我国航空应急救援水平与发达国家尚存差距

■文/于萍 高宏（赛迪智库）

航空应急救援属于民用航空中的通用航空范畴，可广泛应用于抢险救灾、突发事件处置、森林防火和消防救护等社会公共服务。在所有救援方式中，航空救援的速度最快、效率最高，且通用航空的航空器比公共航空运输使用的航空器更加机动灵活，特别是在水陆交通被阻断时，能够垂直起降的直升机具有其他交通工具无法比拟的优势。近年来，我国已在多次重大事故灾难中展开航空应急救援，但救援水平与发达国家仍有明显差距。

一、国外航空应急救援经验

体系完善，制度健全。美、德、日、俄等国已建立了较为完备的航空应急救援体系和保障制度（表1）。一是设立航空应急救援专门机构。比如，日本的消防航空队、韩国的国家消防局航空救援队、德国的空中救援组织（DRF）、瑞士的航空救援服务队（Rega），以及法国的国民安全组织救灾空中机动分队、英国的航空救助协调中心和美国的空军救援协调中心等。二是有着完备的航空应急救援配套设施和空管服务。对通用航空开放的通航机场数量众多；建立了发达的空中导航网络，可引导飞行员在特定航路上准确飞行；解除低空空域空中交通管制，为航空应急救援力量的发展扫除障碍。三是有全方位的航空应急救援预案。美国1956年颁布《全国搜救计划》，确定美国空军为本土范围的陆上搜索执行机构；1974年制定《斯坦福减灾和紧急救助法案》，规定了包含航空应急救援领域等12个领域的联邦应急计划；1998年美国联邦航空局颁布了有关利用直升机和旋翼机开展救灾的咨询通告，为参与救灾的各类航空活动提供了明确指导；2000年美国国会修订《美国联邦灾难救济和突发事件救助法》，其中第34条规定，当遇到重大灾难时，总统可以命令所有联邦机构，利用包括补给在内的各种资源来支援各州和地方政府的救援活动，其中也包括航空器。

装备充足，人员专业。发达国家的航空应急救援装备齐全，救援人员专业性强，救援点设置和救援方案制定较为科学，组建了完善的航空应急救援网。根据美国空军的官方数据，截至2018年9月30日，美空军共有现役、空中国民警卫队、后备役官兵以及民间雇员等共69.988万人，拥有5328架飞机，除了2016架战斗机/攻击机和157架轰炸机外，其余3155架各类飞机和直升机基本上都可用于航空应急救援。除此之外，还可根据需要调用陆军、海军陆战队、海军等超过6000架直升机的部分装备用于航空应急救援。瑞士的Rega拥有13架直升机（8架A109 K2和5架ECl45）和3架救护用喷气式飞机CL-604“挑战者”，所有飞机都配有先进的医疗设备，被称为飞行特护室。阿古斯塔公司的A109K2和欧洲直升机公司的ECl45都经过了专门设计，用来运送病人并提供医疗救护。

表1 各国航空应急救援组织状况

模式多样，机制成熟。在一些发达国家，比如德国和瑞士，其对于个体、小规模的事故救援基本上是由政府或基金组织买单。国土面积较大和人口较多的国家，包括美国在内，都存在着不同形式的社会救援组织和机构。在一定范围内，这些机构开展日常小规模的医疗救护、转运等商业运作模式的救援，既有会员制也有与保险相结合的模式。由于境外良好的个人信用机制，一次一结的救援方式也同时存在，这些救援机构的资金来源多种多样，既有政府扶持，也有保险和基金参与，更多是风险投资的介入，主要来源于社会资本。世界上最大的空中救护服务公司美国AirEvac Lifeteam公司的发展壮大就是得益于政府和社会资本的共同支持。瑞士的Rega和德国的DRF（德国空中救援）是非盈利运营模式的代表。Rega是独立的、非赢利性民营基金会，受瑞士联邦政府监督，但不从各级国家政府机关接受资金。Rega每年能收到180万瑞士法郎的捐助作为救援资金，其余的一半开销则由保险公司提供。拨打Rega的紧急号码1414发出求救警报的人不用承担任何费用。DRF 1972年成立于德国，是欧洲目前最大、最现代化的平民空中救援联盟，约25%的资金来自捐献。目前，DRF已扩展至奥地利、意大利，成为德、奥、意三国联合的非赢利组织。

二、我国航空应急救援存在的问题

体系制度有待完善。在近几年的重大事故灾难中，各种航空力量也都积极参加救援活动，但效率并不高。比如，在2013 年雅安7.0级地震中，军队、专业救援队、科研院所等均派出了无人机赶赴现场进行航拍，但各种无人机无序化飞行，不但没能提高救援效率，反而对抗震救灾工作造成了影响；在2017 年九寨沟7.0级地震中，在道路中断情况下，国家地震现场应急工作队协调的两架通航直升机欲将救援专家运送到灾区，但随后由于空域与军队救灾飞机的飞行活动产生冲突，飞行计划不断被推迟，专家并没有如期送至。这些情况暴露出我国航空应急救援在体制机制方面存在突出问题：一是缺少牵头部门，一旦事故灾害需要紧急救援，缺少能够统筹指挥各空中救援力量的最高领导机构。二是我国航空应急救援体系还不完善，确保救援活动顺利开展的管理体制和机制等保障制度缺失，低空空域向通用航空开放有限。三是各方资源整合困难，政府、社会救援力量差距大，相关协调合作机制尚未建立，对社会参与方的有效使用，以及对社会救援力量的规范化组织、培训，目前基本处于空白状态。

装备、人员存在短板。在航空器数量方面，美国军用直升机占到全球总数的27%～30%，基本处于一种稳定状态，而我国只占4%；全球有4000多架警用直升机，其中美国约占一半，截至2017年6月，我国25个省市自治区共拥有66架警用直升机，约占美国的1/30，部分省份甚至还没有自己的警用航空力量（表2）。在民用直升机方面，截至2018年6月底，美国民用直升机在册数量达到13316架，在册数量超过2000架的国家还有俄罗斯、加拿大、澳大利亚，我国仅为1049架。按平均每百万人口拥有的直升机数量计算，美国为40.7架，我国仅为0.75架，全球平均水平为3.9架。按国土平均面积算，我国每十万平方公里拥有直升飞机不足11架，美国约为142架。在基础设施方面，我国城市航空救援点少而布局不合理。在人才培养方面，我国目前只有少量的学校如空军航空大学设置了航空救援相关专业，理论体系尚处于初期探索阶段，人才培养体系不能满足应急救援需求。此外，航空应急救援是一个科技含量高、技术和资金投入巨大的领域，国内针对航空应急救援的专用配件和软件系统研发应用的机构缺失。

运行机制尚待明确。一方面，我国国土面积大且地形复杂多样，航空应急救援需求巨大，但社会资源尚未被有效调动，仅依靠有限的政府救援，力量明显不足。另一方面，从得到的扶持、空域的开放程度来看，对比运输航空和军用航空，通用航空长期得不到重视，在一定程度上导致我国通用航空产业发展严重滞后，与运输航空、军用航空差距大、协作难。

表2 各国军用直升机数量 单位：架

三、对策建议

加强航空应急救援工作的顶层设计。一是提高对通用航空的重视程度，在国家层面对航空应急救援体系进行总体规划。二是加强航空应急救援资源整合，理顺管理机制，完善保障体系。发生大的自然灾害或紧急事件后，在政府应急指挥平台下快速、高效地完成航空救援任务。

推动航空应急救援专业化发展。在专业人才培养、技术装备升级和基础设施配套等方面加大投入力度。一是推进地面设施建设，为航空应急救援提供基本的地面保障。二是推动低空空域逐步有序放开，完善低空空域法规，制定相关的飞行规范，在为通用航空既争取发展空间的同时又规范其发展方向。三是加强航空器的研发制造。以国产重型直升飞机和无人机为重点，研发制造一批机动能力强、响应速度快、救援范围广、受地形条件限制少的航空器，除开展救援外，还要应用到航空应急救援日常训练演练中，并保持合理的储备。四是增加资金、技术、人力的投入，建立完整的人才培养与训练体系。比如在民航体系中挑选应急救援队伍，建立航空应急救援“国家队”，定期提供培训、实训机会；根据统一规划，通用航空器和机组在不同的基地接受不同科目的训练，建立具有熟练航空救援技能的空勤人员队伍。

促进航空应急救援协作化发展。鼓励多方参与。一是借鉴民航公共运输和军用航空已有的经验，建设类似军队作战指挥平台的航空应急救援调度指挥中心，实现可视及可控，提高通航作业的安全性和作业效率；建立与民航标准体系类似的社会通用航空应急救援标准体系。二是在政府救援的基础上，进一步调动和激发民间力量参与的积极性，让更多的社会和民间组织参与进来，与运输航空、军队航空队伍展开合作。