以“全周期管理”理念引领超大城市社会治理现代化

中共天津市委党校课题组

新冠肺炎疫情防控大考是一面镜子，展现了社会治理体系和治理能力多方面的显著优势，也暴露了亟需加强的一些弱项和短板。习近平总书记强调，我们要放眼长远，总结经验教训，加快补齐治理体系的短板和弱项，为保障人民生命安全和身体健康筑牢制度防线。要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。疫情防控斗争的实践让我们充分认识到，越是短板弱项越是重大风险的触发点，越要着力深化改革，逐步实现治理制度化、程序化、法治化，把我们的制度优势更好转化为治理效能。以“全周期管理”理念为引领，为超大城市在疫情后探索现代化治理新路指明了方向。

一、以“全周期管理”为创新点，扩展超大城市社会治理的张力

“全周期管理”又称“全生命周期管理”，是西方社会转型时期一种先进的管理理念和管理方式，强调把管理对象视为一个动态、开放、生长的生命体，注重从系统要素、结构功能、运行机制、过程结果等层面进行全周期统筹和全过程整合，是推进超大城市社会治理现代化的创新之举。

一是进行全流程分析，实现超大城市社会治理系统化。“全周期管理”更加注重流程中每一个环节的管理，形成一个有机的闭环。这次疫情防控大考中，我们在疫情初始期、暴发期、平台期、衰退期采取了不同的应对措施，充分体现了“全周期管理”的系统性和精准性。但同时在疫情防控的前期预警等方面，也暴露出我国医疗卫生服务体系建设的弱项和短板。运用“全周期管理”的理念和方式，强化问题导向，进行全流程分析，全闭环管理，可以实现超大城市社会治理系统化，做到“下好先手棋、打好整体战”。

二是实施跨区域协同，促进超大城市社会治理的协同化。“全周期管理”要求系統各要素之间具备高度的协同性，各区域各部门之间通过信息交流和有效沟通，使各领域、各层次、各工作点位的工作由点串成线、由线画成面、由面画出最大同心圆，从而筑牢化解风险的“防火墙”。例如在疫情防控中，就要求基层党组织、疾控部门、专业医院、方舱医院、社区、社会组织、志愿者等各类机构和人员明确目标、合理分工、协同作战。以“全周期管理”理念为指导，在超大城市治理中加强多方参与、沟通、协商、合作，逐步实现“互联互通互动，协调协作协同，共建共治共享”的社会基层治理格局。

三是推进分层次治理，增强超大城市社会治理的精准化。“全周期管理”要求对重大风险实行分级管理、分层施治。超大城市是个复杂的巨系统，各种问题和矛盾交织，因此防范社会风险、提升社会治理，既要有顶层设计，又要有中间承接，更要有基层支持，“全周期管理”更强调关口前移、重心下移、力量下沉，着力解决好社会治理中的难点和堵点。例如在“武汉保卫战”中为了防止疫情扩散蔓延所引发的衍生性城市灾害，政府决定在城市、区县、街镇、社区采取不同的应对措施，产生良好治理效果。

四是强化全要素管控，提升超大城市社会治理的有效性。“全周期管理”更加注重各种资源的集约配置，通过框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，实现超大城市统筹发展。习近平总书记强调，“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。”这是深刻总结这次疫情防控经验教训得出的重要结论，对提升超大城市治理水平具有重要指导意义。因此，树立“全周期管理”理念，在超大城市发展中对各种要素进行优化整合，实现经济、社会、生态可持续发展，积极构建高效的超大城市社会治理体系。

二、以顶层设计为着力点，凝聚超大城市社会治理的合力

超大城市社会治理是个系统工程，必须贯彻“全周期管理”理念，结合这次疫情防控大考的经验教训，科学统筹兼顾，从顶层设计出发，完善超大城市社会治理体制机制。

一是构建一主多元的超大城市社会治理体制。“一主”即坚持党的领导，党的十九届四中全会提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。超大城市社会治理必须坚持党的集中统一领导，把党的制度优势转化为强大的治理效能，这次疫情防控充分证明了这一点。“多元”即充分调动经济组织、社会组织、社区工作者、志愿者以及广大人民群众的主人翁意识，积极参与超大城市社会治理，协调好自治与法治、德治之间的关系，实现政府治理和社会调节、依法治理与居民自治的良性互动，实现党领导的自治、法治、德治相结合的超大城市基层治理体系。

二是健全科学完备的超大城市社会治理机制。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，完善重大疫情防控体制机制，实现平时与战时相结合、常态与非常态相结合、预防与应急相结合的超大城市应急管理体系;完善超大城市重大风险预警机制，有效提升风险信息识别、上报、研判、预警的效率，不断提升超大城市社会风险治理水平;健全超大城市跨部门、跨区域、跨行业的高效协同机制，打通部门之间的壁垒，构建“上下贯通、条块结合、横向到边、纵向到底”的超大城市安全网络;健全超大城市依法治理机制，强化法治保障，完善法规体系，使城市的规划、建设、管理、维护的“全周期”做到有法可依、有法必依。

三是营造“全周期管理”的超大城市社会治理氛围。根据系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的原则，在超大城市各级治理层面将治理对象分层、分类、分阶段，按照不同生命周期、不同治理特征科学施治、精准施策;进一步强化“闭环管理”，从重大风险的事前预警预报、事中应对处置、事后总结反思的全流程来看，我们要注重总结超大城市社会治理的经验和教训，尤其要注重不断完善风险评估和监督问责的力度;着力营造全社会参与社会治理的氛围，以“善终如始”的态度在超大城市社会治理中准确识变、科学应变、主动求变，在共建共治共享中强信心、聚民心、暖人心、筑同心。

三、以科技支撑为增长点，激发超大城市社会治理的动力

习近平总书记强调，人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。科技支撑作为一种新型生产要素，是推进新时代超大城市社会治理现代化的动力，更是运用“全周期管理”理念推进超大城市社会治理现代化的必然要求。

一是科技支撑赋能超大城市社会治理实现智慧化。“全周期管理”理念要求超大城市社会治理实现系统化、协同化、精准化、高效化，以科技支撑为载体的智慧化是践行“全周期管理”理念的“终南捷径”。科技支撑赋能基础设施运行智慧化，科学技术与超大城市基础设施的深度融合产生了智慧交通、智慧水电、智慧环保、智慧消防等一系列便民、利民、全要素管控的新生事物，可以在数字治堵、数字治涝、数字治污、数字防火等方面大显身手;科技支撑赋能公共服务供给智慧化，运用5G、大数据、物联网等科技手段可以全流程准确感知公众的现实需要、深度挖掘其潜在需求，从而更好满足公众的期待;科技支撑赋能政府决策科学化，科技手段的便捷性有助于畅通官民沟通渠道、为公众提供更多的利益表达平台，“网络问政”“网络监督”正成为密切党群、政群关系的新方式，多元主体的参与和监督有助于提升政府决策的科学化水平。

二是“城市大脑”建设推进超大城市社会治理现代化再上新台阶。习近平总书记指出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。超大城市以“城市大脑”为平台融合先进科学技术实现“屏幕观城市”“网格管城市”，从而把“全周期管理”理念落实到实处。在一个平台上实现超大城市社会治理的对象、预测、过程、结果等各类信息的全周期、全景呈现，通过科技的感知、集成、处理使治理对象更精准、治理方式更创新、治理过程更高效，从而推动超大城市社会治理向系统性、法治性、综合性、源头性发展。

三是“科技组合拳”激发超大城市社会治理的生机活力。秉持科学精神是激发超大城市社会治理动力的前提，做好“全周期管理”与高科技手段的无缝衔接，从而增强社会治理的前瞻性和科学性。提升科研攻关能力是激发超大城市社会治理动力的基础，国家要加大科研资助力度，引导资本投资向新基建领域倾斜，科研工作者也要增强使命感和责任感，为社会治理提供更多更高效的科技产品。加强对科技领域的监管是激发超大城市社会治理动力的保障，要做好信息隐私保护和网络安全防护，不要陷入“科技可以解决一切”的科技万能逻辑陷阱。

四、以韧性社区建设为立足点，释放超大城市社会治理的活力

社区是超大城市的肌体细胞，随着多样异质要素迅速向超大城市聚集，多元风险隐患相伴而生，对超大城市社区的应急系统、预警系统、恢复系统提出了新的挑战。超大城市治理应以这次疫情大考为契机，以韧性社区建设为立足点，不断增强抵御风险和可持续发展的能力。

一是依托网格化加快推进韧性社区建设。习近平总书记指出：“各地区要压实地方党委和政府责任，强化社区防控网格化管理，采取更加周密精准、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延。”“小网格、大作为”的社区网格化管理有效阻断了新冠肺炎疫情的传播途径，加固了社区安全链条的每一个环节。韧性社区建设要立足网格化管理，充分发挥网格员的作用，进一步提升网格化管理水平，通過不断增强社区的适应能力、应急能力、恢复和重建能力，释放超大城市社会治理的活力。

二是着力提升超大城市韧性社区建设的硬实力。科学合理的规划是建设韧性社区的起点，社区的空间布局要严格按照韧性社区的需要规划以防患于未然，疏密有致的同时还要留足公共空间和绿色空间。资源下沉是建设韧性社区的前提，加大物资下沉社区的力度，是社区储备防范风险的必要资源，尤其要聚焦防疫、防洪、水电等基础设施的储备建设，使社区在遭遇风险时能在第一时间形成抵御风险的隔离墙。联动效应是建设韧性社区的基础，充分动员驻区企业、第三部门的资源，重塑社区风险防范网络结构，形成协同联动的“韧性大社区”。

三是逐步提升超大城市韧性社区建设的软实力。居民是超大城市韧性社区建设最重要的主体，抓好社区居民这个环节就抓住了韧性社区的“关键韧性”。政府相关部门要及时发布社区的潜在风险点以及各种逃生知识，并经常性地开展情景模拟演练，使社区居民更加规范地掌握各种应急技巧，提升社区居民的风险意识和共同协作应对风险的能力。建立健全由社区居民、居委会、专业第三方机构等主体构成的突发风险预警体系，明确不同主体之间的分工，畅通信息报送渠道，建立风险报告奖励制度，着重打通信息报送及发布的“最后一公里”。融洽居民关系，加强人文关怀，在“出入相友、守望相助”互帮互助文化的基础上，进一步打造社区的韧性文化，关注社区居民的参与权和监督权，吸纳更多社区居民参与韧性社区建设政策的制定。

五、以提升领导干部本领为关键点，增强超大城市社会治理的能力

一流的城市要有一流的治理，一流的治理需要一流的人才。习近平总书记多次指出，在疫情防控工作中，一些领导干部的治理能力和专业能力明显跟不上，必须引起高度重视，要切实提高工作本领。推进超大城市社会治理现代化，必须贯彻落实好“全周期管理”理念，以提升领导干部本领为关键点，着力增强领导干部超大城市社会治理的能力。

一是以“全周期管理”理念为指引提升领导干部工作本领。着力提升改革创新本领，创新城市治理方式，善于运用大数据、云计算等前沿技术进行城市治理，实现城市精细化管理。着力提升群众工作本领，创新群众工作方式方法，聚焦群众现实需求，深入细致做好群众工作，发挥群众参与城市治理的积极性，让群众更有获得感。着力提升狠抓落实本领，发扬求真务实作风、担当作为精神，真抓实干，攻坚克难，以更严作风、更实举措、钉钉子精神做实做细做好超大城市治理工作。着力提升驾驭风险本领，坚持底线思维，树立风险意识，以新冠肺炎疫情防控工作为契机，补短板、强弱项，运用信息技术推动风险治理，提升防范化解重大风险的能力。

二是多维度多举措有效提升领导干部的社会治理水平。开展有针对性的教育培训，注重理论联系实际，强化问题导向，着力提升领导干部有效应对超大城市社会治理的专业知识和实践能力。注重在城市基层治理的实践中培养锻炼、选拔任用干部，有意识地将年轻干部放到关键岗位上去历练，将党的组织优势转化为加强城市社会治理的效能。完善领导干部监督管理机制、考核评价机制，将社会治理能力作为干部日常管理和考核的重要内容，制定奖惩措施，形成能者上、庸者下、劣者汰的干事创业环境。

三是充分发挥基层党组织作用以党建引领基层治理。贯彻落实“全周期管理”要求，推动基层党建同基层治理有机结合，调动群众、企事业单位、社会组织的积极性，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，完善党组织领导的共建共治共享的城市基层治理格局。着力解决基层党组织建设中存在的突出问题，提升基层党组织政治功能和组织力，以基层党建引领社会基层治理，增强领导基层治理和服务群众能力。践行党的初心使命，坚持从群众需求和解决城市治理突出问题出发，推动社会治理和服务重心向社区下沉，组织动员党员、干部深入社区，提供精准化、精细化服务，打通基层治理的“最后一公里”，夯实党在城市社区的执政基础。

课题组成员：刘中、徐中、王健、章敏敏

执笔人：徐中、王健、章敏敏

责任编辑：朱 健