公共服务质量改进：国际经验与中国实践

杨 钰

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023；南京审计大学 公共管理学院，江苏 南京 211815)

自新公共管理改革以来，越来越多的国家政府将提升公共服务质量作为政府改革与创新的主要目标。不断提升公共服务质量成为全球各国政府共同面临的重大议程。公共管理的研究永远以公共管理的现实为土壤与根基，公共服务质量改进成为当前国际公共管理研究中的热点问题。

21世纪初期，公共服务作为公共管理领域的专用名词进入中国话语范畴，迅速成为理论与实践的焦点词。近年来，中国各级政府致力于推动服务型政府建设，构建公共服务体系，推进基本公共服务均等化。在致力于拓宽公共服务广度的同时，必须看到当前我国公共服务领域的根本矛盾在于人民群众日益增长的公共服务需求与公共服务供给总量不足及质量低下之间的矛盾，不断提升公共服务质量成为解决这一矛盾的必然选择。公共服务质量改进已然成为中国公共服务改革的重要指向与核心内容。国外公共服务改革实践为我国公共服务质量改进提供前行经验，国外公共服务质量改进的理论研究为我国公共服务质量改进提供理论参考。然而，中国公共服务质量改革背景与进程不同于西方发达国家，进行基于中国改革现实的公共服务质量改进研究十分必要。

一、文献综述

关于公共服务质量改进的研究，国外文献主要集中于公共服务质量的概念界定，公共服务质量改进的影响因素、途径与方法等。

关于公共服务质量的界定其实是模糊的，没有学术界公认的概念内涵与外延。波利特指出，“‘质量’已经成为一种万能词汇，人们可以将想要做的或者要借助公共服务去完成的所有事情，都用‘质量’的标签”[1]。也有学者借鉴私营部门的质量内涵，罗利、阿拉斯利等将公共服务质量界定为服务的速度、服务的态度、服务的便利性等[2-3]。在比较质量与效率等概念之间关系的基础上，马克·霍哲将质量改进定义为“增加公平性、有效性或者效率，将使得这一概念更便于理解”[4]。瑞珀和麦纳对概念进行组合分层研究，认为公共服务质量体现为三个不同的层次：“微观质量、中观质量与宏观质量。微观质量是指服务提供与实现过程中的质量，中观质量指公共服务的产出，宏观质量关注社会公平与社会正义的公共价值是否得以实现。提倡在关注公共服务微观质量的同时，不能放弃对宏观质量的把控”[5]。

关于公共服务质量改进的影响因素研究中，公共服务供给影响公共服务质量改进，这是文献拥有量最多的内容。文献研究集中于三个方面：第一，政府组织内部改造提升公共服务质量。政府内在的治理影响着公共服务质量改进，微观数据表明，责任政府的建立有助于扼制腐败并提升公共服务供给质量[6]。丹尼尔认为，城市公共服务的资源与政府公职人员的专业性是城市公共服务供给质量的重要决定因素[7]。第二，多元主体竞争与合作改善公共服务质量。文森特·奥斯特罗姆等认为，市场竞争与民营化带来高质量公共服务[8]。城市研究的学者认为，公共服务提供模式与当地人口生活质量之间存在着联系。政府职能分权，生活质量更高；城市公共服务质量通过基金会、自治组织提供，城市生活质量更高。第三，服务提供过程影响公共服务质量。哈萨伊等利用我国台湾台北税务数据收集的来源，发现工作标准化对服务质量具有积极影响[9]。苏海耳等将服务提供过程中产生的过程质量或称交互质量作为公共服务质量中的一个组成部分[10],认为这种交互质量对于公共服务质量有着重要影响作用。

不同的社会偏好形塑公共服务的供给模式并影响公共服务质量改进。肯耐斯比较芝加哥与休斯顿两个城市公共服务中心处理公众需求的过程，指出公民需求是一种重要的政治参与，并影响到行政反应的速度及回应性[11]。塞伦等人开发了一个质量功能系统，链接全面的客户需求，以更好地满足公众、当局对警察部署活动的需求，将公民界定为警务服务的消费者、客户以及合作伙伴，强调公众与警察之间的联系，并依此开发一个正确设计的服务过程以提升警察服务质量[12]。韩国学者裴丛恩等指出，从客户需求角度出发进行结构化决策改进，这样的结构化框架有利于提升公共服务质量[13]。

公共服务质量评价改进公共服务质量。从评价内容看可分为两种：一种是客观评价，基于成本效益的、效率的客观现实的测量模式[14]；一种是主观评价，认为公众能准确感知公共服务的现实供给质量进行评价，公众满意度是其重要典型指标[15]。英国NHS质量控制的管理者指出，除非所有质量标准都纳入强调客户意见，结果才会准确无误。公众满意度成为公共服务质量评价的重要维度，并由此构建多项基于公众满意度的评价模型。

关于公共服务的研究，国内文献主要集中在政治学、公共管理学、经济学等三个学科，当然其他学科也有少量交叉研究。政治学对于公共服务的研究多体现为宏观公共服务体制等方面的研究，经济学科尤其是财政学多着重于研究公共服务均等化、公共服务支出等。公共管理学科关于公共服务研究的热点多关注服务型政府建设、公共服务均等化，有关公共服务质量改进的文献数量相对较少，仍然属于我国公共服务领域中的新方向。

受国外公共服务质量改进的影响，21世纪初期，“质量”这个词开始进入我国公共管理领域。周志忍指出：“社会转型和新世纪伴随着广泛的范式转换。国际管理实践中范式转换的一个突出表现是质量和顾客满意被置于首要地位”[16]，公共部门质量管理将成为新世纪的趋势。陈振明、李德国从质量认证、质量测定、服务质量流程三方面总结西方公共服务质量的改革实践，同时梳理公共服务质量改进在日本、韩国、印度以及中国的实践[17]。黄恒学认为，公共服务标准化建设有助于促进公共服务资源配置的均等化，推进政府基本公共服务标准化建设将提升公共服务效能，促进社会公平实现[18]5。胡税根则将公共服务标准化作为政府改革创新中的一项重要组成部分，认为公共服务标准化有利于实现规范化的公共服务，也是实现政府管理规范有序的重要手段[19]。将公民满意度引入公共服务质量测评是中国近年来在公共服务质量管理研究中的新领域。何精华等对长江三角洲地区农村公共服务的需求及其满意度进行调查[20]，朱玉春等对欠发达地区农村公共服务满意度及其影响因素进行调查分析[21]，探索公共服务满意度形成的影响因素。

综合国内外关于公共服务质量的研究看，国外对公共服务的研究大多偏向解构式，细化到某一种具体公共服务并结合该项公共服务的特点而剖析精准有针对性的公共服务质量改进。国内公共服务质量研究更倾向于建构式研究。近十年的研究大多集中在公共服务的供给端，更多着眼于政府部门、市场化及社会化的公共服务提供与生产、公共服务的财政支出规模；更多关注公共服务的机构性绩效。由此产生一个鲜明的结果：对于公众的公共需求表达、公共服务提供过程中的公众参与、公众在公共服务质量体系中的角色关注度还比较低。

二、公共服务质量改进的国际经验

西方公共服务质量改进的发展脉络清晰：肇始于工业化时期，尤自二战后在北美及欧洲国家得以广泛推行。从国外公共服务改革看，以英美为代表的西方发达国家较早开展公共服务质量改进的实践，并逐渐为欧洲、美洲一些国家借鉴使用。20世纪末，日本、韩国、新加坡等一些亚洲国家开展提升公共服务质量的改革。综观这些国家的公共服务质量改进实践，存在着一些代表性的经验。

(一)关注公众公共服务需求与期望质量

政府充分认识到企业是为营利而存在，而民主政府是为公民服务而存在。各政府机构及其部门通过明晰自身的服务对象、顾客调查、目标群体调查和多种其他方法来仔细听取顾客的意见，并且将多种资源交给顾客以便他们选择服务提供者，满足自身的公共服务需求。英国政府提出“更好地制定政策、更好地回应公民公共服务需求、更好地提供公共服务”的政治承诺。德国政府在《德国基本法》中要求国家致力于平衡社会矛盾并实现公正之社会秩序，为公共服务和社会保障体系建立提供了凭据[22]。公共服务供给过程以了解公众公共服务的需求与预期质量为前提，关注公众公共服务需求的差异化与动态化发展，通过公共服务调查持续不断地收集公众公共服务需求信息，以便在公共服务供给中体现民意，回应公众的公共服务需求。政府改革由公共服务供给中以组织效率为重心转向以公共服务需求为起点与核心。

(二)制定公共服务质量标准

公共服务标准化建设主要有两种：一种以英国公民宪章运动为代表，其所涉标准内容更多体现为对缺乏竞争的垄断式服务提供的前馈控制；另一种以美国为代表，在开展广泛的公私伙伴合作关系的基础上，为保证外包给其他非政府组织的公共服务达到政府规定的标准和要求，为方便对外包服务开展绩效评估而制定的反馈控制标准。从国际公共服务质量改进实践看，公共服务标准化最早的改革实践源自于英国《公民宪章》运动，用宪章的形式将垄断式公共服务的内容、标准、监督机制与责任等公之于众，之后在比利时、法国、芬兰等许多欧洲国家得以推行，全世界许多国家政府都对此项改革运动开展学习与经验借鉴。另外，伴随各国政府公共服务外包以及对服务外包质量评估的需要，更多政府借鉴《美国绩效与结果法案》对服务目标、服务内容及相关标准实现对公共服务质量的控制与评估，以此提升公共服务质量。

(三)优化公共服务提供过程

推进公共服务市场化，给予公众更多公共服务选择，以此提升公共服务质量。英国率先开展“竞争求质量运动”，之后更是以强制招标推进公共服务市场化，鼓励私营部门、非营利组织参与公共服务生产，给予公众更多公共服务，以提升公共服务质量。同时，英国政府的“整体性政府”改革、地方政府协作性管理，改传统科层制为更具回应力的公共服务组织结构，明确公共服务对象，重塑公共服务工作流程，充分调动公共服务人员的工作积极性。美国改革政府运动试图构建企业家型政府，之后转向公民导向型政府建设。服务生产与提供的过程也是公共服务质量实现的过程，一揽子工程、电子政府建设等为公共服务提供便利性、透明性、实效性。

(四)开展公共服务质量评价

服务没有评价，质量就无法界定。从质量评价开展的主体看，公共服务质量评价分为内部质量认证与外部质量评价。内部质量认证偏向行业评价，比如英国内阁办公厅“特许证章”发展而来的“客户服务优秀标准”，欧洲质量管理基金会的“卓越模型”，在此基础上，欧盟国家开发了通用评价模型，ISO组织的ISO9000系列门槛式奖励认证等。公民满意度的评价成为衡量公共服务质量最为重要的因素。正如马克·霍哲所言，“市民是公共物品和公共服务的最终用户，他们对质量的评价是公共服务结果的指示标，也是公共服务质量改进的重要方向性依据”[4]。

(五)构建公共服务质量改进的激励机制

保持改革的动力是任何改革得以持续推进的重要因素。激励机制成为推动公共服务质量持续改进的重要外推力。两项激励机制在国外公共服务质量改进中得以广泛运用，一是绩效预算，二是公共服务质量奖。绩效预算充分考虑公共服务质量，并根据质量实现新的预算拨给。公共服务质量奖按是否具有竞争性被区分为两种，一种是门槛式公共服务质量奖，另一种是竞争式公共服务质量奖。“质量奖励所带来的质量改进是显而易见的。奖励组织者需要创造好的范例，描述模范组织及个人所具有的特征，并通过奖励的筛选来验证这些行为”[23]。与此同时，申请奖励的组织与个人会通过自我评估与外在评估发现自己的优势与不足，定位自身在公共服务行业背景中的位置，学习其他申请奖励组织与个人的创新经验，明确自身未来改进的方向，激励公共服务中的组织与个人不断学习、创新。

图1 国外公共服务质量改进的整体性系统

(六)形成整体性系统与良性循环机制

国外公共服务质量改进已形成整体性系统，核心主体是公民，系统组成部分都以公民为本，回应公民不断增长的公共服务需求。从自上而下的系统层面看，通过目标设定、质量评价等形成效能管理系统；从自下而上的层面看，公众既是公共服务质量改进系统中的重要参与者，也是公共服务质量的最终评价者，因而既可以通过用户参与提出诉求，又可以通过用户选择来实现评价。政府为最终责任主体，通过内部机构改革、人力资源制度改革等实现内部制度的完善。企业及其他社会组织成为多元参与主体，竞争与合作式提供公共服务，如图1所示。

图2 国外公共服务质量持续改进机制

从国外公共服务质量改进机制看，多以回应公民的公共服务诉求为根本出发点，给予多途径的公共服务需求表达，收集民意形成科学的公共服务决策，为公共服务生产与提供的有效性提供前期保障。在公共服务生产与提供中，通过多元主体竞争提供、重塑政府组织等方式提升公共服务质量。同时，以多元化的评价主体开展公共服务质量评价，以公民满意度为重要评价示标，从整体上形成公共服务质量改进的良性循环机制，如图2所示。

三、公共服务质量改进的中国实践

伴随全球一体化进程的推动，国外行政改革时刻影响着我国各级政府公共服务改革与创新。公共服务质量改进在中国的兴起是在一种“刺激—反应”模式下成长起来的，因而公共服务质量改进的中国早期实践更倾向于外源式改革的特点。然而，行政生态学理论提醒我们关注公共管理发展与改革的社会现实。从我国实践看，根据公共服务质量改进实践中的不同侧重点，我国公共服务质量改进已形成三种典型类型，即供给改善型公共服务质量改进、评价推动型公共服务质量改进、需求驱动型公共服务质量改进。

(一)供给改善型公共服务质量改进

供给改善型公共服务质量改进将公共服务质量提升的核心置于生产与提供环节，试图通过建立公共服务型政府、政府机构改革与调整、公共服务标准化建设、人力资源制度等改革提升公共服务质量。

这一类型公共服务质量改进源起于20世纪90年代的机关作风效能建设。从全国实践来看，1994年山东烟台市开展社会服务承诺制，推动山东省在公共服务供给中作出一系列的改革。烟台社会服务承诺制的开展，其原因在于烟台市政府发现当时社会不满的焦点在于领导机关和政府组织的服务质量差，政府办事效率低且不正之风较为严重。为纠正行业不正之风，增强政府机关工作人员的职业道德、社会责任感，推进社会主义精神文明建设，烟台市政府率先在垄断性公共服务行业中开展服务承诺制。“服务承诺制本质上是竞争不充分的补救机制。其内在逻辑是通过公开承诺和社会监督，形成社会舆论要求履行契约的外部压力，进而把这种外部压力转化为提高服务水平的内部动力”[24]。社会服务承诺制的实施引起较大社会反响，并于1996年在全国推广，因而1996年被称为“承诺年”。此后，为增进政府效能建设，青岛莱西市政府为推进执政为民，全面推行“为民服务代理制”，在村、镇、市分别设立为民服务代理点、为民服务代理室、为民服务代理中心，在最短时间内无偿代理、全程服务，此举深得民心而被树为全国执政为民典型，该项目获得全国第四届地方政府创新奖。之后，全国多地地方政府开展政府服务标准化及公共服务标准化建设。同时，全国各级地方政府构建12345热线与电子政务服务平台，推进一体化政府建设，提升政府服务效率。

从供给改善型公共服务质量改进看，这一类型的质量改进中，活跃主体是政府，公共服务的生产与提供来源于政府，质量改进的方式是单一元素性的。质量改进的目标重点在于效率提升，改革涉及的领域大多是向内的，即通过政府内部制度、机制的调整来实现质量改进，公共服务质量评价主体主要由层级制政府决定。

(二)评价推动型公共服务质量改进

评价推动型公共服务质量改进源起于我国各级地方政府绩效评估的开展。这一类型公共服务质量改进将公共服务质量提升的核心置于评价环节，以多元主体参与评价，以不同方法开展评价，达到以评促改、用评价推动公共服务质量提升的目的。

在早期政府绩效评估的开展中，评估的重点更多关注政府组织机构及其部门的机构绩效、政府公职人员的岗位绩效。2000年前后，广东珠海、江苏南京率先开展万人评议政府活动，民众参与评价政府绩效。除了公民主体评价以外，独立的第三方绩效评价机构得以建立，绩效评价成为政府改革与创新的重要方式。当公共服务列入我国政府的重要职能，政府绩效评估逐渐由机构绩效评估转向对公共服务绩效的评价，“以公共服务为主要内容的政府绩效评估即公共服务绩效评估，就是在评估政府绩效的过程中，将评估重心放在公共服务上，重视公共服务提供的质量与效果”[25]，之后转向公共服务质量评价。伴随这一系列评价活动的推进，国内形成较为典型的服务质量评价模式。以目标管理为主要实现方式的连云港模式，是以目标为主线开展公共服务管理工作。第三方参与的厦门思明评估模式，则是厦门大学绩效评价中心参与福建省厦门市思明区的公共服务质量改进，共同商讨拟订公共服务评价的指标体系，以此促进公共服务质量的改进。独立开展第三方评价的兰州模式，则由兰州大学绩效评价中心独立承担甘肃省14市39个职能部门的绩效评价任务。在公共服务质量评价开展的过程中，各级政府探索具体的指标体系并在质量评价中加以运用，公民满意度成为重要指标。

从评价推动型公共服务质量改进看，这一类型质量改进的推动主体依然是政府，各级政府开展公共服务质量评价活动的动力仍来自于科层制政府的权力推进或示范。因而在这一类型公共服务质量改进实践中，活跃主体是政府，虽然在公共服务的外部供给中有政府以外其他主体的参与，以及实践中公共服务由公私合营的驱动而出现的竞争购买，但仍以政府为引导核心。公民在公共服务质量评价中扮演着有限参与的角色。

(三)需求驱动型公共服务质量改进

需求驱动型公共服务质量改进将服务质量提升的核心置于对公众公共服务需求的关注。因此，改善公共服务质量的前提是准确了解与把握公众的公共服务需求，以真实的公共服务需求形成科学的公共服务决策，由此推及公共服务生产与提供，而以公共服务质量评价的开展验证提供是否真实有效满足了公共服务需求，并作为下一轮公共服务质量改进的重要参考依据。

自开展服务型政府建设以来，由于各地方政府对于服务型政府基本概念理解的不同，形成两种截然不同的导向：需求导向的政府和供给导向的政府。“前者提供公共服务的逻辑起点是公共需求，政府提供公共服务是满足公众需求，是为了公共利益的实现；而后者提供公共服务是从彰显自身政绩出发，脱离公众的实现需求集聚公共资源搞‘政绩工程’、‘形象工程’，这样的公共服务提供方式，我们称之为政府供给导向”[26]。基于公共服务型政府的责任来说，公共需求导向的政府才是服务型政府的本质要求。伴随改革向纵深方向推进，公共服务质量改进已从政府供给什么样的公共服务转向公众需要什么样的公共服务。

需求驱动型公共服务质量改进的早期改革实践主要体现为地方政府关注公民、了解公民需求意愿的改革。2001年，浙江温岭市开展“民主恳谈”，推动基层民主中公民参与决策，实现民主管理与民主监督，开展民主沟通会、乡镇政府决策听证会、乡镇党委决策议事会、村民议事会、乡镇人大表决会、党代表建议回复会、重要建议论证会和村民代表监督管理会等。2010年，浙江省温州市成立“市民监督团”，在媒体监督的基础上，促进公民参与，鼓励民意表达，获得第八届“中国地方政府创新最佳实践”。2017年，浙江省政府开展民意调查，发现公众反映最多的问题在于政府办事效率不高、办事难、办事烦、不够便捷，由此开展“最多跑一次”改革：以群众生产生活关系最紧密的领域和事项，推动公共服务事项“一次办结”机制，一窗受理、集成服务；采用“部门联合、随机抽查、按标检查、一次到位”监管机制保障民众“最多跑一次”。伴随此项改革的推进，群众公共安全感、环境满意度等公民满意度得到较大提升。

需求驱动型公共服务质量改进的出发点在于满足公民不断增长的公共服务需求。主要表现为：第一，公众公共服务需求的种类与内容，决定了公共服务生产与提供的方向；第二，公众公共服务需求的方式与路径，决定了公共服务供给的方式与路径；第三，当公共服务需求方式变化时，以政府为主体的公共部门能够快速回应公众的公共服务需求新变化，并保证公共服务需求得以满足。这一类型的公共服务质量改进，活跃主体是公民，公共服务生产与提供主体是政府、非营利组织、其他社会主体甚至公民自身。改革中更多着眼于对公众公共服务需求端的关注，因需求而调整供给、评价等，公共服务质量改进环节是前驱动的，易于构成良性循环。

(四)三种公共服务质量改进类型的比较

从公共服务在现代政府的产生来看，“在整个世界范围内发生的经济与工业的深刻变迁逐渐创设各种新的、政府所负担的义务。人们之间明显存在的相互依赖关系、经济利益的连带关系、不断加强的商业联系、智力成果与科学发现的广泛传播，都向国家施加了组织提供这些公共服务以及长期保障国际交流的责任”[27]48。因而，公共服务质量改进以公共管理环境为依托，以公共管理环境的变化而调整公共服务质量改进的内容、方式等。三种不同的公共服务质量改进类型在对公共管理环境的应对、公共服务改革的动力来源、改进的目标重点、对公共服务需求关注程度与表达程度、公共服务生产与提供主体、公共服务供给的逻辑起点与供给方式、公共服务评价主体及评价内容、公共服务决策中的公民参与度、公共服务质量改进的环节及元素等方面都表现出较大的差异性(表1)。

四、我国公共服务质量改进存在的问题

(一)公共服务质量改进的复杂性

自建国以来，我国政府职能经历了不同时期的重心转变。新中国成立初期，为维护主权独立与政权稳定，当时政府职能的重心在政治职能；改革开放之后步入发展主义时期，这一阶段我国政府职能的重心在经济职能；2002年以后，我国政府职能重心逐渐转向经济职能与公共服务职能并重。我们用七十年的时间走过了许多国家一两百年的道路，在发展过程中面临着复杂的社会现实。一方面，我国经历了由传统农业社会向工业社会又向信息社会的转变，但这种转变并不是全部地区都实现了；另一方面，我们处于经济发展的转型期，同时又面临着城市化进程中的许多社会问题。这些问题积累起来，在我国公共服务领域集中体现出不均衡的综合特点：东部与中西部地区公共服务的不均衡、城市与乡村公共服务的不均衡、社会群体之间公共服务的不均衡等等。从我国公共服务质量改进实践看，供给改善型公共服务质量改进、评价推动型公共服务质量改进与需求驱动型公共服务质量改进共存于我国公共服务改革现实，呈现出地区改革之间的非均衡性。我国公共服务诸多不均衡特点的综合则带来现实公共服务质量改进的复杂性。

表1 三种公共服务质量改进类型之比较

(二)公共服务质量改进的碎片化

质量首先就是个复杂内涵，而公共服务质量则更具复杂性，受到政治、经济、社会、文化等多方面因素的影响。纵观公共服务改革的历史发展，公共服务改革始终处于效率维度—公平维度—效率维度—公平维度的不同变迁。劳动分工、专业化曾经成为衡量科学、效率的标准，也成为一个时代进步的标志，一切以专业化为马首是瞻。专业化使我们从一个混沌的大一统状态中走出来，进入一个细致分工的时代，但这并不代表这种专业化就是唯一正确的道路。在进入专业化的丛林之后，我们发现自己不是在专业化的迷宫中失去了方向，就是沉浸在专业化的细枝末节中看不到问题的全部而失去整体性。从当前公共服务质量改进的现实看，我国公共服务在公平、绩效、满意度等方面均存在着较大的改进空间。然而，现实公共服务质量改进实践中，却常常出现一些因效率无视公平、因公平而无视效率的问题。公共服务质量改进在目标定位及目标实现中往往处于碎片化的现状，而这易于造成公共服务质量改进过程中不停“打补丁”，却无法解决根本问题的困境。

(三)公共服务质量改进机制的整合度低

从我国公共服务质量改进的机制看，良性运行机制尚未形成。“与发达国家公共服务质量持续改进机制相比较，我国公共服务质量持续改进机制还没有建立起来。公共服务需求机制以及公共服务评价结果的激励机制的不完善，导致现实的需求推动与改进反馈都无法实现”[28]。尽管我国公共服务改革实践在公共服务需求、公共服务生产与提供、公共服务评价各个环节作出了改革与创新，但是，一个完整良好的改进机制不仅仅包含着以上各个环节，更体现为各个环节之间的良性协同。从当前我国公共服务质量改进现状看，我国各地地方公共服务质量改进的实践较为关注公共服务生产与提供环节、质量评价环节的开展，对于公共服务需求环节的质量改进仍属于少数经济发达地区政府的创新性实践。从供给型公共服务质量改进看，良好的供给必以公共服务需求为前提。“实现公共服务与公共需求的有效对接，就要回到需求，重视需求管理在服务型政府建设中的重要作用，将依靠公共服务供给改进转变为服务供给与需求管理双轮驱动”[29]。虽然公共服务评价早已开展，但服务评价结果是否作为未来更好服务生产与提供的激励依据，是否作为未来公共服务决策的参考依据，都影响着公共服务质量持续改进机制的形成。而从我国当前公共服务质量改进实践看，公共服务质量改进机制的整合度还较低。

五、 我国公共服务质量改进的未来发展

(一)公共服务质量改进的多维面向

公共服务的根本是满足社会公众日益增长的公共服务需求，而公共服务需求不仅包含社会个体差异化的公共服务需求，更包含差异化公共服务需求整理之后较为共同的公共服务需求，因而公共服务质量改进应是多维面向的。作为一种特殊的服务，其质量必然包括满意度，其提供过程应体现出高效率，因其公共性而更致力于公平的增进。从我国现实看，我国公共服务发展现状存在着多差异并存、矛盾叠加的现实问题。

着眼于公共服务改革现实中一些技术、方法的运用无法从根本上促进公共服务质量提升。因此，公共服务质量改进的核心是多维面向，既要以健全的公共服务体系满足当前人民日益增长的美好生活需求，又要以有效的公共服务促进持续发展的经济社会，更要以满意度较高的公共服务满足公众多样化的公共服务需求。

(二)公共服务质量改进的动态机制

当前，我国公共服务处于不充分不平衡的发展之中。所谓不充分不平衡的发展就是“十字型”社会结构与管理难题。“十字型”社会结构，从横向来看，是中国不同地区之间发展的不均衡；从纵向来看，是中国与发达国家相比发展不充分的差距。我国通过四十年改革开放，已完成从农业社会向工业社会的过渡，正处于工业社会向信息社会过渡的阶段，农业型社会结构的传统治理秩序还在影响现代文明的发展，新兴信息时代又需要新的治理方式。王绍光曾指出：“中国曾经是强调平等的社会, 那时(改革开放前)它的收入不平等程度远低于世界平均水平。但是, 改革极大地加深了地区间、城乡间以及城乡内部贫困家庭和富裕家庭之间的差距。这些不平等是相互重叠关联的……在如此短时间内不平等的增长速度如此之快，可能已经损害了这个国家的居民健康状况，无论其间的作用机制是什么(比如相对剥夺的心理效应、社会凝聚力的下降以及其他机制)”[30]。同时，西方公共服务的发展革新又不断冲击着我们对公共服务管理理念的定位。正是这种“十字型”结构，决定当代中国公共服务质量改进中的动态机制。

(三)公共服务质量改进的循环互动

从以上两个方面来看，多维面向成为当代中国公共服务质量改进的基本目标基础，动态机制构成公共服务质量改进的实践结构。多维面向与动态机制决定了公共服务质量改进的循环互动。一方面，多维面向需要通过公共服务供给与公共服务需求之间的循环互动来不断实现供给与需求之间的和谐与统一；另一方面，不同地区、不同阶段的公共服务需求与公共服务规划之间的治理结构，决定了公共服务管理机制中的动态协同，因而检验这种动态协同的公共服务质量改进的实现机制就必然表现为循环互动要求。更为根本的，构建公共服务质量改进的循环互动运行体系，是因为考察到公共服务质量持续改进的发展逻辑。人民日益增长的美好生活需求需要我们不断调整与提供适合新生活的公共服务，社会生活发展的提升性需要我们把握不同社会结构公共服务的规律，公共服务发展的阶段性要求我们认识现实公共服务服务供给中不充分、不均衡的复杂多元性，这其中，循环互动是其核心机理。