我国探矿权审批登记特征、存在问题与改革建议

陈志广，许书平，苗 琦

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

矿产资源是人类生存和发展的物质基础，同时也是国民经济发展的基石。改革开放40年来，我国经济社会发展取得了巨大成就，快速发展的奇迹离不开矿产资源开发利用的支撑和保障[1]。矿产资源开发利用离不开矿业权的设置与管理，采矿权为矿产资源开发利用提供初始原料，探矿权为采矿权提供可采资源储量。我国矿法及配套法规明确规定对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度，勘查、开采矿产资源必须依法申请登记，获取勘查或采矿许可证，进而取得探矿权或采矿权。本文将在出让制度发展、分级审批分类出让、行政许可事项、审批登记现状等方面总结我国探矿权审批登记的特征，分析当前探矿权审批登记管理中存在的突出问题，并提出改革建议。

1 探矿权出让制度发展特征

从建国初期至今，依据是否有偿取得，我国探矿权出让制度发展可划分为两个阶段，即无偿取得阶段和有偿取得阶段[2](图1)。

图1 我国探矿权出让制度发展演化简图

Fig.1 The development and evolution of prospecting rights transfer system in China

1.1 探矿权无偿取得阶段

此阶段时间范围为改革开放以前至1996年，如图1所示，根据矿业权无偿授予方式的不同又可进一步划分为两个阶段。其中，国家统筹配置阶段主要为改革开发以前至1986年，以1951年颁布的《中华人民共和国矿业暂行条例》为标志；申请批准(或称申请在先)阶段主要为1986年至1996年，以1986年颁布的《矿产资源法》为标志。改革开放以前，我国的经济体制以计划经济为主，矿业受其制约，矿产资源勘查和开采均由政府统筹规划和统一配置，矿产资源勘查由国有地勘单位根据国家下达的勘查任务完成[3]。勘查工作形成成果，由国家统一配置给国营矿山企业进行开发，矿业开发实行国有国营[4]。在此阶段，我国并没有真正实现矿业权出让。改革开放后，随着国民经济快速发展，国家对矿产资源勘查开发做出政策调整，各种经济类型企业均参与到矿业开发中，矿产资源的勘查开采行业得到迅速发展。为将探矿权管理纳入法制轨道，国家1986年颁布实施的《矿产资源法》明确了探矿权的审批登记管理制度。同时,1987年颁布实施的配套法规《矿产资源勘查登记管理暂行办法》确立了探矿权以申请批准的方式无偿授予的审批登记制度。

1.2 探矿权有偿取得阶段

随着我国改革开放不断推进和社会主义市场经济体制的建立和发展，为了适应经济体制转型要求，1996年国家对《矿产资源法》进行修正。修正后的《矿产资源法》确立了探矿权有偿出让制度。1998年颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》扩展了矿业权出让方式，确定了探矿权可以通过招标、投标的方式有偿取得。同时明确了国家出资勘查形成矿产地的探矿权，应收取价款。修正的矿法及配套法规颁布实施，标志着我国矿业权有偿出让制度的初步建立。如图1所示，依据有偿出让方式的不同，矿业权有偿取得阶段又可进一步划分三阶段。

第一阶段(1996～2005年)以申请批准出让为主，探索招标、拍卖、挂牌竞争方式有偿出让为特征。在我国矿业权有偿出让制度建立之初，矿法及配套法规并没有明确矿业权招标方式有偿出让的具体条件和情形，被认为是非强制性规定，此时探矿权出让仍多以申请审批方式无偿出让。随后原国土资源部印发多个规范性文件，完善矿业权有偿出让制度，丰富矿业权竞争性出让方式和规范矿业权出让行为。其中，《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(国土资发〔2003〕197号)明确了招标、拍卖和挂牌三种竞争性出让方式的适用范围及不同出让方式实施的基本程序，实现了三种竞争出让方式的强制性规定。

第二阶段(2006～2014年)以不断强化招标、拍卖和挂牌竞争出让，增加协议出让为特征。2003年之后，矿业权出让制度建设不断完善，矿业权出让市场不断规范，但在矿业权审批登记管理中仍存在问题，如大量低风险易勘查的矿产资源被以申请审批方式出让，造成了矿业权出让和审批登记工作的混乱。根据2005年《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)要求，原国土资源部制定了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号)(以下简称“12号文”)，将矿业权出让方式确定为申请批准、招标、拍卖、挂牌和协议五种。同时，首次确立了按矿种风险类型划分出让方式的探矿权管理办法，进一步强化了探矿权的招拍挂竞争出让。

第三阶段(2015年至今)以全面推进招标、拍卖和挂牌竞争出让，严格限制协议出让为特征。 2013～2015年，国家对一些省(区、市)开展矿产资源领域专项审计，发现一些地方没有严格执行招拍挂出让管理政策，擅自扩大协议出让范围的违规行为。为规范矿业权竞争性出让管理，2015年原国土资源部颁布实施《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》(国土资规〔2015〕3号)(以下简称“3号文”)，进一步扩大市场竞争性出让和严格协议出让矿业权范围。同年，国家推出《生态文明体制改革总体方案》，提出完善矿产资源使用制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权、采矿权出让方式，原则上实行市场化出让。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，明确提出全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让等特殊情形外，对其他矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让。随后山西、湖北、江西等6省开展矿业权出让制度改革试点工作，标志着我国矿业权出让制度进入全面推进竞争性出让，严格限制协议出让的改革阶段。

2 探矿权的分级审批与分类出让特征

探矿权分级审批和分类出让是我国探矿权审批登记管理制度的典型特征。探矿权分级审批制度是由矿法及其配套法规确定的，探矿权实行部、省两级审批制度。其中石油、天然气、放射性矿产等34个重要矿种、跨省(区、市)、涉及海域和外商投资勘查4种情形由部级审批登记，其他情形由省级审批登记，同时还规定，部级审批登记机关可以授权形式下放审批权限给省级审批登记机关。在随后的探矿权审批登记管理过程中，部通过规范性文件，对探矿权审批权限进行了多次调整，主要有2005年的《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》(国土资发〔2005〕200号)，根据矿种、投资金额及勘查面积将探矿权的审批登记权限进行了重新授权，二氧化碳、地热、硫、金刚石、石棉、矿泉水6个矿种、勘查面积小于30 km2煤炭、勘查计划投资金额小于500万元的油页岩、金和银等23个矿种以及勘查面积小于15 km2钨、锡、锑和稀土4个矿种勘查审批权限下放至省(市、区)，并明确规定省级审批登记部门不得再行授权；2007年的《关于调整钨和稀土矿勘查许可证采矿许可证登记权限有关问题的通知》(国土资发〔2007〕92号)，为进一步加强对钨、稀土等优势矿种的管理，上收了钨、稀土勘查许可权限，凡新申请的钨、稀土勘查，一律由国土资源部审批登记；2010年的《国土资源部关于开展煤炭矿业权审批管理改革试点的通知》(国土资发〔2010〕143号)，为进一步加强煤炭矿业权宏观调控，转变管理职能，采取“部控省批”试点方式，将黑龙江、贵州和陕西三省境内煤炭勘查全部授权于省级国土资源主管部门审批；2017年，根据原国土资源部令第75号，山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省(区)开展矿业权出让制度改革试点，原国土资源部将石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨和稀土6个矿种以外的其他矿种全部授权省进行审批登记。

探矿权分类出让的制度基础是12号文和3号文两个文件。其中，12号文提出按矿种勘查风险进行分类的《矿产勘查开采分类目录》，根据资源赋存特点和矿产资源勘查程度，依高风险、低风险和无需勘查三类以不同方式进行出让。原则上，锰、铬、钒、钛、铜、铅、锌等79种高风险类矿产的探矿权采用申请批准的出让方式，煤炭、石煤、油页岩、油砂、天然沥青等85种低风险类矿产的探矿权采用招拍挂市场竞争出让方式，石灰岩(建筑石料用)、砂岩(砖瓦用)、天然石英砂(建筑、砖瓦用)、黏土(砖瓦用)和页岩(砖瓦用)5种无风险类以招拍挂市场竞争等方式直接出让采矿权。12号文标志着我国探矿权分类方式有偿出让制度的建立。3号文在探矿权分类出让基础上，按照“规范从严、逐步缩减”的原则，使协议出让审批管理更加规范有效，确定了5种情形探矿权可采取协议出让方式，包括国务院批准的重点资源开发项目、省级人民政府批准的大中型资源开发项目、老矿山接替资源找矿项目、利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域和整合或因整合需要扩大勘查范围涉及周边零星资源的项目。同时，3号文取消了协议出让申请批准环节，要求按照矿业权审批发证权限进行审批登记。因矿业权出让制度改革试点要求，在山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6省(区)全面推进探矿权竞争性出让，除协议出让等特殊情形外，一律以招拍挂竞争方式出让。

3 探矿权的行政许可事项及特殊要求

因油气资源审批登记的特殊性，以非油气资源(不含铀矿)为例，依据矿产资源法及配套法规，我国探矿权行政许可事项分为新立、延续、保留、注销和变更，其中变更包括扩大勘查范围(含合并)、缩小勘查范围(含分立)、变更勘查主矿种、变更探矿权人名称和转让变更五种变更事项。探矿权新立审批登记的申请人应为营利法人或者非营利法人中的事业单位法人，个别保护性开采特定矿种对申请主体进行了限制。申请登记实行统一的区块登记管理制度，在设置探矿权时，要求必须按照以“经度1分纬度1分”的基本单位区块进行申请批准，并不得超出规定的最大范围。除与已设矿业权为同一主体等情形外，探矿权申请区域范围原则上不得与已设矿业权垂直投影范围重叠。探矿权新立有效期最长为3年，每次延续有效期最长不得超过2年，保留有效期以及每次延长保留有效期不得超过2年。探矿权延续原则上应提高勘查阶段，若在同一勘查阶段多次延续，需缩减勘查面积，每次缩减的面积不得低于首次勘查许可证载明面积的25%，其中三种情形可不缩减面积，分别为财政全额出资、已设采矿权深部或上部属同一主体和资源储量评审备案地质工作程度达到详查及以上的探矿权。每个探矿权可保留3次，因不可抗力等特殊原因，可申请多次保留。探矿权注销申请的前提条件是探矿权人依法完成地质资料汇交。探矿权变更申请中，仅因转采需要，探矿权可进行分立变更，且分立后，不得单独变更主体。勘查主矿种变更仅限于金属类矿种变更为其他金属类，条件为地质工作程度应达到普查及以上，且资源储量经评审备案。转让变更的前提是探矿权人持有时限符合要求，探矿权取得方式为申请批准或招拍挂方式取得的，持有时限应满2年，若满1年则需地质工作程度达普查及以上，且资源储量经评审备案；探矿权取得方式为协议方式的，持有时限应满10年，未满10年的，按协议出让进行申请登记。

4 探矿权审批登记现状及特征

我国非油气有效探矿权总数自2010年以来持续下降，由2010年的34 700个减少至2018年11 900个，减少了66%。其中，2011～2016年，有效探矿权同比减少为6%～12%，2017～2018年有效探矿权减少明显，同比减少分别为18%和30%(图2)。在探矿权新立审批登记方面，我国非油气探矿权新立数量自2010年以来总体呈下降状态，由2010年的3 744个降至2018年的441个，总体减少了88%，其中非油气23种战略矿种(煤、铁、锰、铬、铜、铅、锌、铝、镍、钴、钨、锡、钼、锑、锂、稀土、锆、铂、金、银、铌、锶、硫、磷、金刚石、石墨和萤石)由2010年的1 783个降至2018年的269个，总体减少了85%(图3)，2017年和2018年同比减少最为明显，分别减少48%和38%；在金属矿产中，黑色金属矿产(铁、锰、铬、钛、钒)由2010年的387个减少至2018年的21个，减少了95%；有色金属矿产(铜、铅、锌、铝、镁、镍、钴、钼)由2010年的789个减少至2018年的88个，减少了89%；贵金属矿产(金、银、铂)由2010年的496个减少至2018年的93个，减少了81%。如图4所示，黑色金属、有色金属和贵金属矿产探矿权新立数量同比降低显著，其中，2017年同比减少45%～65%，2018年同比减少37%～45%。

图2 2010～2018年我国非油气有效探矿权总数变化情况图

Fig.2 The change situation of total non-oil/gas valid prospecting rights in China from 2010 to 2018

图3 2010～2018年我国非油气探矿权新立数量变化情况图

Fig.3 The change situation of total new non-oil/gas prospecting rights in China from 2010 to 2018

如图5所示，通过对2010～2018年我国探矿权申请事项数据分析，探矿权延续和变更申请占比较大，占60%～80%。其中探矿权新立和变更申请所占比例变化较为稳定，新立申请占比6%～11%，变更申请占比25%～40%。探矿权保留申请呈逐年缓慢增长趋势，由2010年的4%增长至2018年的15%。探矿权延续申请与注销申请成反相关关系，延续申请呈较为明显的减小趋势，由2010年的51%减少至2018年的28%，注销申请呈较为明显的增长趋势，由2010年的5%增长至2018年的27%。2010～2018年，全国探矿权新立、延续、保留、变更和注销申请登记数量平均占比分别为8%、41%、7%、32%和11%。

图4 2015～2018年我国金属类探矿权新立数量变化情况图

Fig.4 The change situation of total new metal prospecting rights in China from 2015 to 2018

图5 2010～2018年我国非油气探矿权申请登记事项比例变化情况图

Fig.5 The change in proportion of non-oil/gas prospecting rights applications for registration in China from 2010 to 2018

5 探矿权审批登记存在的问题

5.1 关于探矿权审批权限

目前我国探矿权实行部省两级审批，采矿权实行部省市县四级审批，探矿权与采矿权审批权限不对等。同时管理部门以规范性文件形式，根据矿种、勘查投入、勘查范围、位置等条件对审批权限又进行了调整和重新授权。在这个过程中出现了一系列问题，一方面市县级政府为发展地方经济，设置大量与部、省发证探矿权重叠的采矿权，或越权发证，导致部分矿业权设置不符合相关规定，引发纠纷造成社会矛盾；另一方面依据勘查投入等条件进行部省审批权限调整，经常出现部省间相互转办的情况，影响审批效率，增加申请人负担。

5.2 关于探矿权出让申请

当前我国正在开展矿业权出让制度改革试点，除国家财政全额出资外，探矿权出让全部取消申请批准，严格限制协议出让，全面推进竞争性出让。同时，众多非试点地区也参照试点政策全面推进探矿权竞争性出让。受出让政策影响，现阶段探矿权新立数量减少显著，其中煤、铁、铜、铝等23种重要矿种2017～2018年申请批准、协议出让和招拍挂三种方式出让探矿权平均数与2013～2016年平均数相比，同比减少了56%、41%和76%，同时申请批准方式出让探矿权中，超过97%的为财政资金投入勘查的情形。目前的探矿权出让形势，一方面反映了目前的政策对探矿权出让有较大的影响，社会资本投资勘探市场意愿显著下降；另一方面指示了探矿权数量，尤其是探矿权新立数量明显降低，必然会影响到探明资源储量及采矿权数量，进一步影响我国资源战略安全。

5.3 关于勘查许可证有效期限

《矿产资源勘查区块登记管理办法》明确规定非油气探矿权新立最长有效期为3年，延续和保留为2年。随着地表和浅表等易找矿的耗尽，众多深部或隐伏的内生和变质矿床极大的勘查难度导致勘查周期变长，目前探矿权新立及延续有效期限已不能满足当前地质勘查工作实际要求。 同时，通过本文探矿权申请事项数据分析，部、省主管部门办理探矿权申请事项中延续和保留占比约为50%，表明行政机关在延续和保留申请事项中花费大量行政审批成本。

5.4 关于探矿权勘查阶段和缩减面积

探矿权延续需提高勘查阶段或缩减面积的管理政策，随着矿政改革的推进，逐渐暴露出较多问题，一方面自2009年该项政策实施以来，大量未完成勘查工作的探矿权面临勘查面积“被缩没”的情况，处于不得不注销探矿权的境地；另一方面众多探矿权为不缩减面积，被动提高勘查阶段，实际勘查工作与探矿权申报材料不一致，严重影响勘查成果资料的真实性。同时依据矿业权出让制度改革文件要求，取消勘查实施方案的评审，今后探矿权审批过程中，行政审批机关如何判断探矿权提高勘查阶段的合理性，也存在较大问题。

5.5 关于同一主体的探矿权与采矿权重叠设置问题

根据《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(国土资规〔2017〕16号)的有关规定，在探矿权转采矿权后，探矿权人应注销原探矿权。同时《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》(国土资规〔2017〕14号)明确探矿权申请人与已设矿业权人为同一主体的情形，申请范围与已设矿业权范围可以重叠，即已有采矿权深部可以设立同一主体的探矿权。因探矿权范围为二维，在实际审批登记过程中，无法实现探矿权在深度上进行分立，即探矿权在高程的维度上进行部分转采。上述问题，一方面要求探矿权人一次性完成探矿权范围内深部所有资源的勘查工作且需达到转采要求，使探矿权人面临资金、技术和时间等多方面压力；另一方面，若采矿权人实现已有采矿权的深部不断进行勘查和转采，则需要采矿权人不断在采矿权深部新立和注销探矿权，周而复始，增加矿业权人负担，耗费行政审批成本。

5.6 关于探矿权审批登记效率问题

一方面受繁多的申请要件影响，探矿权人不能在探矿权有效期30日前完成申请材料的准备，提出探矿权有效登记申请；另一方面受复杂的审批流程和“以批代管”的前置审查等因素影响，探矿权登记申请的审查工作耗时较长。以上审批登记效率问题导致探矿权人办理延续、保留、变更等申请取得的勘查许可证，其实际有效时间已远远低于其证载时间，探矿权人合法权益无法保障。

6 探矿权审批登记改革建议

6.1 紧跟改革新形势，落实改革新要求

探矿权审批登记制度建设应紧密围绕国家行政审批制度和“放管服”政府职能改革进行，落实改革的各项要求，在矿业权出让制度试点基础上，加大矿业权审批权限下放，使部省两级审批主管部门减少审批事务性工作，工作重点和更多行政资源要从以审批发证具体工作转向创新宏观调控制度建设、加强探矿权监管和提供公共服务上来。丰富探矿权监管有效措施，从探矿权原有审批登记的“重审批轻监管”转向“轻审批重监管”，从根本上杜绝“以批代管”。

6.2 加快修改《矿产资源法》，推进探矿权审批登记制度改革

“一法三令”是我国矿业权审批登记管理工作的根本法律法规依据，其颁布实施已二十多年，当前与我国行政审批制度、“放管服”、生态文明建设、矿业权出让制度和矿产资源权益金制度等众多改革政策存在诸多不符，加快推进《矿产资源法》及其配套法规修改工作，理顺探矿权与行政许可之间的关系，将现行探矿权审批登记中关于审批权限、出让方式、出让收益、有效期、矿业权重叠、申请要件等关键问题加以修订，同时清理规范性文件，提高法律效力，全面依法行政。

6.3 完善出让制度，激活社会资金的勘查投入

导致当前非油气探矿权出让数量急速下降的原因较多，其中自2017年以来连续推出的矿业权出让制度改革方案和矿产资源权益金制度改革方案是重要影响因素，前者明确全面推进探矿权竞争性出让，后者确定对探矿权征收出让收益。针对以上改革方案要求，首先应在矿业权出让改革试点工作的基础上，尽快完善矿业权全面竞争性出让制度，明确出让工作细则，指导全国矿业权出让工作，加快探矿权出让进度；其次对矿业权出让收益相关制度，尤其是《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(财综〔2017〕35号)进行修改，考虑到地质勘查工作的特殊性，做好新旧制度衔接，完善制度内容，综合考虑探矿权人自行出资勘查成果矿业权出让收益缴纳的优惠政策，保障探矿权人合法权益和投资收益，提振社会资金投资矿产资源勘查的信心。

6.4 优化审批登记事项，简化申请要件和审批流程

为落实简政放权改革要求，提高探矿权审批登记效率，必须在审批登记事项、申请要件和审批流程三个方面加强改革力度。首先优化审批事项，进一步减轻申请人负担。探矿权根据矿种和国家有关政策，调整其延续、保留次数和期限，研究简单矿种延续1次，复杂矿种可延续多次，同时每次延续时间从2年延长到5年；对于保留，根据不同情况，给予保留时限由1年至多年，减少审批频次。同时将探矿权人名称变更审批登记改为备案制，取消探矿权审批登记与勘查阶段的联系。其次依据改革文件要求，精简审批要件，对部门规章和规范性文件设定的申请要件尽可能予以取消。同时促进政府部门间、部门内部信息系统互联互通，减少各类证明文件，如省级自然资源主管部门意见、协议出让申请材料、矿产资源储量评审意见书及备案证明、地质资料汇交凭证等申请要件。最后在探矿权审查环节，改“串联”审查为“并联”审查，申请材料补正一次告知，避免多次补正，消除各类“以批代管”的“搭车”审查环节，压缩审批登记时间提高审批登记效率。

6.5 加快信息化建设，提供优质服务

近些年国务院下发了多个文件，力推“互联网+政务服务”，提高行政审批效率，减轻申请人负担。当前矿业权审批登记信息化程度低、部门内部与各部门间信息交流渠道不畅通是申请要件中存在大量证明材料和审查环节多、时限长的主要原因。一方面要优先加快推行部门内与部门间信息流通电子化、构建便捷沟通渠道、最大程度公开基础信息，进而促进减少审批要件中的证明材料；另一方面开发远程申报系统，实现探矿权申请人远程申请报件、补正等，真正实现改革要求的“一网通办”“只进一扇门”和“最多跑一次”。

6.6 加快地勘行业信用体系建设，构建探矿权人诚信制度

加快地勘行业的信用体系制度建设，在探矿权审批登记过程中采取申请人承诺制，减少审批事项和申请要件，重点在矿产资源勘查工作的监管中落实承诺事项，将监管过程中发现违法违规或违反承诺事项的探矿权人纳入行业黑名单，明确违规探矿权人处罚措施，同时，将行业诚信制度与社会个人诚信体系相衔接，将探矿权的直接相关自然人纳入社会信用体系“黑名单”。 扎实推进信用监管，以全面记录和及时公示企业信用信息为基础，建立政府各部门和社会各方面对矿业权人失信违法行为的连锁响应和联动惩戒机制，提高矿政管理的透明度，有利于引入社会力量参与监督，提高矿政管理的监管效能，有利于推进地勘行业自律和矿业权人诚信制度建设。