农村“双创”推动乡村振兴过程中的收益与风险分析

傅晋华，李燕

（1.中国科学技术发展战略研究院；2.江苏省无锡市自然资源和规划局）

党的十八大以来，伴随国家“双创”战略的大力推行，农村“双创”逐渐成为推动我国农业农村经济转型升级发展的新动能。十九大报告中明确提出“促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业”，表明中央对农村“双创”在新时代乡村振兴战略实施中寄予厚望。但是由于创业创新本身均带有极大的不确定性，全面认识农村“双创”为我国农村经济发展带来的收益和可能存在的风险，将对乡村振兴战略规划与实施大有裨益。

一、农村“双创”为乡村振兴带来三大收益

改革开放以来，以农民企业家农村创业引领的乡镇企业“异军突起”，成为中国农村经济改革的伟大创造，形成国民经济“三分天下有其一”的局面。近年来，特别是党的十八大以来，农村“双创”逐渐成为推动农村经济转型发展的新动能，为农村产业兴旺、农民增收致富带来了许多实实在在的收益，主要体现在以下三个方面。

（一）农村“双创”重塑乡村产业结构

产业兴旺是新时代乡村振兴战略实施的首要目标。要想实现该目标，不仅要着力提升农业产业竞争力，更要大力发展农村二、三产业。从当前农村产业发展态势看，由农村“双创”引发的农村新产业、新业态大多数属于农村二、三产业范畴。据农业农村部统计，2018年我国休闲农业和乡村旅游营业收入超过8000亿元，吸引30亿人次到乡村休闲度假；农产品网络销售额达1.3万亿元，吸纳2800万农民就业，农村新经济正在我国农村地区蓬勃兴起。未来在农村“双创”和各种政策利好的驱动下，以各类农村新产业、新业态为主要增长点的农村二、三产业势必获得更大快速发展。同时，按照增强农业竞争力和提高农业综合效益的要求，现代农业也将在农村地区获得长足发展。因此，可以预见，未来我国乡村将形成一二三产业协同发展和融合发展的良性互动局面，有效支撑乡村振兴“产业兴旺”目标的实现。

（二）农村“双创”创造乡村就业新空间

“生活富裕”是十九大报告“乡村振兴战略”总要求中和农民息息相关的一个目标。而要想实现生活富裕，最重要的就是实现农户家庭的充分就业。传统上，土地是农民的第一就业空间。但是，截至2016年底，已有大约7000多万农户将自己家承包的土地进行了全部流转或部分流转，总流转面积占到农民承包土地总面积的35%，说明农民无法依靠土地实现充分就业。相对于第一就业空间，农民到城镇进入非农行业是第二就业空间。但是，近年来新增外出农民工数量明显减少，自2010年已连续6年增长下降，2016年新增外出农民工数量为50万人，增长率仅为0.3%，可见第二就业空间也增长乏力。而由农村“双创”创造形成的乡村就业新空间则为第三就业空间。从当前发展态势看，这一新就业空间容量巨大而且极具弹性。根据农业农村部调查统计，目前各类返乡下乡“双创”主体已达到700万人，而且有测算表明，一个返乡创业者可带动近4个人就业，估算下来由农村“双创”创造形成的新就业岗位可达到近3000万个。

（三）农村“双创”矫正城乡资源配置

新中国成立以来，特别是计划经济时代，我国工业化、城镇化靠工农业产品“剪刀差”积累了大量建设资金，研究表明，从1953年实行农产品统购统销到1985年取消统购统销期间，农民对工业化的贡献大约是6000～8000亿元。改革开放以后，市场化“闸门”开启，但是在市场力量的作用下，各类资源要素自发地流向高回报率的工业和城市，农业和农村在和城市的资源争夺战中往往落于下风。以农村人力资本流失为例，1978—2016年我国农村劳动力外流26414万人，而且这些外留劳动力大多是农村“精英”，留下的大多是老弱妇孺。尽管从21世纪初开始，随着农业税费的减免，国家层面不断强调要对农业农村“多予，少取，放活”，但是事实上，反哺农村大多靠行政手段推动，并未形成有效的长效机制。近年来，农村“双创”以市场化机制为基础，通过创业创新活动促进现代生产要素“倒流”农村，有效矫正城乡资源配置。从技术要素角度看，50%以上的农村“双创”主体在创业实践中运用互联网等现代信息技术；从人力资本要素角度看，各类返乡下乡人员已达700万人，其中返乡农民工比例为68.5%，农村“双创”人员平均年龄44.3岁，91.4%为男性，学历为高中、职高或者大专的比例为40.7%；从资金要素角度看，农村“双创”带动资金回流。以山东聊城为例，该市2010—2016年底共有16.33万名农民工返乡创业，累计注册各类市场主体约15万个，累计投资30多亿元。

二、农村“双创”在乡村振兴过程中可能带来的四类风险

相较于以往的农村创业浪潮，本轮农村“双创”最大的特征之一就是创业和创新紧密结合。创业中的创新性提高，一方面能够增强创业企业的竞争力，但是另一方面也使得创业具有更大的不确定性，会给农村经济社会发展带来一定风险，需要提前预防。

（一）“地”的风险

本轮农村“双创”带动了农村新产业新业态的快速发展。这些新产业新业态“落地”都需要土地空间，涉及到农村要素配置关系、农村土地权益与利益格局以及农村土地利用结构的调整与优化，可能带来的用地风险主要体现在两个方面：第一，给耕地保护特别是基本农田保护带来新的压力。包括乡村休闲旅游等在内的各类农村新业态发展都不可避免地会依托耕地和基本农田来发展，特别是在一些大城市周边，快速发展的农村新业态“圈地”行为将会与城市周边调整划定的永久基本农田保护形成较强烈的冲突。第二，农区空间复合利用增多，给现行农村土地用途管制制度带来挑战。产业融合是当前农村新业态发展的典型特征，大量为休闲观光等用途服务的非农用途设施建造在农田或农区，农地复合用途增多，不按规定用途利用的现象随之增多，给土地用途监管带来较大风险。

（二）“人”的风险

目前，我国农村“双创”主体以返乡农民工为主，其人数比例占到68.5%。相对于下乡创业的涉农企业、科技人员、高校毕业生等主体，返乡农民工尽管熟悉农村情况，但是在企业经营管理、市场信息搜寻、创业政策应用等方面均处于劣势，创业项目多为规模小、技术水平低、缺乏竞争力的微利项目，初创企业受市场波动和自然灾害的影响较大，创业面临较高的潜在风险。一旦创业失败，返乡农民工创业者往往无力开展“二次创业”，只能选择再次外出打工，甚至有的创业者会因此而背上沉重的债务负担。

（三）“钱”的风险

在乡村振兴过程中，随着农业功能的不断拓展，乡村价值凸显，各类社会资本参与乡村开发的积极性高涨，这种由社会资本带动的农村新产业开发也是目前农村“双创”的一种重要模式。但是，资本下乡不同于一般的商业活动，其涉及到农民赖以生存的各类资源和最后的生计屏障，包括承包地、宅基地等，操作不当很容易造成下乡企业与农民之间的矛盾与对抗，引发农村经济和社会风险。还有另外一种极端情况，就是下乡资本不能与当地农民建立利益共享关系，和农户只是简单的劳动雇佣关系和产品买卖关系，这类资本下乡对振兴乡村益处不大，甚至对乡村资源会带来一定破坏。

（四）“环境”的风险

改革开放后的首轮农村创业带来了乡镇企业大发展，推动了农村工业化和经济增长，但是也给农村环境造成了破坏性影响。由于乡镇企业所涉行业大多为炼焦、造纸、水泥、印染等重污染行业，加之企业规模小、技术落后，导致1989年到1994年乡镇工业污染物排放量迅速增长，主要污染物在全国工业污染物排放量中的比重快速上升，有些农村地区污染状况甚至处于失控状态。对比当前，由农村“双创”引领的农村新产业新业态蓬勃发展，尽管产业形式以乡村休闲旅游、农村电商等第三产业为主，但是由此带来的农村生态环境问题亦不可忽视。以乡村旅游为例，由于缺乏科学规划，目前一些地方在开发过程中已经出现生态破坏和环境污染问题，比如，由修建旅游配套设施引发的农村生态破坏问题；由野炊等各类乡村旅游项目造成的农村环境污染问题等等。上述由农村“双创”引发的新的农村生态环境风险如果不能提前管控，将对实现“生态宜居”的乡村振兴目标是非常不利的。

三、政策建议

作为乡村振兴的重要源动力，农村“双创”在形成新产业、增加农村就业、提升农村内生发展能力等方面表现出了良好绩效，但是也在“地”“人”“钱”“环境”等方面带来一些问题和潜在风险。为了进一步引导农村“双创”正确服务乡村振兴国家战略，建议有关部门从微观、中观、宏观三个层面制定和出台政策。

从微观角度，政策制定应着眼于提升农村“双创”主体的创业能力和企业家素质，使之在振兴乡村中能担当重任；同时，探索建立创业风险防范机制，为返乡下乡创业人员提供“后盾”。当前我国农村“双创”主体仍以返乡农民工为主，知识结构等自身能力素质缺陷导致农村创业失败率较高。因此，建议一要加大对农村创业主体的培训力度，由中央和省级财政出资设立专门的返乡下乡创业培训补贴计划，通过培训切实提高农村创业者自身创业能力；二要探索建立返乡下乡创业风险防范机制，将创业失败者纳入就业援助、社会保险和救助体系，防止因创业负债致贫而导致新的社会问题。

从中观角度，政策制定应在提升农村新产业新业态持续创新能力和风险管控方面有所作为，夯实乡村振兴的经济基础。当前农村新产业新业态正处于农村经济转型发展的“风口”，各种新模式不断涌现，各类政策、资本聚焦于此，很容易形成产业重复建设以及相应的在用地、投资管理等方面的风险。建议农业、国土、科技等相关部门组成联合指导委员会，结合乡村振兴总要求，针对农村电子商务、乡村休闲旅游等目前快速发展且潜力巨大的农村新业态，制定国家层面的产业发展规划，在土地使用、社会资本投资管理等关键领域严格控制风险，防止产业过热和侵害农民利益的不良事件发生。同时，政策应积极引导新技术和新商业模式在农村新产业新业态发展中的有效应用，延长产业链和深化产业融合，提升新产业新业态的持续创新能力。

从宏观角度，政策制定应重视农村“双创”、产业发展与农村可持续发展间的内在关联，既要实现“产业兴旺”，还要实现“生态宜居”。和之前新农村建设的要求不同，乡村振兴战略把农村生态环境的发展要求提到了很高的位置，这使得新时代农村产业发展再不能像乡镇企业大发展时期以牺牲农村生态环境为代价。建议政府相关部门在出台农村“双创”引导政策和做产业规划时，应该优先扶持对农村生态环境保护有益的项目和产业“落地”，同时严格控制产业发展可能带来的生态环境风险。