嵌入式监督：探索权力监督有效实现新模式

2020-05-21姜胜辉

天津行政学院学报 2020年3期

姜胜辉

摘要：纪检监察派驻监督是党和国家监督体系的重要组成部分，也是实现国家治理现代化的必要环节。在监督范式转换、党纪法规调适、反腐倡廉要求和监督探索实践的共同驱动下，部分地区将嵌入性理念、技术和制度引入权力监督领域，创新形成了“党的领导、权力制约、过程监督、信息沟通和制度规范”的嵌入式监督模式。这一模式借助理念嵌入、组织嵌入、技术嵌入和制度嵌入系统建构路径，形成了“权威性、精准化、全程性、常态化和制度化”的权力监督机制，整体推进监督制度优势转化为治理效能。嵌入式监督的实践深化还存在自主性、适应性和融入性困境。纪检监察派驻机构还须提升角色定位能力、目标执行能力和融合监督能力，以此实现权力监督长效化与国家治理现代化。

关键词：嵌入式监督;权力监督;有效监督;派驻监督;治理现代化

2012年，党的十八大提出国家治理现代化总体目标，要求推进党和国家机构改革，保障国家治理现代化目标实现。在此基础上，2014年，在十八届中央纪委第三次全体会议上，习近平提出，“纪委派驻监督要对党和国家机关全覆盖”。随着党的十九大召开，党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公，构建“党统一指挥、全面覆盖和权威高效”的监督体系。在党和国家战略部署下，各地深化纪检监察机构改革和派驻机构改革，积极探索党内监督有效途径，创新派驻监督体制机制，形成了嵌入式监督模式，巩固了党风廉政建设和反腐败斗争工作成果，推动了国家治理现代化进程。为此，深入探讨嵌入式监督的产生背景，揭示嵌入式监督的实践机制，展望嵌入式监督的发展走向，具有重要的实践意义和理论价值。

一、问题的提出与内涵界定

嵌入性概念产生于机械工程领域，最先在国外得到应用与研究。随后，其被引入新经济社会学，并阐发为一种理论范式。嵌入性理论作为新经济社会学研究中的核心理论之一，最初由人类学者Polanyi提出，他认为，“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中，将经济的制度包括在内是极其重要的”[1]。遗憾的是，虽然Polanyi提出了这一概念，但未对其进行明确定义。美国学者Granovetter对这一概念进行了完善，认为经济行为不仅是基于人的理性选择，也与社会关系和社会结构紧密相关，是与社会网络紧密相联的产物[2]。在对其进行概念化基础上，Ganovetter和Swedberg还将嵌入性类型化为关系嵌入性和结构嵌入性[3]。Zukin和Dimaggio将嵌入性具体分为结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性及政治嵌入性四种类型，使之更具适用性和可操作性[4]。在此基础上，国内一些学者将嵌入性概念引进我国工业信息、财务预算等行业，并向图书管理、社会服务、行政管理、组织建设、社会治理等领域延伸拓展，以嵌入性视角或结构嵌入性视域分析现实问题，在研究嵌入性与自主性、嵌入性与融入性等相关关系方面具有重要工具意义，形成诸如“嵌入式服务”[5]“嵌入式发展”[6]“嵌入式治理”[7]和问责机制嵌入[8]等创新概念。

而在权力监督领域，嵌入式理念、技术和制度也得到推广应用。自1982年开始，《中国共产党章程》（以下简称《党章》）规定中央纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。在此基础上，党的十八届六中全会、十八届中央纪委第七次全体会议要求，深化国家纪检监察体制改革，推进纪检监察机关治理体系和治理能力建设。随着党的十九大召开以及《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的颁布实施，监督成为纪检监察机关首要职责，纪检监察派驻监督体系更加完善、监督资源更加丰富、监督方式更加多样，有助于提高党和国家自我监督覆盖面和有效性。对此，部分省市纪检监察机关积极探索，形成嵌入式监督模式，有力回應党和国家战略部署要求，为党风廉政建设和反腐败斗争提供了坚实的制度保障。

在实务届对权力监督实践基础上，学界对嵌入式监督模式进行了跟进研究。目前，已有研究主要聚焦在嵌入式监督的经验总结[9]、价值规范两个方面，还有学者从嵌入性视角对纪委监委监督的现实挑战、内涵特性和运行机理展开了探讨[10]，但在概念解释和研究路径层面还存在挖掘空间。为此，在已有研究基础上，首先需要对嵌入式监督的概念内涵进行明晰。

综上所述，嵌入式监督即是在党纪法规调适和监督范式转换的背景下，为强化党风廉政建设和反腐败斗争工作，将嵌入性理念、技术和制度应用到权力监督领域，由自上而下授权性的纪检监察派驻机构对驻在机关关键岗位党员和公职人员权力行使进行监督的实践探索与模式创新。具体而言，其通过理念嵌入、组织嵌入、技术嵌入和制度嵌入等系统构建过程，形成了“党的领导、权力制约、过程监督、信息沟通和制度规范”的权力监督体系，形塑了“权威性、精准化、全程性、常态化和制度化”的监督机制，有助于提升权力监督效能，成为实现国家治理现代化的重要环节（详见图1）。

二、嵌入式监督的产生背景

嵌入式监督作为一种权力监督模式创新，是党纪法规调整和监督范式转换共同作用的结果，是对反腐倡廉建设要求的积极回应，也是对当前权力监督实践的经验总结和理论提升。

（一）党纪法规调适是嵌入式监督创新形成的外部动力

嵌入式监督作为一种权力监督路径和监督机制创新，是对全面从严治党新形势、新任务的适应性调适，受到一系列党纪法规、政策制度调整的外力推动（参见表1）。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这客观要求深化党和国家机构改革，使其与国家治理现代化目标相适应。在党内监督层面，2014年，十八届中央纪委第三次全体会议提出，要在党和国家机关实现纪委派驻监督全覆盖。2016-2017年，党的十八届六中全会、十八届中央纪委第六次全体会议先后要求探索强化党内监督有效途径，完善权力运行制约和监督机制，重点加强对党内主要领导干部的监督。2017-2018年，随着党的十九大召开和《监察法》的颁布，深化推进国家纪检监察体制改革，要求构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。2018-2019年，十九届中央纪委第二次全体会议、第三次全体会议相继召开，进一步强调完善地方纪委派驻体制机制，分类施策推进派驻机构体制机制创新，提高派驻监督全面覆盖质量。党和国家党纪法规的制定实施，赋予了纪检监察派驻机构监督职责，为嵌入式监督模式创新提供了根本政治保障、基本法律依据和强力制度支撑。

（二）监督范式转换是嵌入式监督创新探索的内在动力

监督组织制度的自我更新和改进完善是其功能作用得以有效发挥的内在动力，推进权力监督范式转换，是实现权力运行制度化和常态化的重要保障。在权力监督实践中，传统监督模式具有自身发展局限，具体表现为权力监督复杂性要求与制度应对不力、监督系统性要求与碎片化现实难题、监督长效化要求和有效动力不足等困境。一是动员监督模式。受到权力意志主导的动员式监督，在权力监督过程中具有一定的短期效益。但是，由于制度规范滞后和权责边界模糊，动员监督难以形成程序化、规范化监督形态，进而削弱了监督权威性和有效性。二是科层监督模式。一方面，自上而下的上级监督距离较远、缺乏沟通、协作有限，往往陷入被动监督、悬浮监督;另一方面，横向部门之间的监督协同整合不够，重复监督造成无序低效。此外，由于人财限制，组织机构内部监督自主性趋弱、依附性较强，最终出现形式化监督[11]。三是线下监督模式。面对权力监督对象增加、监督内容扩大的现实情况，纪检监察机关单纯依靠常规监督手段无法实现监督全覆盖、全天候，更无法实现常态化、痕迹化监督管理。为此，在权力监督实践中，亟须开发应用信息化监督技术，以此拓展监督广度，强化监督效度。

总之，传统粗放式的动员监督、碎片化的条块监督和非技术性的常规監督，无法有效应对权力监督领域发生的结构性变化，监督制度优势难以得到充分体现。基于此，加强对传统监督模式的改进，适时推进监督范式转换[12]，是嵌入式监督模式创新的内在动力。

（三）反腐倡廉要求是嵌入式监督探索创新的直接动力

党的十八大以来，我国推进全面从严治党向纵深发展，加强党风廉政建设和反腐败斗争工作，保障党的先进性和纯洁性。但是，我国长期面临公共权力领域滋生腐败的风险挑战。为此，探索权力监督有效实现形式，是对党和国家减少权力腐败存量、遏制权力腐败增量和廉洁自律建设要求的积极回应。一是减少权力腐败存量需要。受到权力监督组织缺位、制度缺失、机制失效等外部因素影响，加之部分党政主要领导干部纪律意识不强、政治责任模糊，在重点领域、核心权力和关键岗位的个别领导干部出现严重违纪违法行为，损害了党和国家形象，侵害了群众合法权益。二是遏制权力腐败增量要求。国家纪检监察机关的合署办公，要求对党员和行使公权力的公职人员的监督实现全面覆盖。而在权力监督中，出现监督领域分布扩大、监督对象规模增加、监督内容点多面广的现实问题，这客观要求纪检监察机关转变权力监督理念，创新派驻监督体制机制。三是廉洁自律建设需要。在公共权力行使过程中，党员和公职人员需要强化政治意识、责任意识，加强廉洁自律意识，严格履职尽责。尤其是党政机关主要领导，不仅要关注业务建设，更要强化政治建设和纪律建设，通过完善机构内部风险防控机制，推进公共权力制度化运行。

（四）监督实践探索是嵌入式监督创新形成的现实动力

各地在纪检监察体制改革和派驻机构改革方面的实践探索，形成了具有可操作、可复制、可推广的地方样本，成为创新嵌入式监督模式的现实动力。例如，江苏省在响应国家纪检监察机构改革和创新派驻监督体制机制要求下，制定并出台《“嵌入式”监督的工作意见》《核心业务权力运行履责清单》等，在各领域、各行业开展派驻监督。各地市跟进制定实施《关于开展“嵌入式监督”的实施办法》，对派驻机构的监督原则、监督重点、监督内容和监督制度等进行系统规定，为派驻监督的全面覆盖、高效协同运转提供重要制度保障。江苏省创新形成“权责清晰、流程规范、措施有力、风险明确和预警及时”的嵌入式监督模式，打造出“清单化、信息化、项目化、精准化”权力监督机制，实现了日常监督和长期监督、线下监督和线上监督、精准监督和常态监督、全面监督和重点监督的有效结合[13]。与此同时，河北省秦皇岛市①、安徽省绩溪县②、四川省彭州市③和云南省西双版纳州④等地，根据中央战略部署要求，结合本地实际情况，进行权力监督有效实现途径的创新实践，也形成诸多先进典型经验，成为探究嵌入式监督模式的现实参照。

三、嵌入式监督的实践运作

嵌入式监督作为一种监督模式创新，也是权力监督理念嵌入、组织嵌入、技术嵌入和制度嵌入的系统建构过程，通过整合监督理念、搭建监督网络、运用监督技术和形塑监督制度，创新形成“党的领导、权力制约、过程监督、信息沟通和制度规范”的派驻监督体系，从而保障权力监督有效实现。

（一）理念嵌入：以联结性纽带凝聚权力监督共识

在传统监督模式中，监督主体和责任主体双方存在观念认同不统一、思想认识不到位和责任意识不清晰的问题，纪律意识的淡薄与反腐倡廉精神的缺位，导致权力监督宣传不力、引导偏差和难达共识，监督效能难以彰显。为此，在嵌入式监督实践过程中，主要从宣传内容和宣传方式两个方面进行观念整合，提高派驻机构、驻在单位和其他相关主体的认同度和参与度。

一方面，融合理念嵌入内容。以往的权力监督模式对反腐败理念和党风廉政建设意识自外而内、自上而下加以宣传，有助于将党和国家的权力监督意志输入监督对象当中。但是，党和国家权力意志的单向输出，诸如党纪法规、意见要求和规则安排的出台实施等，难以完全适应监督环境，不能实现监督主体和责任主体的有效融合。因此，在坚持党和国家监督理念的要求下，派驻机构还可以适当结合监督环境，对各行业、各单位的内在理念进行充分了解、整合吸纳[14]，进而融合监督理念，避免党纪法规和部门规章之间的认同冲突[15]。

另一方面，丰富理念嵌入方式。以往单纯依靠自上而下传递文件的学习方式，责任主体对于权力监督要求难以完全消化吸收，无法将反腐倡廉建设意识融入工作实践，往往形成重复性、表面化的“制度上墙”后果。而在嵌入式监督实践中，派驻机构通过开设党风廉政课程、开展日常谈心交流等手段，使党风廉政建设和反腐败斗争工作常态化。派驻机构依托潜移默化的宣贯方式，向监督对象传递反腐倡廉理念，帮助责任主体将廉洁自律意识“内化于心”。同时，纪检监察机关采取“线上+线下”网络平台宣传、举办知识竞赛活动等形式，在全社会营造党风廉政建设氛围，提高群众和舆论的监督意识与监督能力。此外，派驻机构还可以依托驻在机关内部先进模范产生影响力，以树立典型的方式发挥辐射带动作用。

二是搭建监督平台，增强嵌入式监督的整合能力和规范水平。派出机关创新应用“党委统一领导、职能部门共建”的廉政數据共享系统，推动权力监督从部门私利性向整体公共性转变[19]。一方面，整合权力监督资源。通过梳理不同部门的机构资源和组织职能，将碎片化监督信息分类嵌入廉政数据共享系统，形成上下贯通、左右联结的监督闭环。派出机关、派驻机构、部门党委之间纵向联通信息，同步跟进权力监督过程，及时沟通监督意见。职能部门之间打破块块区隔，在监督决策、监督执行和监督反馈等方面联动协调，形成全天候、无缝隙监督，简化权力监督程序，降低权力监督成本，提高权力监督效能。另一方面，规范监督权力运行。派驻机构在日常监督调查过程中，自觉接受权力监督与制约。派驻机构按照廉政数据共享系统的监督要求，规范执法监督，优化监督流程，细化留痕监督，对于派驻监督过程中的违规行为，派出机关及时给予风险预警甚至纪法处理。

三是畅通监督渠道，提高权力监督的参与度和回应性。一方面，开通监督举报系统。为实化民主监督、群众监督的知情权、建议权和监督权，提高群众参与监督的广泛性与真实性，纪检监察机关拓宽权力监督通道，自外而内吸纳监督信息，拓展党风廉政建设和反腐败问题线索来源。另一方面，开放舆情监督系统。派驻机构不仅利用输入性途径获取群众举报信息，同时，运用舆情监测系统抓取舆论监督信息，及时发现核心业务权力运行中的风险点和薄弱点，对于苗头性、倾向性问题及时给予预警提醒，从源头上挤压权力腐败滋生空间，有效回应社会监督诉求。

（四）制度嵌入：以系统化规则形塑权力监督保障

嵌入式监督需要精细化、系统化的制度体系支持，以解决监督制度完善程度不足、执行力度不够和运转效度不高等问题。

一是完善制度框架体系，是嵌入式监督得以开展的前提依据。嵌入式监督实践创新的过程，也是制度规范不断完善的过程。一方面，监督制度多类型，并逐渐法治化。党的十八届三中全会以来，一系列重大会议制定的战略部署、方针政策，为派驻监督体制机制创新提供了政治指引。随着《党章》《中国共产党党内监督条例》等的修订完善，派驻监督路径探索更具政治保障。同时，《中华人民共和国宪法》（2018修正）、《监察法》等法律制度安排，为派驻监督有效运转提供了法制规范。党纪法规的建立健全，使得派驻监督具备了立体化的制度体系，有力推进了派驻监督的法治转型。另一方面，监督制度多层次，并逐渐具体化。重大决策部署、党纪条例要求、宪法法律规定等核心性政策宏观指导，使得嵌入式监督具有坚实的制度基础。在党纪法规宏观指导下，地方制定配套性的实施意见或工作办法等，保证嵌入式监督理念在基层实践中落实并演进创新。而辅助性监督细则、实施方案的跟进实施，则保障嵌入式监督的具体运行和经验扩散，进一步延展了嵌入式监督的影响范围。因此，完善多层次的监督制度网络，成为开展嵌入式监督的基本规范框架。

二是重塑制度执行体系，是嵌入式监督得以实践的关键措施。永葆嵌入式监督活力重在制度的有效执行。根据《关于“嵌入式”监督的实施办法》等政策要求，地方要制定驱动嵌入式监督功能发挥的调适制度。首先是列席会议与约谈谈话制度。在日常监督履职过程中，派驻机构监督人员依法列席驻在机关民主生活会、“三重一大”会议、党政联席会议等各类会议，发挥决策把关、风险评估和监督建议等职能。另外，派驻机构根据监督对象、监督事务和监督节点，采取提醒谈话、诫勉谈话或任前谈话等多种谈话方式，防止责任主体滥用权力。其次是角色互换与交叉融入制度。为保障派驻机构监督的自主适应性和驻在机关监督的独立主体性，监督主体和责任主体采取“体验式”“交换式”监督形式，通过角色互动、互嵌体验强化权力监督，从而加快派驻机构监督的嵌入、整合与融入进程。最后是定期汇报和检查考核制度。根据《中国共产党党内监督条例》第二十八条规定，“派驻纪检组应当带着实际情况和具体问题，定期向派出机关汇报工作，至少每半年会同被监督单位党组织专题研究1次党风廉政建设和反腐败工作”，保证党纪法规具体落实和权威体现。同时，派出机关依据《派驻机构监督责任履职清单》要求，对派驻机构监督内容、监督流程、监督方式、监督结果等进行考核评估，及时发现问题并给予监督意见，并对派驻监督先进经验进行总结提升，系统开展政策传递和组织学习。

三是健全监督问责体系，是嵌入式监督长效运行的重要保证。嵌入式监督的实践过程，也是压力逐渐传导、责任层层落实的过程。为此，应明确规定派驻机构的监督责任和驻在机关的主体责任，明晰权力行使范围，严格按照纪法规定推进权力运行和权力监督。创新推行责任领导“一岗双责”制度，实行专门化责任清单制度，通过制定明晰化、条款化的责任手册，督促相关责任主体履职尽责。另外，采取责任倒逼机制，压实主体责任，对违纪违法行为进行监督问责，保障“有权必有责、用权必担责、滥权必追责”。

四、嵌入式监督的特征表现

相较于以往监督路径或监督模式而言，嵌入式监督具有创新特点，具体表现在监督主体的互动性、监督依据的规范化、监督过程的全程性和监督结果的长效化等方面。

（一）监督主体的主动性与互动性相结合

与之前的权力监督形式相比，嵌入式监督模式在监督主体方面更具综合性、主动性和互动性。一是监督主体的综合性。伴随国家纪检监察机构改革和派驻机构改革进程，纪律检查机关和监察机关实现合署办公，监督人员、资源和职能得以整合，增强了权力监督合力。纪检监察派驻机构依纪依法对驻在单位核心业务权力运行实行监督检查和审查调查。与过去的党内派驻监督形式相比，嵌入式监督拓展了监督主体，丰富了监督内容，有利于发挥权力监督的综合效能。二是监督主体的主动性。一方面，嵌入式监督模式以问题为导向，主动前置监督关口，将监督组织、人员嵌入到驻在机关，实行定期定点坐班监督，及时发现苗头性、倾向性问题，并进行风险预警。另一方面，在日常监督实践中，派驻机构主动参与驻在单位重大决策会议，对重大事务决策的合规性与合法性进行把关，并提出监督建议和监察建议。嵌入式监督模式变过去纪检机关的事后被动监督为事前主动监督，从事后跟进向事前介入、事中参与和事后评估的全过程监督转型，有助于对重点领域实现源头监督与系统监督。三是监督主体的互动性。与动员式或科层化自上而下的单向度监督模式不同，嵌入式监督具有协作性的双面向甚或多向度监督特征，包括派出机关与派驻机构的综合研判、派驻机构之间的联合参与、派驻机构和驻在单位的双向沟通、派驻机构和巡视机构的优势互补等，通过互动沟通和协同参与，构建上下一体贯通、左右衔接顺畅、内外层级联动的权力监督网络，提高了权力监督质量。

（二）监督依据的规范化和清单化相结合

嵌入式监督作为党和国家实现自我监督的重要形式，更具权威性、规范化和清单化。一是权威性。根据《党章》和《监察法》的相关规定，派驻机构的权力来自于派出机关的体制性授权，受派出机关垂直领导，接受派出机关监督指导，这就使得派驻机构具有“派”的权威性。派驻机构对驻在单位独立行使监督检查和审查调查职权，从而避免横向权力机关的外部干扰。二是规范化。不同于传统动员监督和条块监督造成的非法治化、重复性或随意化，嵌入式监督严格依据《党章》《中国共产党党内监督条例》《监察法》等党纪法规、规章制度运行。党纪法规和规章制度对派驻机构的职能定位、权力边界和职责权限等进行明确规定，派驻机构监督权力的有效行使既有强制性的纪律保障和法律基础，同时也必须在纪律法规的基本框架内开展，这将引导权力监督从依赖权力意志、党内纪律向依托法制规范转型。三是清单化。在制定并实施《派驻监督实施意见》或《派驻监督工作办法》的基础上，派驻机构还通过制定权力清单、责任清单、问题清单和任务清单等，进一步明确监督主体和责任主体的权力责任，强化责任主体履职尽责意识，同时，有力推进完善追责问责机制，真正使得核心权力和关键岗位的领导干部“不敢腐、不能腐、不想腐”。

（三）监督过程的程序化和常态化相融合

针对监督对象数量庞大、监督过程程序繁冗、监督权力部门阻隔等现实难题，派驻机构采取精准监督、全程监督和信息监督手段，推动权力监督过程高效运转。一是权力监督精准化。由于监督对象规模较大、情况复杂，而监督主体力量相对有限，为此，在嵌入式监督实践中，派驻机构针对重点领域、核心权力和关键岗位开展权力监督，尤其加强对第一责任人的规范监督，督促责任领导严格履行“一岗双责”，进而实现重点监督和精准监督。二是权力监督程序化。在权力监督实践中，派驻机构受邀参加驻在单位的民主生活会、党政联席会议、党组会议和“三重一大”会议等，对会议决策部署提前酝酿，会中展开综合研判，保证会议决策合法合规。同时，对于会议决策，及时给予科学考核评估，提出合理监督建议和监察建议。派驻机构通过对驻在单位重要会议决策的全程监督，提高权力监督的参与度和融入度。三是权力监督常态化。为解决监督主体力量过于分散、难以实时监督等问题，纪检监察机关通过搭建“互联网+”监督网络平台、舆情监测平台和监督举报渠道等，利用科技信息手段，聚合监督资源，实现监督权力部门之间的无缝对接、信息共享，强化党政机关和社会力量之间的有效沟通，实现权力监督透明化、全天候和常态化。

（四）监督结果的制度化和长效化相结合

积极探索嵌入式监督路径，构建“权责清晰、过程规范、信息沟通和制度保障”的监督机制，有助于实现权力监督的全覆盖、制度化和长效化。一是权力监督全覆盖。随着纪检监察体制改革和派驻机构改革，权力监督对象和监督内容发生了结构性变化，这对派驻监督提出了新的要求，探索实施嵌入式监督模式应运而生。派驻机构通过整合监督资源、优化监督机构设置和职能配置，适应了全面从严治党和反腐倡廉建设的需要，有助于推进建成“党的领导、集中统一、全面覆盖、权威高效”的权力监督体系。二是权力监督制度化。对于传统权力监督模式而言，在规章制度和政策体系不够完善的前提下，动员监督或多头监督形式造成监督随意化、粗放化、无序化困境。而在嵌入式监督实践中，随着监督制度框架体系的健全、监督问责体系的完善，在党风廉政建设和反腐败斗争进程中，权力监督的制度化水平得以提升。三是权力监督长效化。纪检监察机关通过授予监督职权，整合监督资源，前置监督关口，搭建监督网络，革新监督技术和健全监督制度，构建互动、沟通、协同的监督机制，创新形成嵌入式监督模式。该模式借助权威性、精准化、程序化和常态化的监督举措，有助于监督制度优势转换为治理效能，并进一步推进长效监督。

五、余论

党的十八大以来，在国家治理现代化总体目标指引下，我国要求加快国家紀检监察体制改革，推进权力监督从有形覆盖向有效覆盖转型。在党风廉政建设和反腐败斗争工作中，各地结合实际，积极探索权力监督有效实现路径，创新派驻监督体制机制，形成了“权责清晰、规范监督、措施有力、风险明确和预警及时”的嵌入式监督模式。嵌入式监督创新模式的构建，是对以往动员式监督、科层化监督形态的反思、批判与超越，有利于进一步化解碎片化、重复性监督难题。在权力监督实践中，派驻机构以理念整合凝聚基本共识，以组织互动构建立体网络，以技术沟通营造多维支撑，以制度协同形塑全面保障，进而实现“赋权、扩容和增能”的监督目标。可以说，嵌入式监督是对监督环境的嵌入实践，也是整合多元化监督机构、职能、资源的过程，更是派驻机构和驻在机关等主体之间的适应调适、互嵌融入过程。换言之，监督主体与责任主体间的互动方式、互融程度影响着嵌入式监督的运行成效。

而由于权力监督是一项动态性、长期性和艰巨性工程，在嵌入式监督实践过程中，派驻监督的实施开展还面临现实挑战。诸如派驻机构对问题判断出现偏差，权力运用越位进而干预驻在机关正常决策，侵蚀驻在机关主体性空间。另外，由于条块体制限制和监督制度缺陷，派驻机构或者无法融入监督环境，或者偏离执行目标，可能出现表层化监督或者依附性监督的悖论，造成监督对象脱嵌于派驻监督[20]。为此，在嵌入式监督实施过程中，派驻机构未来还需要夯实角色定位能力，提升目标执行能力，强化协同融合能力，进而消解责任主体对监督主体的权力阻隔[21]，推进权力监督制度化构建，提升治理现代化水平。

注释：

①参见“秦皇岛：以‘嵌入式监督提高派驻机构监督效能”，http：//www.hebcdi.gov.cn/2019-05/22/content_7166897.htm，2019年5月22日。

②参见“绩溪：‘嵌入式监督让派驻机构成为‘不走的巡察组”，http：//www.xcjjjc.gov.cn/show/？ID=30823，2019年5月9日。

③参见“彭州市：纪检监察专员‘嵌入式监督重大项目”，http：//www.ljcd.gov.cn/show-10-65434-1.html，2019年5月16日。

④参见“西双版纳：积极探索嵌入式监督提升派驻监督实效”，http：//www.jjjc.yn.gov.cn/info-62-59695.html，2018年9月13日。

参考文献：

[1]Polanyi K.The Great Transformation：The Political and Economic Origins of Our Time[M].Boston：Beacon Press，1944.

[2]Granovetter M.Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness[J].American Journal of Sociology，1985，（3）.

[3]Granovetter M，Swedberg R.The Sociology of Economic Life[M].Boulder，CO：Mark Westview Press，1992.

[4]Zukin S，Dimaggio P.Structures of Capital：The Social Organization of Economy[M].Cambridge：Cambridge University Press，1990.

[5]郭明.“嵌入式服务”：迈向服务型政府的探索 ——一个个案的调查研究[J].长白学刊，2019，（1）.

[6]王佩，刘晓.嵌入式发展、参与式合作与贫困治理研究[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2017，（6）.