国家治理绩效：概念内涵与评价维度——兼议新冠肺炎抗疫中的国家治理体系和治理能力

郑方辉，刘 畅

(华南理工大学 a.公共管理学院；b.政府绩效评价中心，广州510640)

治理现代化既是近半个世纪以来全球性的高频词汇，也是世界各国共同关注的重要议题。党的十九届四中全会审议通过的《决定》明确要求坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。同时，设定了完成任务目标“三步走”的时间节点，即：到2021年，制度体系更加成熟更加定型；到2035年及2049年，基本实现及全面实现国家治理体系和治理能力现代化。应该说，这一目标宏大、内容深刻、图谱清晰、时间紧迫的战略蓝图和行动路线具有划时代的历史意义。

2020年，突如其来的新冠肺炎疫情既将国家治理体系和治理能力推向抗“疫”的大考台，也可视为检验国家治理现代化成色之机。事实上，自新中国成立，尤其是改革开放以来，从管理到治理以及追求国家治理现代化转型是党和国家执政理念质的飞跃。旨在以完善执政体系、改善执政能力、优化执政方式、提高执政水平而实现政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一的“善治”目标，折射了社会主义制度的优越性。基于“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”[1]，推进治理现代化进程，实现治理现代化目标既需要坚强的领导核心，又有赖于完善的技术标准和驱动机制。由此，落实党中央“三步走”的顶层设计目标，遵循以人民为中心的发展理念，迎面重大的现实问题，检验国家治理目标的实现程度，迫切需要提高政治站位，立足于国情，重构新的理念思维，厘清行为逻辑，推行国家治理绩效评价，因为“评估是对人民和进步的投资”[2]。历史经验及如火如荼的抗疫现实表明，治理现代化重在落地，检验治理效能及绩效比描绘治理目标与任务更为重要。

一、国家治理绩效：缘由与内涵

(一)国家治理现代化催生国家治理绩效

绩效的概念源自于企业管理，20世纪30年代后逐渐延伸至公共领域，西方学者开始使用“政府绩效”概念。20世纪60年代，美国会计总署率先建立以经济性、效率性和效果性为框架的政府绩效结构范式，之后加入公平性，形成所谓“4E”要素结构。20世纪70年代，克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙的《市政工作衡量——行政管理评估标准的调查》一书出版标志政府绩效评价的理论方法成形。1973年，美国政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》，意味着使政府绩效评价的实证规范化。1976年，美国科罗拉多州通过第一部《日落法》，标志着政府绩效评价在美国进入了法制化阶段[3]。1993年，美国第103届国会颁布了《政府绩效及结果法案》(GDRA)，以立法的形式确定了政府绩效评价的地位。

治理概念和绩效概念一样也源自于西方。1979年，奥利佛·伊顿·威廉姆森首先使用“治理”一词，之后被广泛应用于经济领域(如“公司治理”)。1989年，世界银行针对非洲的社情提出“治理危机”，由此将“治理”概念延伸到公共领域，并成为新公共管理运动旗帜下政府管理创新的重要范式。总体来看，目前西方治理理论存在众多流派，但基本理念和主张大体一致，即立足于社会中心主义，以“善治”为目标，强调政府分权和社会自治，以及合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效的标准规范。全球治理委员会将治理视为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”[4]。我国实行社会主义制度，党的领导是国家治理的根本保证，透明、责任、法治、公众参与等现代治理理念具有普适意义。

和其他管理、服务活动一样，治理也是有组织有目的的主动作为。对治理活动的全流程，尤其是治理成效的关注客观上需要构建新的概念范畴。基于相近的理念和趋同的逻辑，将国家治理与绩效、绩效评价相衔接，形成国家治理绩效及国家治理绩效评价两个关联密切的概念，在某种程度上类似于政府绩效和政府绩效评价。审视学术史，新的概念既是理论研究的拓展，也是实践创新的结果。肩负新时代历史使命的国家治理现代化是执政党面对日益复杂的内外环境，应对现实层面多因素的叠加变化，在顶层设计上与时俱进所做出的回应与调整[5]。可以说，驱动国家治理现代化的进程、坚守现代化的核心价值、检验现代化目标实现，以及深化国家治理研究共同催生了国家治理绩效及其评价。

(二)国家治理绩效内涵特征

梳理研究文献，学界对“国家治理绩效”已有表述，如将其内容归纳为经济效绩持续提升，人民生活水平持续改善，人的权利、自由、尊严得到普遍尊重，社会和谐程度与凝聚力逐步增强，政治局面持续稳定可控，国家制度结构对内外环境变化具有适应效率[6]；或依据治理体系的三大目标将其分解为可持续发展绩效、改善民生与民权绩效和实现可持续的稳定绩效[7]，或者指“一个国家在资源动员、政策制定与执行、市场与社会响应之后显示的治理结果。如果符合人们的预期，甚至接近某种规范状态，便被评价为善治”[8]。很显然，这些论述只是涉及绩效或是泛指绩效，并非规范化的学术概念。我们以为，所谓国家治理绩效指参与国家治理的各类各层主体，因主动作为所带来的价值、业绩及成效，涉及投入、过程、产出、影响全流程；国家治理绩效评价是指针对国家治理责任主体，对治理全流程的经济性、效率性、效果性和公平性的综合评判及检验的活动。

作为衍生的复合概念，国家治理绩效内涵具有以下特点：一是政治性。国家治理的政治性决定国家治理绩效的政治引领特质。坚持党的领导是国家治理的前置条件，凸显以人民为中心的发展理念，以公众满意度为检验标准构成国家治理绩效的价值理性。二是能动性。绩效是责任主体的能动作为。国家治理绩效是肩负国家治理责任的各主体努力的过程和结果，并非自动及自然生成。同时，现代化是一个动态过程，国家治理绩效表现为动态绩效。三是全过程。绩效凸现结果导向，但并不排斥过程控制。国家治理是渐进向上的循环过程，国家治理绩效体现于每一个循环的始终。四是目的性。绩效最大化是国家治理绩效追求目标，从绩效生成的机理看，国家治理绩效涵盖价值遵循、行为过程和治理成效，社会公众是国家治理绩效的最终裁决者和最终评判者[9]。五是结构性。国家治理多维度呈现复杂的结构特点。既可划分治理体系绩效和治理能力绩效，也可区分为政治、经济、文化、社会、军事、外交等方面绩效，还可从关联主体的视野细分为政党绩效、政府绩效、社会组织绩效、企业绩效等，而无所谓公众绩效。虽然国家治理的整体绩效由结构性绩效所组成，但并非简单的累加关系。与管理绩效比较，治理绩效强调体制内部对外部的适应性；与政府绩效比较，治理绩效涵盖政府之外的各种组织。

国家治理绩效评价是对国家治理绩效的度量及评判。它的主要特征：一是价值理性工具，即评价服务于评价主体的意图，体现其价值导向。从国家治理内涵出发，民主价值是国家治理绩效评价的基本价值，工具理性本质上是解决问题的方法。评价具有“指挥棒”和催化剂功能，追求治理的公信力与执行力提升。二是强化产出结果，即治理目标实现及其影响。通过指标评价量化国家治理的科学化、民主化和法治化，以及实际成果和预期成果的差异，以此检验治理过程的有效性。三是遵循“4E”结构范式，即以经济性、效率性、效果性、公平性为尺度，衡量国家治理的成本与收益，关注短期与长期、整体与局部、间接与直接等动态平衡关系。同时，国家治理绩效评价具有开放性和比较性，或者说，可以使用不同的业绩测评，如与过去比较、跨截面比较、实际业绩与业绩标准比较[10]。

(三)以国家治理绩效诠释国家治理效能

“各国之间最大的政治分野，不在于政府的形式，而在于政府的效能”[8]。以治理效能彰显中国特色社会主义制度优势是推进国家治理现代化的客观要求。在诸多衡量国家治理水平和治理效能的尺度中，“人本”引导国家发展目标，“活力”指向国家发展动力，“公正”奠定国家发展和谐，“法治”关乎国家发展秩序。应该说，国家治理绩效并不等同于国家治理效能，但从特定的角度丰富了国家治理效能的内涵。

1.国家治理效能主要针对治理能力。国家治理绩效指向国家治理体系和治理能力现代化，包含制度体系及现代化指向(目的与过程)，国家治理能力是运用国家制度体系管理社会各方面事务的能力，体系与能力为有机整体、相辅相成。有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能[11]。因此，治理绩效是对治理效能的佐证和扩展，并且针对的对象及维度亦有所不同。

2.治理绩效涵盖治理效能的重要内涵，并赋予新的归纳。从词义来看，二者的功能具有一致性和交叉性，均包含有效率、能力、能量之意，亦涉及公平公正、法治等价值取向，但治理绩效更为多维，还包括经济性(治理成本和产出成本)、产出及效果性，以及实现绩效目标的全过程表现。相对而言，效能是工具性概念，绩效兼具工具性和价值性。

3.治理绩效强调多主体参与及社会协同，凸显主体多样性和公众参与治理的民主价值。在治理框架中，强调党领导下的政党、政府、社会组织、公民之间的互动关系，以及社会与公众监督政府的意义。同时，治理绩效评价追求公信力，即公众对政党政府的信任力，治理效能评价更加强调自上而下的执行力提高。

二、国家治理绩效评价功能与意义

(一)国家治理绩效评价功能定位

绩效评价是有目的功能活动，评价动因决定评价功能定位。戴维·奥斯本等人在《改革政府》中概括了评价的基础作用，即测定效果、确定奖励、激励学习、纠正失败、展示成果[12]。理论上，国家治理绩效评价的功能发挥在很大程度上取决于其功能定位。所谓功能定位，即在评价功能细分的基础上明确核心功能，也就是优势及异质功能，确定其主体地位。历史经验表明，有什么样的评价就有什么样的管治方式和社会形态，评价与组织管理相依相存，但绩效评价有着深刻的社会背景和自身逻辑，它构建于组织内部，同时超越内部上下关系。置于现代国家治理的范畴中，背后涉及国家、政府、社会组织与公民的关系。国家治理绩效评价具有二重功能：一是自上而下推动治理现代化目标实现，体现国家及社会动员的执行力；二是自下而上监督和检验治理现代化目标成色，避免目标走样或偏离初衷。我们以为，基于我国社会制度，国家治理绩效评价功能定位是绩效导向的目标评价。

1.目标评价。我国是单一制国家，改革开放以来经济成就及社会变化与党和政府目标评价理念与机制密切关联，事实证明，目标责任制及“一票否决制”是我国社会动员及组织管理的重要利器。国家治理绩效评价的目标导向和行为机理吻合组织内部自上而下的管治属性，满足实现国家治理现代化党和政府的领导与多元主体参与公共事务管理统一、法治与德治统一、管理与服务统一、常态管理与非常态管理统一的要求[13]。离开了驱动目标实现的功能意味着偏离组织管理的使命。在我国，国家治理绩效首先是政治绩效，以治理效能彰显中国特色社会主义制度优势，评价服务于党的全面领导，这也是治理绩效评价的前提。

2.绩效导向。治理与管理的差异以及绩效评价与目标评价的区分，在于绩效导向。所谓绩效导向是对目标评价的约束，即体现结果导向和满意度导向。国家治理是一个动态过程，和政府治理、社会治理系统一样，包含投入、过程、产出和影响，结果导向要求治理的过程控制服务于治理产出结果，因为过程控制也可能出错，并且存在高昂的成本；满意度导向是一种价值导向，核心在于民主治理，即在坚持党的领导的基础上，强调分权，多元参与，不同社会主体的相互协同，以公众满意度检验治理过程及产出的成色和成效。

(二)国家治理绩效评价重要意义

1.推进国家治理现代化的价值导向。马克斯·韦伯最早提出“工具—价值”二分法论述，他认为，价值理性就是根据个人信念和要求而采取行动[14]。国家治理的主体是人民，执政党代表全体人民实施治理国家的活动[15]。因此，从根本上说，民主价值是国家治理现代化的价值理性，同时涵盖多元主体、公众参与，体现社会主义制度“人民当家作主”的性质，兑现“一切权力属于人民”的宪法精神，换言之，社会各界有序参与治理，以及一元主导、多方参与、各司其职的合作治理构成国家治理的主要特征。国家治理绩效评价以清晰的价值理性驱动国家治理价值实现，因为“良好的治理绩效有助于促进民众对政府的支持与信任”[16]。具体来说：一是绩效评价内嵌价值评价。评价内置了强烈的价值导向，并与国家治理价值相吻合。源自于企业管理的绩效评价貌似管理工具，但置于竞争市场，以消费者选择体现顾客至上的价值。而政府绩效评价作为建设问责政府、有限政府的工具体现公众监督的民主价值，追求政府公信力，或者说有公信力的执行力[17]。国家治理绩效评价亦不例外，其民主价值生来俱在，并且与政府绩效存在不可分割的联系，因为政府治理居于国家治理的核心地位。二是绩效评价能有效实现价值评价。价值理念实现有赖于技术体系，绩效评价导入公众满意度评价，不论是公众作为评价主体、行使评价权，还是作为评议主体、行使评议权，都直接或间接将其诉求和偏好置于评价体系之中，或者说，评价过程公众广泛参与，评价结果体现公众意愿，结果公开应用形成纠错效应，从而为实现价值评价提供可能。三是绩效评价展现价值成色和图谱。有别于“是”与“非”的二分判断，公众满意度结构指数呈现不同社会群体的价值差异，展示社会最大公约数，为推进国家治理现代化提供价值图谱。

2.推进国家治理现代化的度量体系。国家治理现代化既是一项复杂的社会工程，也是一个庞大的结构系统。按照顶层规划设计，国家治理体系涵盖经济、政治行政、文化、社会、生态文明、国防建设、党的建设等七大领域，国家治理能力主要涉及十大能力。要兑现治理现代化目标，价值导向固然重要，但离不开度量方法与体系，因为治理是一种更偏重于工具理性的政治行为[18]。绩效评价作为发现和甄别问题的方法论满足这种需求。一是国家治理绩效评价既是关键指标评价，也是量化评价。关键指标是指实现目标路径中的关键节点所对应的指标，触及治理过程中的核心问题；量化评价呈现指数化特征，以可检验的参数支撑决策。事实上，大数据背景下，国家治理也是数据治理，关键指标量化评价为国家治理的精准性提供了条件。二是国家治理绩效评价是发现治理短板的方法论。基于指标化、标准化、可比性、开放性绩效评价的结构量表、水平指数和开放体系能向社会呈现可测可视的绩效表现[19]。尤其是暴露绩效缺失的程度，为绩效提升指明方向，为治理提供风险预警。三是现代化标准是可以测量的标准，绩效评价提供了度量尺度。民主化、法制化、文明化、科学化被视为国家治理现代化的检验标准，但现代化是一个动态、开放、可比的概念，如何衡量现代化不仅是价值判断，还是一种量化判断。绩效评价的外部性、专业性、中立性，将全球视野、动态思维作为指标评分标准的重要原则，从而为现代化赋予可纵横比较的标准尺度。

3.推进国家治理现代化的动力机制。“制度的生命力在于执行，必须强化制度执行力，加强对制度执行的监督，确保制度时时生威、处处有效”[20]。事实上，不论是制度体系还是能力水平，国家治理现代化重在执行，而执行源于动力。绩效评价作为驱动机制为国家治理现代化提供动能。一是评价具有激励功能。奖励先进、惩罚后进是组织管理的重要工具。评价对被激励对象的行为产生正面的引导和反面的控制，对良好的绩效加以肯定，对不良的绩效予以批判或惩罚[21]。国家治理涉及纵向和横向的责任主体，形成矩阵式结构。绩效评价以责任主体为对象，针对评价周期内的主体作为所带来的增量变化，从而增强了激励的针对性和有效性。二是绩效评价外部监督性集成了内外动力。监督既是压力，也是动力。如果说诸如“目标管理责任制”和“一票否决制”的刚性约束造就了实现政治目标的内在动力，那么，绩效评价的外部监督所形成的力量自下而上，源于民间社会，体现民生诉求，其作用和动力更具连续性和持久性。社会评价“自然会产生恒久的推动力。这绝非是对体制内部评价的简单补充，它及其凭依的力量是独立奏效的”[22]。三是评价及其结果应用形成反馈机制。反馈也是一种动能，有助于关联主体客观、及时、准确地把握治理过程中的相关信息，正视薄弱环节。反馈机制同时还是一种互动和沟通机制，减少党和政府与社会民众之间的不信任感，降低沟通成本[23]，将摩擦力转化为推动力。

同时，国家治理绩效评价是一种纠错纠偏机制。绩效评价的民主导向强化其对治理过程涉及的责任主体的监督功能，对治理现代化目标的检验意味着目标及初衷并不是“天然”正确的，对目标检验本身就是一种纠错纠偏机制，尤其是对决策的咨询监督更为重要，因为决策失误是最大失误，决策绩效是最大绩效。评价指向责任主体“应该做什么”，并非“正在做什么”，从而为纠错纠偏提供了比照的标准。

三、国家治理绩效评价思路与维度

(一)国家治理绩效评价思路

国家治理是一个复杂的动态系统。国家治理绩效评价在目标评价的基础上强化绩效导向，是一项特殊的社会评价活动。逻辑上，评价是人类的主动行为，涉及评价目的(为什么要评价)、评价主体(谁来评价)、评价对象(评价谁)、评价内容(评价什么)和评价方法(如何评价)等基本问题。进一步应用评价结果，为提高绩效提供方向和注入动力，并形成不断演进的循环。国家治理绩效评价的目的在于推进治理现代化。从评价学的角度，服务于评价目的，围绕上述基本问题，国家治理绩效评价遵循“针对核心问题、体现绩效理念、凸现关键指标、符合技术规范、方便实施操作”的原则设计技术方案。评价的整体思路和关注点：一是评价主体，包括拥有评价权和动员组织资源的条件与能力的内部主体和外部主体。内部主体评价强化自上而下的执行力，外部主体评价突出社会公众和组织对治理过程与结果的认同性，尤其是社会评价方式更能施加对公共政策的影响，是一种可常规执行的公民政治参与方式[24]。二是评价对象，主要指向法定的国家治理的责任主体，包括地方政府、地方立法和司法机关等，但社会公众并非被评对象，而是治理绩效的评议主体。三是评价内容及其指标体系。不论是整体还是局部，政策、部门还是项目，依据经济性、效率性、效果性、公平性和治理全流程路径确定评价内容，遴选评价指标。四是评价方法。应用规范的技术方法，如利用层次分析法，参考专家咨询调查设计指标权重。当然，技术层面上，要确保评价的科学性与可行性，应明确评价的需求和定位，区分宏观评价和微观评价、整体评价和项目评价、“事后评价、事中评价、事前评价”的异质特征和内在属性。图1展示评价思路和体系。

图1 国家治理绩效评价的思路和体系

(二)国家治理绩效评价维度

在绩效评价体系中，指标体系决定评价的科学性。一般而言，指标结构包含目标层、领域层、内涵层和具体指标。所谓评价维度即为目标层之下决定指标方向的基本层级，技术层面或可称之为一级指标。从学术研究及实证实践来看，指标体系构建被视为世界难题。国家治理绩效评价作为新的研究领域更是如此。不过，从绩效评价的本义及内在逻辑出发，我们以为，作为有效可行的分析框架，经济性、效率性、效果性、公平性可成为国家治理绩效评价的基本维度和价值工具标准，因为这一结构已成为“分析绩效的最好出发点，因为它们是建立在一个相当清楚的模式之上，并且这个模式是可以被用来测评的”[25]。同时，在诸多衡量国家治理水平和治理效能的标准尺度中，有学者提出人本、活力、公正、法治等四个着力维度[26]，也有学者将政治认知力、体制吸纳力、制度整合力和政策执行力作为衡量国家治理能力的四项指标[27]。这些探讨具有借鉴意义，但立足点及所针对的概念内涵有别，并且相关维度难以被分解，即使分解为指标，也难以被定义及被量化。

“4E”结构范式具有普适性和可行性，可涵盖国家治理绩效的价值理性和工具理性，并成为指标体系的结构维度。

1.经济性。经济性是指输入成本的降低程度。实践中要求以低成本投入获得收益的最大化，实现帕累托最优。国家治理现代化并不局限于经济活动，但不论涉及哪一个领域，治理的过程即是投入产出的过程，追求成本最小化为治理主体的理性选择，当然，不同领域治理成本的表现方式和形态会有所不同。就整体而言，经过改革开放四十多年的高速增长，我国已进入深度转型期，传统高投入、高耗能、高污染的粗放增长模式难以为继。国家治理绩效评价经济性维度不仅关注治理的行政成本、交易成本、机会成本等成本项目，还要求面对严峻的生态环境现状，关注资源短缺和环境污染等不可逆转的自然成本，即要求以最小的环境资源代价达成现代化目标。同时，在众多治理领域中，即使是社会建设，也存在投入产出关系，“运动式治理”是社会管理的“制胜法宝”，但不计投入的产出是不可持续的产出，可持续均衡发展是国家治理现代化的基本目标，经济性评价维度体现此种理念。

2.效率性。效率原意反映一种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系，可视为效能的重要维度。国家治理绩效评价的效率性主要包括治理主体完成治理工作和任务的可及性，以及指向国家治理现代化的产出效率。对治理本身而言，主要表现为治理主体的工作效率，国际常用财政供养人员与人口之比来衡量，即政府行政成本从特定角度可反映国家治理效率或政府服务效率。社会痛斥的官僚主义、党政机关人浮于事等现象实际上就是低效率的直接表现，而我国行政成本之高也是不争的现实。对国家治理现代化目标而言，效率即是产出的重要指标，但其表现层次和形式多样。常用的指标是全员劳动生产率及全要素生产率，公开资料显示，目前我国与发达国家在两项指标方面存在明显差距(1)2015年，中国单位劳动产出为7318美元，同年美国为98990美元、日本是76068美元、欧元区是68631美元。参见：https://www.guancha.cn/economy/2016_09_18_374623.shtml。。另外，学界普遍认同资源配置效率是衡量国家现代化的核心指标。从治理的角度，资源配置高效率意味利用不同治理主体的优势和专长合理配置资源，实现帕累托最优，其中，营商环境建设能有效降低市场主体的成本、提升资源配置效率。近几年，通过推进改革议程，我国营商环境有较大改善，2018年全球排名比上年上升15位(2)根据世界银行发布的《2020年营商环境报告》，中国(大陆地区)营商环境名列第31名，比上年上升15位。参见：https://chinese.doingbusiness.org/zh/rankings。。同时，常态下，效率只是衡量制度执行力的一方面因素，但特殊情况下，国家治理能力集中表现为其效率性，如突发事件应急状态下，国家治理应急能力就是应急效率。例如，应对新冠肺炎疫情暴发，武汉火神山和雷神山医院建设彰显了“中国速度”，这种高效率折射了国家治理能力。

3.效果性。效果是衡量产出对实现最终目标所做贡献的大小[28]，国家治理现代化的有效性主要体现为实现“善治”目标程度。从产出评价到效果评价是绩效评价的重要贡献，因为有产出没效果将导致国家治理危机。理论上，国家治理现代化“善治”目标是一个复杂的系统，效果性评价旨在发现治理短板。高质量发展、科研实力、民生保障、政府廉洁、公众幸福是不可或缺的“善治”目标。从现实来看，我国GDP总量和人均收入持续增长，但公众幸福指数却不成正比(2016—2018年幸福指数在156个国家和地区中排名仅为93位)(3)根据2019年世界幸福感报告，中国大陆地区2016—2018幸福指数在156个国家和地区中排名93位。参见：https://worldhappiness.report/ed/2019/changing-world-happiness/。；近年反腐败力度不断加大，但2018年腐败感知指数却排全球87位(4)根据“透明国际”2018年腐败感知指数排名，2018年中国大陆地区在180个国家和地区中排名为87位。参见：https://countryeconomy.com/government/corruption-perceptions-index。。另外，在民生保障上，如“非典”以后我国在防治突发公共卫生事件的制度及设施建设方面投入巨大资源，但新冠肺炎疫情在某种程度上否定了其产出的有效性。针对政府卫生支出，国际公认的绩效评价指标中的疾病保障水平、卫生服务水平和医疗服务质量等衡量绩效有效性指标，我国与发达国家或社会预期比较均存在较大落差。这种落差亦从本次抗疫中得以印证。

4.公平性。公平性既是一种价值导向和价值追求，也是绩效评价区分于目标评价的重要尺度。从宏观层看，国家治理现代化旨在促使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现，具有明确的价值导向。进一步说，国家治理追求以人为本、公平公正、法治国家等社会主义价值规范，这与绩效评价的价值理性相吻合。应该说，改革开放以来，我国取得全球瞩目的巨大成就，但同时，地区发展不平衡和分配制度不合理导致贫富差距，我国基尼系数常年高于国际警戒线水平即反映社会公平性不足问题(5)国际上通常把0.4作为贫富差距的警戒线，一般发达国家的基尼系数在0.24—0.36之间。2018年中国大陆地区基尼系数为0.468。数据来源为国家统计局，参见：http://www.stats.gov.cn/。，有悖于追求共同富裕目标。公平性维度从技术层面上将人民获得感和满意度置于评价体系之中，从而真正将人民为中心的发展价值作为国家治理绩效评价的价值导向。引入公众满意度的评价不仅体现治理主体的多元性、治理方式变革和治理标准由人民所决定，还成为衡量公平性的核心指标。

四、以绩效审视抗疫中的国家治理体系和治理能力

(一)绩效视野下抗疫中的国家治理表现

2020年注定是中国大考之年。学界将新冠肺炎疫情视为检验国家治理体系和治理能力的一面多棱镜。应该说，短短两个月，党领导下各级政府与社会各界协同战胜病毒的决心及成效给全球留下深刻印象，但地方政府初期应急决策及行为表现亦为公众所诟病。从国家治理的视角，“非典”之后制定的《国家突发公共卫生事件应急预案》，以及投入巨大资源建设的相应设施平台理论上应面对危机即时响应和作为，但此次事件表明，预案效果不尽如人意，治理体系和治理能力应对重大危机滞后乏力，学界对此已有初步讨论，我们以为，治理体系不完善和治理能力不到位成因复杂，但与缺失有效监督和科学检验关联密切，显然，这也从另一面表明国家治理绩效评价的重要性和迫切性[29]。

从治理绩效评价的角度审视疫情中的治理表现，学界关注疫情信息失真阻滞，政府力量和社会力量对接不畅，地方治理共同体与中央动员体系之间存在系统性摩擦等现象，但聚焦的问题主要有两个：一是疫情的早期预警。地方政府前期一系列应急决策失误错失了预警的最佳良机，公众及自媒体对信息失真及变形的自发纠正形成巨大的外部圧力，驱使政府纠错纠偏。在这个过程中，社会舆论即是一项外部评价及监督，因充分暴露了地方应急短板而迫使政府纠错。当然，治理绩效不假设目标及规则的必然正当性和正确性，从更深层次上看，十几年前制定的应急预案宏观指导有余，实施细则缺失，实操性、规范性不足，同时，过于强调疫情级别划分和地方属地责任，忽视了非常态下疫情的严峻性、复杂性、紧迫性与地方医疗资源及社会动员能力有限之间的矛盾。在这种情况下，地方政府决策失误意味着应急治理体系、能力和机制空转。而要改变这种状况，必须强化绩效导向，即产出结果(即时预警控制)至上，治理流程服务于结果导向；公众满意度至上，将应急决策建立在民情之上，因为公众是知情者，也有知晓权。二是特殊时期“举国抗疫”和“有序复原”的关系。恢复常态是全面抗疫的最终目的，因为生产要素静止固化将导致社会经济活动的停顿。尽最大努力降低社会经济成本是国家应急治理的绩效取向，从而要求“科学防治、精准施策”。精细化治理[30]，其中最有效的做法是基于实事求是的原则，全面、及时、准确公开疫情信息，区别对待不同地区、不同行业、不同个案的实际情况(6)如湖北省向外公布全省风险等级即是精准抗疫的有效方法。依据国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》中的风险划定标准，湖北省经省疾控中心组织专家评估，截至2020年3月3日24时，向外公布全省低风险市县有22个，中风险市县有17个，高风险市县有37个。参见：《湖北日报》，2020年3月4日。，以追求代价最低、经济性最优、绩效最高的治理目标。

(二)以治理绩效评价推进国家治理现代化

评价是一项责任机制，也“已经成为一种专门的职业”。以绩效评价推进国家治理现代化具有客观必然性，也是抗击新冠肺炎的重要启示。首先，绩效评价的价值导向和工具理性能确保国家治理现代化的方向和进程，检验现代化目标与预期的差距，强化对制度执行的监督，铸就纠错纠偏机制，有效监督治理主体的能动作为。其次，绩效评价的激励功能为国家治理现代化注入动能，铸造动力机制。历史经验表明，国家进步的持久力源于民间，将民意纳入绩效评价之中，从而放大了绩效激励的红利。最后，国家治理绩效评价是驱动国家治理现代化的重要抓手。多年来官员考绩、政府效能建设、政府绩效评价、财政支出绩效评价等实践探索为国家治理绩效评价积累了经验，也成为中国发展的制度动力，甚至可以说，绩效合法性塑造了中国历史的格局[16]。

基于以上认识，审视新冠肺炎疫情中的国家治理表现，我们以为，应构建国家治理绩效评价体系和运行机制，以绩效评价推进国家治理现代化。具体而言：一是顶层规划。绩效评价本质上是权责关系的优化调整，背后涉及评价权、组织权、实施权和评议权。应谋划国家治理绩效评价的顶层规划，成立协调机构，统筹评价工作。二是理论创新。重点探讨国家治理、国家治理效能、国家治理绩效的关系，国家治理绩效评价与政府绩效评价、政府治理绩效评价的关系，以及绩效评价的方法论。三是指标体系。在国家治理评价指标体系的基础上，遵循规范性原则，兼顾必要性与可行性，构建国家治理绩效评价的通用模型、结构体系及个性化指标库。四是信息系统。制定国家治理绩效评价信息化规划，建立国家治理绩效评价大数据中心，包括民意调查的信息平台。五是保障条件。强化政府及公权力机关信息公开的广度和深度，加强法制化建设，培育第三方评价市场和评价主体，开放民意调查市场，营造信息对称交流的社会环境。六是结果应用。制定国家治理绩效评价办法及其实施细则，内部评价结果作为内部问责的重要依据，倒逼绩效提升。外部评价通过公开评价结果形成激励氛围，以外部压力形成内部动力。