从城市群发展谈区域污染协同防治

[摘要] 大气污染区域协同治理的常态化，区域环境治理法规体系的具体化，环境污染联防联治的实时化，区域协同治理检查评估的经常化，是京津冀地区空气质量明显提升的成功做法和宝贵经验。大气污染联防联控还需治本之策，根本在于实现最优配置策略，采取相对最小成本的区域污染防治战略，实现区域环境治理的制度化机制化。

[关键词] 区域协同;  环境治理;  城市群发展;  京津冀协同发展

[中图分类号] X51         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2020）04-0060-03

自2013年实施《大气污染防治行动计划》以来，尤其通过淘汰落后产能、错峰生产、煤改气等手段，全国空气质量有了很大改善，京津冀城市群的PM2.5浓度实现前所未有的下降。燃煤排放的良好控制使得二氧化硫（SO2）浓度大幅下降，硫酸盐占颗粒物的比重大幅降低。2019年底，北京PM2.5年均浓度为42微克/立方米，提前完成了2020年降低到56微克/立方米的目标。

京津冀地区大气污染形势依然严峻

目前，京津冀、长三角、珠三角三大城市群在全国GDP占比高达37.4%，但这些地区以臭氧、PM2.5为主要特征的区域性复合型大气污染依然突出，京津冀、长三角城市群的PM2.5平均浓度依然超标。全国空气污染最严重的10个城市中，京津冀地区常占据7—8席。京津冀鲁豫5个省市生产了全国15%的钢铁，相比本地区2000年民用汽车保有量增长了10倍以上。加之由于气候变暖，东部近地面层风速呈减弱趋势，大气自净能力将趋弱，雾霾天气依然会频发。从5年来区域城市群大气污染联合防治工作的评估结果看，依然存在以下主要问题。

减排成本差异性明显。从人口分布来看，北京、天津、河北三省市经济发展水平很不均衡。再从工业化进程上看，北京已基本跨入后工业化阶段，天津、唐山处于工业化后期阶段，河北其他地级市还处于工业化中期阶段。地区间人均公共财力差距悬殊，基本公共服务差距较大，加之区域内产业和技术发展水平差异，也导致污染减排的成本具有明显的差异性。

低层臭氧超标有所上升。从对近5年空气质量评估看，由氮氧化物和挥发性有机物光化学反应生成的二次污染物臭氧在夏秋季超过国家标准的比例逐年升高，氮氧化物（NOx）下降比率仅为3.1%。相比2013年，2017年京津冀、京津冀及周边、长三角和珠三角地区日最大8小时平均浓度第90百分位数平均分别上升24.5%、25.8%、18.1%和6.5%。燃烧源排放的氨气被低估。氨气活性强，极易形成硫酸铵、硝酸铵二次转化粒子，造成细颗粒物污染、大气能见度下降。

依赖短期的行政管控措施。以京津冀区域为例，2017年秋冬季主要采用限产、停产等短期的行政污染控制措施，确保达标。2018年3月北京市PM2.5平均浓度88微克/立方米，同比上升39.7%，4月份PM2.5平均浓度64微克/立方米，同比上升20.8%，均出现了反弹。一方面是不利的大气扩散条件，另一方面也是由于错峰生产或限产等临时措施取消，污染排放量增加所致。

环保执法的盲目性。各级地方政府长期在宽准入、松监管情况下，环保历史欠账较多，在环保督查考核常态化下，执法出现盲目性，甚至采取了“一刀切”做法，引起社会争议。具有环评批复的大量合法企业为了降低运营成本，环保设施非正常运行造成偷排。

京津冀城市群联防联控的思路对策

区域污染联合防治需要进一步完善制度，建立长效机制，应用更多的科学技术创新、法律、经济激励政策，让污染联合防控更具有可持续性。

进一步创新体制机制，促进区域协同发展。第一，建立区域城市群可持续发展的理念。可借鉴德国“去中心化”城镇群协同化发展模式，即将行政、公共产品、基本公共服务均衡分布和基于城乡同质原则，削弱大城市的“资源中心”地位，有效缓解工业化进程中的“城市病”。以京津冀为例，突破行政壁垒限制，让不同城市（镇），尤其小城镇的基础设施、信息通讯、社会保障、公共服务等方面在未来10年基本完善一致，使不同城镇居民的就业、交通、居住的联系发生在“区域”层次上，从而逐步形成“互补共生”的区域城市圈。第二，制定区域城市群的发展空间战略布局规划。根据区域城市群的自然资源承载力、城市化程度、区位特点、经济联系度等经济社会发展现状，制定具有法律约束效力的区域城市群协同发展的空间战略布局规划，有效约束各行政区的经济产业以及城市化建设无序化发展。第三，建立区域城市群间的财政平衡和生态补偿机制。借鉴德国的区域间财政平衡做法，建立区域城市群间财政平衡机制，即通过协商，公共财政预算收入高的地方政府要对财政预算收入低的地方政府予以补贴（横向平衡），促进区域内基本公共服务和社会保障的均等化。或者依据受益者支付的原则建立区域间生态补偿政策和制度，减排成本较高的行政区可通过转移支付或区域间生态补偿制度在减排成本较低的地区实现自身的减排任务，这样有助于降低区域城市群的总体减排成本，更有助于激励成本较低的区域进行更多的减排。这对京津冀这样的城市群来说，在社会发展与技术水平、环境容量、经济产业结构差异性较大的区域尤为重要。例如河北省北部张家口、承德等地区是京津冀生态保护屏障，应给予一定财政补贴与生态补偿。此外，区域内的各行政辖区还可按财力情况筹资和部分中央财政资金共同设立“区域环境基金”，由區域环境管理机构统一调配，投入跨行政辖区的大型污染治理项目等。第四，完善以可持续发展为导向的地方绩效考核激励机制。树立环境优先理念，营造以经济发展、社会均衡、生态环保为原则的施政环境。建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系，以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。

进一步完善区域环境管理制度和经济激励政策。第一，实施区域污染排放总量控制与交易制度。从区域、城市、行业等多层面构建区域污染物总量控制工作体系，研究推行区域能源消耗总量控制、区域火电、钢铁冶金、石油化工、水泥生产等资源消耗型污染企业总量控制，以及区域新增重点行业污染项目联合环评审批制度。运用市场机制，实现区域重点污染物二氧化硫（SO2）排放排污权交易制度，以及逐步实施区域氮氧化合物（NOx）和挥发性有机化合物（VOCs）排放总量控制与交易。第二，加强氮氧化物、挥发性有机化合物治理力度。加大非电力行业如钢铁、有色冶炼、建材和石油化工行业脱硫脱硝治理力度。鼓励发展和使用清洁煤技术，将原煤中的尘和硫预先脱除，大幅降低末端治理设施的运行和维护成本。改进炼油工艺，降低油品中的不饱和烃含量，从而降低大气氧化性，减少臭氧与二次细颗粒物的形成。此外，重视散煤燃烧中的氨气排放，加强工业生产、脱硝设施和机动车等氨排放的监管。第三，确立“污染者付费，专业化治理”的新思路。将排污企业集中在产业园区统一治理，全过程控制，提高治污专业化水平与效率，也更加便于环保部门的监管。适当在投融资、税收、立法等方面制定有利于第三方治理发展的经济激励政策。建议鼓励地方政府以绿色发展引导基金、政府和社会资本合作（PPP）等金融方式将污染减排新技术新工艺以及污染减排运营管理第三方的服务，按期甚至提前导入企业应用，在不增加企业的现时资金投入或成本的同时，确保企业达标排放或超低排放，获得区域环境质量持续改善和社会资本有效配置的双赢局面。

进一步建立可靠的科学监管与评估分析支撑体系。完善污染源全面监测，提高执法效能。不再拘泥于传统污染源在线监控方式，积极探索利用工业物联网技术，应用传感器、大数据分析等新技术手段对所有大、中、小污染源进行全覆盖监管，尤其是应用传感器对企业减排设施运行工况的关键参数进行实时监测。促使企业的达标排放落在实处，有效降低区域排放总量。应用新的大气流场数值模拟技术进行溯源，动态识别排放源，将非法污染源排放进行定位甄别，进一步提高执法效能和控制措施的针对性。实行区域污染防治措施的成本与效益评估。对于每年区域污染防治措施执行前要做目标可达性评估与分析，以及防治措施经济成本核算和环境效益评估分析，保障污染治理措施实施的有效性，環境改善目标的可达性;同时，重点保障环境治理资金投入使用的最大效益化。例如京津冀三地的能源供应方面，若加大对河北、天津地区的天然气供应量，减少两地的燃煤量，进一步优化其能源结构，是否比单纯保障北京地区使用天然气发电所获得的区域环境效益更大也更加经济，这样的科学评估是区域污染防治复杂性和长期性的必要支撑。强化信息共享与公开，促进公众参与监督。加强环境信息共享。对区域生态资源环境如森林、水域、湿地、土地利用、污染源、环境质量等基础数据进行系统梳理，搭建跨部门跨地区的环境数据库与管理平台，实现区域环境资源信息共享，促进管理部门间的业务协同与互动，提高业务管理信息化和科学决策水平。建立公众参与监督机制。区域内污染企业要实行环境影响的年度报告和诚信档案制度。区域环境信息在不涉及国家机密的基础上尽可能向公众公开。让公众了解环境质量现状和政府所采取的政策和措施，引导公众环境改善意愿以及相关的诉求与所实施的政策措施相一致，使公众在日常生活与生产活动中自觉参与区域环境治理与监督。改善区域城市群大气环境质量，减少强霾天气，在某种程度上也是区域经济社会发展复杂利益格局的重新分配与再造过程。在制定政策或规划实施方案时，应充分考虑到工业化和城镇化飞速发展所积累的矛盾与问题，各方利益应被充分讨论，达成彼此间的相互协调。

[参考文献]

[1]周牧之，陈亚军.中国城市综合发展指标2018[M].北京：人民出版社，2019.

[2]朱彤，李昕，张世秋.大气污染跨省市联防联控的理论与实践[M].北京：北京大学出版社，2018.

（作者简介：李昕，民进中央委员、北京市政协副秘书长、常委、北京市副主委，兼任中国科学院大气物理所研究员）

责任编辑 / 沈   聪