现实要求。

2.兼顾应急采购程序的规范性与灵活性。

(1)应急采购程序规范性角度。

一是建立应急采购触发机制。在准确定义、细化明确具体启动情形的基础上，提供研判案例辅助实践操作，科学评估紧急状况的风险级别与紧迫程度，并据此触发相应采购级别应对机制，不同级别适用不同采购流程，简化审批程序、缩短招标期限，为应急处理赢得时间，同时避免过度使用应急采购行为的发生，兼顾采购效率和竞争性。

二是综合考虑期间其他项目的采购程序。对于非应急项目，要尽量选择网络、电话、邮寄等非现场方式实施，可充分利用科技手段实现不见面远程开标、评标；而对于确需在紧急状态下组织现场评审会议的项目，组织集体讨论时应允许采购人自行选择专家、自行选择开标地点，并适当精简投标文件内容、简化开标程序，避免设置述标等需要见面的采购环节。

(2)应急采购程序灵活性角度。

一是应急至上，重点明确采购基本原则。应急采购制度，应以满足应急需求为首要目标，坚持简单易懂、统一规范、保障前线的这一基本原则，这就要求建立采购“绿色通道”，依法采用协议供货、定点采购以及添购方式解决紧急需求，减少和压缩外部审批或者评审环节，取消一切不必要的烦琐流程，力求通俗易懂、从快从简。同时健全紧急采购内控机制，加强采购文件和凭据的管理，留存备查，以切实增强应急采购流程的灵活性。

二是适时变通，实现采购事务集约化处理。充分发挥主观能动性，促进公共资源的集约使用，在力求采购人“同类事项集中办理”的基础上，依法加强社会代理机构间的信息沟通和优势互补，通过联合采购等方式，将同类型采购项目合并实施，从而有效提高应急采购效率。除此之外，某些特定情况下还可通过紧急免除书面法律文件、延后市场调查与行情分析、支付供应商预付款等多种措施灵活简化应急采购流程，增强应急采购灵活性。

3.优化供应商选择机制。

一是市场为主，择优选用。政府履行应急采购保障职能，归根到底要依托市场与社会的供应能力。为此，应在稳定应急采购渠道的基础上，尽可能多地获得市场上的供应商信息，通过有效的竞争机制挑选出能力卓越的供货商，有计划地开发后备供应商力量、不断完善供应补给链，并实行动态化与全面化管理，综合分析、择优选用，从而实现采购渠道的升级。

二是重点突出，适当倾斜。尽可能支持小企业参与应急采购活动，以切实减轻企业负担，帮助企业渡过难关、实现稳定发展；而当地域内突发临时紧急情况时，应急采购也可适当向本地供应商倾斜，以充分节省采购时间与运输成本。

4.完善应急采购合同管理。

一是强化应急采购合同定价管理。紧急状态下，供应商各项成本通常比平时更高，价格控制由此成为应急采购的核心问题。一方面，可通过松绑采购定价权、灵活调整定价等方式提升应急采购合同定价的灵活性与高效性。另一方面，根据不同阶段的现实情况来科学选择定价方法、确定采购标的合理价格区间；为防止畸高畸低价格对市场秩序的干扰，还应设定最高或最低限价，从而有效控制采购成本；与此同时，还应在合理定价的基础上建立网上价格监测监控机制并进行实时更新公示，从而指导供应商合理报价和采购人理性采购。

二是放松应急采购合同内容与形式要求。合同内容方面，采购标书及合同条款应随外部环境变化进行及时调整改进；合同形式方面，可适当放松对合同文件完备性的硬性要求，酌情省略采购公告或合同公告等非必要性内容，以此来缩短采购周期，提高采购效率。

三是创建响应式通用合同框架。尝试搭建起适用于应急采购的通用合同框架，此框架应涵盖应对紧急情况需求的一般性准则、紧急合同订立双方的机构概述以及紧急获取货物与服务的简化采购程序等内容，以备紧急状态下采购合同的快速订立与及时执行。

5.构建应急采购信息公开机制。

一是积极推进应急采购意向公开。采购人、采购代理机构应依法在应急采购平台上及时、完整、准确发布采购信息，并鼓励采用网络手段进一步扩大采购信息发布范围，以便更多潜在供应商知悉获取商机信息，进一步提高应急采购透明度。

二是建立应急采购信息网络公示制度。尽管应急采购的紧迫性使得其信息公示难度较大，但这并不意味着紧急采购工作可以不受社会监督。大数据分析、人工智能手段、区块链等电子信息新技术可以有效促进应急采购需求、采购结果以及合同履行情况等信息数据动态共享，将应急采购实况进行可视化展示，增强公众参与知情权，以此来保证应急采购工作在阳光下有序开展。

6.建立应急采购监督审查制度。

应急采购不同于常规政府采购程序，其公开透明度和市场竞争程度通常不高，需要更加严格的过程控制措施与后续审查机制来防范采购风险。

一是重视应急采购过程控制。在通过系列灵活性措施持续提升应急采购效率的基础上，还应设法兼顾对应急采购活动的过程控制。一方面，应当建立起一套应急采购监督管理制度，做到对采购人与供应商内外兼防，从而保证应急采购依法有序开展。另一方面，注重项目风险防控，基于紧急状态下供应商履约及其他各类突发风险明显增大这一现实情况，可在成立应急采购风险防控委员会、合理设计评估指标体系的基础上，不断调整完善应急采购风险评估及应对方案，加强应急采购内控，以切实降低应急采购过程风险。

二是建立应急采购后续审查机制。一方面，运用审计手段加强对应急采购项目的审查力度，为此采购人应尽可能在电子化平台完成采购工作或者留存完整的采购行为记录，包括紧急采购申请理由、采购决策、预算金额、供应商选择、谈判过程、采购合同和价格、资金支付等档案材料，并保存纸质材料备份，以便电子设备受损等紧急情况下快速签订采购合同、顺利完成供应并接受审计检查与公众监督。另一方面，从经济效益、社会效益、环境效益等方面设计应急采购项目绩效评价指标体系，力求在履约验收环节中开展全方位绩效评价，从而为今后政策改进、程序优化提供方向指引。由此可见，后续审查旨在于保证采购货物、工程和服务质量的前提下尽可能节约财政资金，可有效降低应急采购过程中的腐败行为。

(三)加快专门机构建设，压实采购人员责任

一是加快专门机构建设，成立应急采购小组。紧急情况下，应快速成立临时应急采购小组作为采购工作牵头人和总指挥，负责本地区应急采购工作信息汇总和协调，指导本地区的应急采购工作；小组成员选用应力求科学合理，可抽调熟悉采购流程又具备专业知识的精干力量开展实务操作，从而突出专门机构的专业性优势。

二是压实主体责任，完善人员配备。一方面，采购人、采购代理机构应提高责任意识，按照“谁组织、谁负责”的原则，统筹规划和开展政府采购活动，积极推进各类政府采购项目在紧急时期内正常运转。此外，重大疫情当前，采购人员在严格落实一般采购职责的基础上，还应严格执行疫情防控的基本要求，确保相关法律责任落实。另一方面，不同于一般采购，应急采购活动的顺利开展还应当配备采购保障专员，主要负责应急物资采购的地区调配、顺利运输与科学分配等工作，由此增强应急采购各环节的效率性与完备性。

(四)完善全方位配套保障

1.推动“互联网+”应急采购建设。

应急采购归根结底也是一种采购，需要借助于大量信息交流与印证，以互联网与大数据技术为基础的“互联网+”采购可有效提升应急采购效率、及时控制和消除突发公共事件的不利影响，还可以有效促进国家治理能力现代化。

一是构建专门性的电子化应急采购平台。参照中央国家机关集中采购品目，完善协议定点供货制度，建立应急采购品目库和供应商库，将入围供应商名单、入围品目、产品参数、价格标准等信息在网络平台公布，便于紧急状态时采购人直接与供应商对接商谈。网上自动生成成交结果和交易合同，促进供需对接、满足紧急所需，并不断定期更新，优胜劣汰，从而借助信息化技术形成稳定可靠的应急供应商体系，实现全国统一的应急采购“一张网”。

二是推行“不见面”办事制度。突发公共事件特别是重大疫情期间，应进一步发挥电子采购优势、尽量减少见面接触情形，除电话咨询外，供应商报名、获取采购文件、提交响应性文件、开标、质疑、投诉、签订合同等采购业务均实行网上受理、网上审核、网上答复等。采购人、采购代理机构也应依法运用网络信用系统查询信用记录，尽量减少要求供应商提供非实质性材料的规定，使相关当事人“少跑腿、多办事”。

2.构建应急采购救助与储备机制。

一是设立应急物资采购基金。力图从健全财政管理制度入手，单独为应急采购设置相应救助基金项目，特定突发情形下，供应商可自发申请一定救助以确保应急采购合同的高效执行，相关财政部门应着力保障救助资金支出的效率和安全，将政府在应急保障中的职能定位从直接提供者主动转变为多方合作保障的协调者和监督者。

二是加快建立应急物资储备库建设。为弥补应急采购的不足之处，还应根据既有应急采购目录和需求预案制订应急物资储备清单，组织建立数量充足、品类齐全的应急物资储备库，对保存周期长、使用量大的应急物资进行库存储备；对其他非常用性应急物资，可根据相关企业品牌、规模、资质和信用情况，与厂商或供应商签订产能储备协议，通过协议供货方式降低储备成本，发生突发事件时，可按照政府指令直接将应急物资保障到位。

3.注重横纵向统筹协调。

一是打破“纵横”限制，建立部门协调与地区联动机制。从部门协作方面来看，预算主管部门要发挥统筹协调作用，加强对下属单位采购工作的管理和指导；专业性采购机构与协助保障部门间注重信息互通、保证步调一致；多部门合作执行应急采购计划时，应灵活运用任务指派、部门协议等手段，建立高效协作关系。而从地区统筹联动方面来看，则需要加强业务协同，鼓励跨区、跨级接受委托，确保紧急时刻物资采购调配的地域互通性，适当情况下还可采用地区联合采购的形式，以降低采购风险、提升采购效率。

二是广泛发动社会各界力量。对于大范围、大规模、大批量的应急采购，需要齐心协力，各尽所能，实现全国上下整体行动。财政部门完善资金保障，发改委、工信部门加紧企业动员，商务部门着力组织货源，价格管理强化价格管控，社会民间组织与普通公民也应积极参与到紧急采购保障活动中，以全面稳定应急采购局面。

五、结语

习近平总书记在此次新冠肺炎疫情爆发后，多次指出当前应着力建立国家统一的应急采购供应体系，对应急增援物资实现集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障更加高效安全可控。这就要求我们从应对突发事件的根本需求出发，整合各方面的力量和资源，力求从法律制度、运行管理、人员与机构建设、配套保障、统筹协调机制等方面入手，建立起一整套适用于中国国情的应急采购管理体系，集中一切力量做好应急采购工作，真正做到守土有责、守土担责、守土尽责，为坚决打赢疫情防控阻击战、积极处理应对各类突发公共事件把好政府采购关口，贡献政府采购力量。