全面提高农村基层党建质量

中共扬州市委组织部

党的十八大以来，习近平总书记对加强农村基层党建提出了一系列新指示、新要求，是新时代加强农村基层党建的基本遵循。2018年11月，中央政治局审议通过修订后的《中国共产党农村基层组织工作条例》，强调要坚持和加强党对农村工作的全面领导、提高党的农村基层组织建设质量。围绕“加强农村基层党建工作研究”课题，我们通过查阅资料、发放问卷、“四不两直”等方式开展调研，共发放并回收问卷1321份，走访村党组织书记49人，覆盖全市6个县（市、区）、67个乡镇、1036个建制村。通过深入调研，系统总结扬州市农村基层党建工作成效经验，准确把握新的形势和要求，有针对性地提出进一步加强农村基层党建工作的对策建议。

一、近年来扬州农村基层党建工作的探索实践

近年来，扬州高度重视农村基层党建工作，突出“基础再造”和“提优拔尖”两手抓，一级带着一级干，一年接着一年抓，一个主题接着一个主题推进，取得了较好成效。

抓实基本组织。就扬州而言，农村正处于农民居住向社区集中、产业发展向规模经济集中、土地流转向合作组织集中、农民就业向企业和园区集中的“四个集中”过程中。扬州市优化农村基层组织设置，探索推行跨村、跨组织类型联合建立党组织模式，加大在农民集中居住区、农民专业合作社、农业企业和农民工聚居地建立党组织力度。通过灵活组建党小组、单独建立党支部、集中组建党委等形式，全市共建立农民集中居住区党组织510个、专业合作组织党组织498个，农民集中居住区党建工作获得全省组织工作创新创优奖。

抓优基本队伍。以打造“双带”（带头致富、带领民富）、“三强”（经济发展能力强、民主法治素质强、促进和谐本领强）型带头人队伍为目标，持续聚力用劲。一是突出带头人队伍建设。在全省率先出台《关于进一步加强村党组织书记队伍建设的意见》，明确“评星级、给待遇、补短板、树标杆、定责任”等20条举措。队伍年龄结构得到改善，班子成员的平均年龄从前几年的45岁降至42岁;文化层次明显提升，本科占比16.5%，比上次换届提高10%，初中及以下学历减少30%。市级层面每年重点培育500名左右村党组织书记、副书记，全市“三强”型村党组织书记比例动态保持在90%以上。二是重视村后备干部队伍建设。实施“农村基层干部源头工程”，注重从转退军人、大中专毕业生、返乡能人、机关部门退休干部职工中，从懂农业爱农村爱农民、有志于农村事业发展的贤才能人中，选聘村干部。按照30%的比例建立后备库，一批能够“带头致富、带领民富”的农村党员被培养进村“两委”班子。三是持续八年选派“第一书记”。从2012年起，每两年选派一批机关年轻干部到经济薄弱村任“第一书记”，先后选派四批共640人，实现了经济薄弱村和软弱后进村全覆盖，“第一书记”承担“强班子、带队伍，抓发展、强实力，理思路、谋长远，听民意、连城乡”四个第一责任，推动65个市级经济薄弱村转化。

抓好基本活动。围绕从严管党治党，推进“两学一做”常态化、制度化，开展好第二批“不忘初心、牢记使命”主题教育，认真落实“三会一课”、组织生活会、民主评议党员等基本制度，常态化开展主题党日、“统一活动日”“寻找老支书精神”等活动，增强组织活力。围绕重大任务落实，推进乡村振兴、脱贫攻坚、基层治理、环境整治、扫黑除恶，发挥党建引领，增强组织战斗力。

抓住基本制度。一是织密制度体系。先后出台了《关于选派经济薄弱村“第一书记”的意见》《关于加强村级组织规范化建设的意见》《关于深化农村富民党建工作的实施意见》《关于党建引领农村基层治理的意见》，以及党员“一方隶属、多重管理”等制度。二是健全农村集体“三资”监管机制。按照“四权不变、统一管理、双重考核、联绩计酬”的原则，配齐配强“村级会计委托代理服务中心”工作人员，村主办会计异村委派全覆盖，统筹推进“阳光扶贫”“惠农补贴”“三资管理”信息系统的有机融合，实行信息共享、数据联通和市县镇村一张网运行。三是推进农村基层社会治理与服务试点。首批24个村进行试点，各试点村全面完成了集体资产清产核资工作，推行“村务卡”非现金结算，每个试点村“两委”中拥有社工师两名以上，列出党群活动、医疗养老、文化体育等服务清单，为农民群众提供更加规范化、社会化、多样化的服务。

抓牢基本保障。资金保障上，探索村级运转经费兜底机制，每村每年运转经费保障标准不低于38万元，农村社区党组织为民服务专项资金不低于15万元。市级每年按照500万元标准，设立专项资金，重点帮扶60个左右后进村、经济薄弱村党组织。阵地保障上，按照基层党组织基本阵地“六个规范化”要求，推进县乡村一站式服务平台体系建設，开展牌子乱象整治，市级每年重点资助20个左右村党群服务中心新建改造。制度保障上，普遍建立领导干部挂钩联系制度。列入市级重点整顿的村，由1名县（市、区）四套班子领导、1名县级组织部副部长、1名乡镇党委班子成员挂钩，挂钩领导到村调研指导全年不少于4次，县（市、区）、功能区党（工）委书记带头联系情况复杂、工作难度大的村，定期到村指导工作。

二、新时代农村基层党建工作面临的新形势新挑战

重视农村基层党建是我们党的优良传统和重要经验。进入新时代，加强和改进农村基层党建工作面临着许多新变化，必须守正创新，久久为功，把党员组织起来、把人才凝聚起来、把群众动员起来，推动新时代乡村全面振兴。

从中央重大决策部署来看，中央一号文件已经连续16年聚焦“三农”工作。党的十九大以来，“新时代党的组织路线”的提出，《农村基层组织工作条例》的修订，《农村工作条例》的印发，以及党的十九届四中全会要求着力提升农村治理体系和治理能力现代化等都成为我们推进农村基层党建工作的基本遵循，把坚持党的全面领导贯彻落实到“三农”各个领域，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方。全面加强农村基层组织体系建设，为推动农业农村优先发展、实施乡村振兴战略提供坚强的政治和组织保障。所有这些，都要求我们必须增强管党治党意识，落实管党治党责任，始终把在农村抓基层打基础作为长远之计和固本之举，开拓创新、常抓不懈，不断提高农村基层党组织建设质量。

从农村经济社会发展来看，随着工业化、信息化、城镇化的快速发展，开放性、流动性日益成为现代农村社会的重要特征。农村组织形式更加多样，新型农民合作组织、集体经济组织、农业企业以及各类社会组织、服务组织大量涌现;群众诉求更加多元，农村社会阶层结构发生变化、利益关系更加复杂;社会矛盾日益增多，基层治理难度加大，有的地方宗教势力、家族势力干扰村务，与我们党争夺群众。所有这些，都对农村基层党建提出新挑战，只有适应农村形势发展变化，下大力气把农村基层党组织建好建强，推进党在农村的有效覆盖，农村改革发展稳定才有可靠保障。

从基层党组织自身来看，尽管农村基层组织建设有了很大提升，但有的问题没有完全解决，新的问题又产生。有的村党组织软弱涣散，领导核心作用弱化、服务群众能力虚化;有的村党组织发展致富能力不强，在“扫黑除恶”专项斗争中也发现个别农村党组织应对消极落后势力挑战的能力不够强;农村党组织带头人“人难选、选人难”问题依然存在，有的村民调侃“当村书记还不如搬砖头”;个别村干部甚至违纪违法，直接影响党在群众中的形象;农村基层组织生活不健全，“三会一课”等组织活动正常化不够、质量不高;农村基层党建人财物保障水平与发展需要、群众期盼还有差距。所有这些，都要求我们必须坚持问题导向，以钉钉子的精神破解制约农村基层党组织功能的难题，切实增强政治功能，提升组织力，夯实党在农村的执政基础，扩大党在农村的群众基础。

从农村基层治理来看，乡村治理是乡村振兴的内容和基础，乡村治理核心是治理制度，治理制度核心是党的领导。随着农村经济发展方式、社会结构发生巨大转变，治理方式却没有跟上经济社会的变化，呈现出明显的滞后性。“一核多元”乡村治理机制不顺畅，“三治合一”乡村治理体系不健全，各类主体参与乡村治理不到位;有的农村党员干部宗旨意识淡薄、工作方法简单、作风漂浮，对群众缺乏感情，办事不公，难以发挥带头示范作用;农村涉诉信访问题仍然较为突出，一些地方由于土地征用、房屋拆迁等引发的矛盾纠纷还在增多，等等。所有这些，都要求我们深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，探索推进乡村治理体系和治理能力现代化的现实路径，提高农村基层治理法治化、科学化水平。

从党员教育管理来看，越来越多的农村人口流向城市，农村缺乏优秀人才和青年新生力量，党员队伍结构偏老龄化。以扬州市宝应县1458名在职村干部为例，35周岁以下仅占14%。有的農村党员长期游离于组织之外，难以发挥示范带动作用，中央明确村党组织换届由三年调整为五年，以往的培养方式很难适应新形势下党组织带头人队伍建设的新要求。调研发现，67%的农村党组织书记认为，村干部队伍尤其是村党组织书记后备队伍储备不足，甚至有的地方出现“后继乏人”的情况，“本事大的不愿干，本事小的干不了”问题突出;部分党员干部先进性作用不明显，担当精神、斗争本领不足，一些党员干部认为“多干事容易多出事”，不干事又会被批评为“慵懒懈怠”。所有这些，都要求我们结合农村实际，把党要管党、从严治党落实到农村党员教育管理中去，融入日常、抓在经常，防止形式主义，着力提高农村党员教育管理质量。

三、进一步加强农村基层党建工作的对策建议

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实新时代党的建设总要求和组织路线，牢固树立大抓基层的鲜明导向，重点做好以下七个方面。

更加突出政治功能，着力提升组织力。把强化政治功能放在首位、贯穿始终。一是强化政治属性。建立健全政治训练机制，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，以县级为单位，村党组织书记每年轮训一遍，副书记、普通村干部每两年轮训一遍;鼓励村干部提高学历、更新知识、增长才干。推进“两学一做”学习教育常态化、制度化。强化刚性执行与落实，村“两委”班子成员带头做到“不忘初心、牢记使命”，当好党在农村基层的“代言人”。二是突出政治引领。加强村党组织对村级各种组织的统一领导，支持他们依法依规行使职权，贯彻党的基本路线不偏离，避免党组织发挥作用的“越位”和“缺位”现象。严明政治纪律，引导农村党员干部增强党的意识、纪律意识、规矩意识。三是坚守政治担当。动态整顿转化农村软弱涣散基层党组织，每年按不低于5%的比例倒排，实行动态管理、对账销号制度。原则上，在任期内被认定为软弱涣散基层党组织没有“摘帽”的，该基层党组织主要负责人、上一级党组织主要负责人不得交流、提拔。加大为民服务力度，探索设立农村党组织为民服务专项资金，普遍建立村“两委”班子成员一对一联系、走访帮扶制度。细化容错纠错机制，强化案例引导，加大对村干部容错纠错适用力度。

更加突出组织创新，着力扩大覆盖力。与时俱进，调整创新农村基层党组织设置模式，做到既“有形覆盖”又“有效覆盖”。一是优化设置“区域型”党组织。综合考虑机关、企业、社区与农村基层组织地域相邻、优势互补、资源共享和职能带动等因素，推行“村村联建”“村企联建”“村校联建”等联合党组织设置模式。推进空心化、空壳化村合并重组，推行大村带小村、强村助弱村、富村帮穷村的跨村合建党组织模式。二是大力发展“产业型”党组织。推广“党组织+合作社（协会）”“党组织+产业基地”“党组织+龙头企业+农户”等模式，实现农村党组织向以产业支部为代表的功能性、多样性、专业性设置模式拓展。拓展“产业型”党组织发展绿色通道，在项目申报、土地流转、用工协调、技术培训和市场营销等方面给予支持帮助，把党员聚在产业链上，让农民富在产业链上。三是拓展建立“流动型”党组织。对外出务工党员较为集中的区域，由县级组织部门统筹，建立流动党支部，作为下属党组织直接受县委指导管理，并以此为阵地，定期开展活动，在法律维权、纠纷协调、工程承揽及经商、就业信息搜集与发布等方面充分发挥党组织和流动党员的作用。对务工经商地点不固定、个体较为分散、组织关系仍在流出地党组织的外出流动党员，指定村“两委”成员或素质较高、责任心较强的普通党员与其建立以“帮助查访联系、帮助理顺关系、帮助沟通教育、帮助通报反馈、帮助督促履责”为主要内容的“五帮责任制”。利用微信、QQ、学习强国APP等信息化载体，探索建立网上流动党支部。

更加突出建好队伍，着力增强带动力。像抓党政干部一样抓基层“带头人”队伍建设，努力打造一支富民强村的“头雁”队伍。一是选优配强村级组织带头人。建立“政治体检”制度。严格把好政治关，将政治标准作为首要标准，在遴选村党组织书记时，对政治不过硬的一票否决。建立扫黑除恶长效机制。定期筛查“两委”班子成员中有涉黑涉恶等情况的人员，一经发现，坚决清理。持续推进作风建设。大力开展形式主义、官僚主义专项整治，既把“为基层减负”落到实处，又让村干部聚焦主业、干有压力，实现减负增效。二是压实各级党组织责任。健全“书记抓、抓书记”的工作体系。县级组织部门把村干部队伍纳入干部队伍建设的整体盘子来规划，在人选产生、人员储备、监督管理、作用发挥、职责定位、能力提升及后续晋升等各个环节，建立与乡村振兴战略高度匹配的村干部队伍培养建设体系。乡镇党委书记认真履行“第一责任人”职责，亲自主抓、定期谋划村干部队伍建设，作为年终述职考评的必要内容。三是提高村干部队伍整体活力。多渠道引进人才，坚持从高校毕业生、转业退伍军人、务工回乡青年、致富能手等群体中择优遴选，按照不低于35%的比例建立后备人才库，继续选派优秀年轻干部担任“第一书记”，推行“乡村振兴好青年”招聘试点，实施“定制村官”服务计划。组织开展村党组织书记和村干部“十名示范、百名领先、千名骨干”行动，示范带动整个农村基层队伍。建立“传帮带”机制，市县层面定期选派优秀年轻村干部跨地区挂职锻炼、结对拜师。开展村党组织书记职业化管理试点。四是提高待遇保障水平。建立工资报酬定期增长机制，到2021年底，将村党组织书记基本报酬提高到上年度所在地区农民人均可支配收入的2.3倍，增加基本工资在总收入中的权重，拉高偏低报酬，适当缩小收入差距。健全村干部社会养老保险制度，鼓励有条件的地方参照所在镇（街道）事业单位人员工资标准，为村党组织书记缴纳“五险一金”;对因养老保险办理时间较短、标准较低，导致养老金数额较低的部分村干部，由县乡两级实行兜底保障，不低于企业相近工龄职工的领取水平;对于没有保险，只领取离任生活补贴的离任村干部，在不低于现有标准的基础上，适当提高生活补贴标准并建立正常增长机制。普遍推行村干部星级评定制度，合理实施物质奖励，真金白银奖励对农村工作有突出贡献的村干部;落实边远地区附加津贴制度和基层干部专项补贴制度。五是打破职级晋升“天花板”。建立农村干部选拔晋升机制，乡镇党委、政府领导班子中，具有村党组织书记或村“第一书记”工作经历的动态保持在30%。加大面向优秀村党组织书记定向招录公务员力度，放宽定向招聘事业单位工作人员的政策门槛。

更加突出严管党员，着力提升聚合力。一是把好党员“进出关”。加大从35岁以下、高中以上文化程度回乡大中专毕业生，致富能人、产业大户、返乡创业农民工中发展党员力度，从源头上改善党员队伍结构;对优秀青年进行重点联系、引导和培养，变“坐等上门”为主动发展。分别制定农村优秀党员和不合格党员具体标准。对确定为不合格的党员，该限期改正的限期改正、该诫勉的诫勉、该劝退的劝退、该除名的除名，形成优者留、劣者汰的党员队伍“出口”机制。二是创新党员教育管理载体。全面推行“我是党课主讲人”做法，让普通党员走上讲台，在亲身参与中深受教育、锤炼党性。深化“一方隶属、多重管理”党员教育管理模式，保证党组织隶属关系不变，经同意可到本人户口所在地、工作地、居住地或者经常活动地等党组织报到并接受教育、管理和服务，确保对党员“教育有效、监管有力、服务有质”。推行“党员电子身份证”。完善流动党员党组织关系报到登记转接、在线纪实积分、失联党员查找、不合格党员处置证据存储等功能，切实解决党员流动带来的转接手续繁、参加活动难、接受考评虚等问题。三是创新量化考核评价体系。实行量化积分管理。坚持“基础+贡献”“自评+互评”“奖励+惩戒”相结合，对党员贡献和基础积分进行分类管理。引入多方参评和监督机制，明确考评小组、党员个人、群众不同考评权重，定期组织党员开展积分“制单”和现场“亮单”活动，通过月度提醒、季度反馈、年度评定等形式，加强过程管理。四是发挥无职党员作用。无职党员“适岗定责”。根据党员的自身状况、能力特长进行组织引导，促使无职党员力尽所能，为群众做好事、办实事。鼓励退休退职老党员参与日常事务，发挥其阅历丰富、党性强、威望高的优势，当好农村党组织的参谋和顾问。

更加突出党建富民，着力提升服务力。坚持将政治功能寓于服务功能之中，建设生态宜居的美丽乡村，让广大农民有更多获得感、幸福感。一是为村“两委”班子撑腰赋能。高标准落实村级运转经费，扬州市目前要求每村每年不低于38万元。实施村级党群服务中心达标工程，扬州市计划用两年时间推动未达到400平方米的村级党群服务中心全部达标。二是打造乡村经济新业态。因地制宜加快發展农村电子商务、农产品加工、建筑业等产业，积极规划发展休闲观光农业、乡村旅游业等新型产业，提升农村经济发展质态。畅通“双培养”模式，鼓励和支持党员领办创办农民专业合作社，发展特色产业，把有能力的党员培养成致富带头人，把优秀的致富带头人培养成党员。三是“划线”帮扶经济薄弱村。根据不同地域、不同类型，设定经济薄弱村底线标准。构建经济薄弱村持续稳定增收机制，结对帮扶的部门、国企等发挥自身优势，帮助经济薄弱村按照“宜农则农、宜工则工、宜游则游”的原则找准发展路子。

更加突出制度建设，着力强化约束力。以制度管权、管事、管人，提升农村基层党建工作规范化、科学化水平。一是严格管党治党责任。建立市、县、乡党委书记抓农村基层党建“三张清单”，即责任清单、问题清单、整改清单，层层压实固本强基的政治责任。全面推行“书记项目”，每年在省、市、县、乡、村五级层面各设置一定数量的“书记项目”，明确时间表、路线图、任务书，并将落实情况纳入党建工作“联述联评联考”和领导年度综合考核。建立定期分析研判制度，省、市、县、乡四级党委每年分析研判农村基层党建工作两次以上，推动工作开展、问题解决。完善省、市、县、乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核机制，述职时上级党委派人参加、进行点评，现场接受党员干部群众、“两代表一委员”评价。二是落实组织生活制度。从严抓好“三会一课”、组织生活会、主题党日、统一活动日、民主评议党员等制度落实，建立健全纪实评价制度。研究出台党员参加组织生活管理制度，做到“三个明确”：明确管理主体、明确参加数量要求、明确公布方式，督促党员增强党员意识、强化组织观念。三是完善民主议事决策制度。严格执行“四议两公开”“三提三知”等制度，鼓励基层探索“五民工作法”（建民生档案汇民情、记民情日记听民声、促民事会办解民困、听民声反馈顺民心、重民意考评促和谐）等务实管用的工作方法。健全村账镇管、离任审计、任职回避、村级权力清单等工作机制，扎紧制度笼子，防止涉黑涉恶势力侵蚀、“小官巨贪”等现象。全面实施村“两委”班子任期承诺考评制，向乡镇党委和群众做出公开承诺，接受双向监督。

更加突出科学考评，着力提升执行力。用好考核“指挥棒”，引导村干部聚焦巩固基础、推动发展、服务群众等，努力在岗位上干事创业。一是明确考评标准。细化基层党组织考核评价标准，具体包括“八个是否”：书记是否有能力，明确农村各领域党组织书记责任清单;党员是否高质量，对党员结构、素质等提出明确要求;覆盖是否有实效，实现组织覆盖、工作覆盖;组织生活制度、民主集中制等是否健全并贯彻到位;活动是否有阵地，党群服务中心面积是否达标，功能是否完备;经费是否有保障，包括党建工作、党组织活动、村党组织运转经费等;发展是否有成果，党组织能够领导脱贫攻坚、富民增收、基层社会治理等;党组织班子是否坚强有力，不能成为软弱后进党组织、经济薄弱村党组织等。二是改进考评方法。制定党建工作“过程评价、跟踪问效”办法，除运用“严格审、一线看、现场听、随机问、集体研”的方法进行综合分析研判外，每半年至少组织一次过程监测，评定结果计入年度考评总分。引入“群众满意度测评”，每年至少测评一次，测评分数原则上占比不低于30%，充分发挥群众监督作用，改变以往考核“唯上”倾向。三是科学运用评价结果。对考评“优秀”的村党组织，在经费投入、评先评优、评星定级、表彰奖励等方面给予适度倾斜，对党组织书记优先提拔任用;对考评“一般”“较差”的村党组织，制定整顿帮扶计划，尤其是对经济薄弱、软弱涣散、信访矛盾多的基层党组织，分别归类建档，限期整改到位，相关党组织书记原则上“摘帽”前不提拔。

（课题组成员：江桦、徐龙、杨俊、王尚兵、张智斌）

责任编辑：高 莉