论我国保障性住房制度的进一步改革

杨柳

摘 要：保障性住房制度改革关乎千家万户，一直是党和政府及普通百姓十分关注的问题。只有加快保障性住房制度改革，才能使低收入群体的住房保障落到实处。通过梳理相关文献，在明确保障性住房制度相关理论的基础上，结合我国保障性住房建设的现状，分析我国保障性住房制度改革的路径。

关键词：保障性;住房制度;经济适用房;低收入群体;改革

中图分类号：D632.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）09-0056-05

居民生存需要的基本保障是住房，住房保障也是整个社会保障的重要组成部分之一。古往今来，无论是哪个国家，住房都是人们普遍关注的话题。尤其是低收入群体的住房保障问题更是政府制度设计不可回避的关键所在。为此，从农村到城镇，进一步构建和完善多层次、可衔接、能监督的住房保障体系，按照一定的制度设计，让具备一定条件的居民享受到包括宅基地建房、住房公积金、货币补贴、经济适用住房、廉租住房、限价房、公共租赁房等相应政策给予的福利和优惠。这不仅是限制炒房、控制高房价的重大举措，而且对维护社会公平、促进社会和谐具有十分深远的意义。

一、文献综述

保障性住房是与商品房相对应的一个概念。苏志雄、王彦鹏、梅建明等（2009）认为，在使用功能、销售对象、建设投资主体以及价值属性等方面保障性住房与商品房具有质的差异。保障性住房是弥补住房市场供应不足，化解市场危机，促进相关产业发展不可或缺的手段，不仅是作为准公共产品的政府职能体现，还具有保障民生、防止贫富差距扩大的政策导向作用。徐立凡（2017）认为，共有产权的推出，既是产权制度的一次创新，又符合“房子是用来住的、不是用来炒的”政策目标。

值得我国借鉴的住房保障制度，在新加坡取得了突破。惠博等（2011）、罗孝玲等（2012）认为，新加坡保障性住房制度的特点：一是具有建造模式的统一性，二是准入制度的严格性，三是退出机制的限定性。购买人在市场上出售保障房必须住满两年半，同时须缴纳总房价10%～30%的税费。目前，我国虽然已建立了保障性住房准入机制，但问题不少。李静（2009）、邹晓燕等（2010）、侯国跃（2011）等借鉴美德等发达国家住房保障的经验，提出了低收入不同于低保，保障房的保障对象应以无力承担住房支出作为标准，提出保障性住房应将居民收入申报制度、审查监督、信用评估体系以及准入机制等方面纳入法制化的管理。

关于保障性住房的补贴制度研究，陈文殊（2006）、陈永（2011）、严荣（2016）、孙嘉（2008）等认为，国外住房补贴采取住房建设补贴和住房使用补贴两种补贴并存的方式。美国的住房保障思想是从供给与消费两个角度进行补贴，即不断增加住房租售给中低收入家庭以及直接对租户进行货币补贴。在我国，对于保障性住房补贴，学者提出了各自的看法。白友涛等（2010）、邱桂杰（2016）等从“砖头补贴”“人头补贴”两种方式，就政策实施、地方政府职责、公共财政支出、住房租赁市场的影响等多方面，从两种方式的利弊研究了保障性住房的补贴方式，他们认为这两种补贴方式对于保障性住房的补贴标准、覆盖范围、补贴效果、住房资源利用率以及政府工作效率都会产生直接的影响。

尽管一些学者对保障性住房制度改革进行了有益的探讨，也取得了一定的成绩，但要把握好保障性住房制度的内涵和依据，从现实出发，管控好保障性住房的进入和退出机制，建立以个人征信数据系统为平台的审核制度，对保障对象进行细化，区别不同对象，采取不同的配租方式和补贴模式，以确保保障性住房对低收入人群住房的保障作用，仍然需要我们进一步研究。

二、构建和完善保障性住房制度的内涵与依据

（一）保障性住房制度的内涵

保障性住房制度从广义上讲，是指政府以廉租房、公租房、限价房、经济适用房、住房补贴、宅基地分配等方式，来实现“住者有其房”的住房保障制度。在市场经济快速发展的今天，并不是所有人都有能力自行解决住房，这就需要政府与市场的有机结合，通过一些关乎弱势群体的政策措施，弥补市场缺陷，帮助那些在市场竞争环境下难以或无法满足住房需求的低收入群体和贫困家庭，得到基本的住房需求，这种制度设计就是保障性住房制度。它是国家构建居民生活“安全网”的一种社会“稳定器”。

保障性住房作为一种公共产品，必须处理好效率与公平的内在关系。一方面，公平原则要求政府出面解决低收入群体住房需求，以保障“住者有其房”，多层次、全方位地保证住房制度供给的公平性、有效性和时效性;另一方面，效率原则要求在追求公平的前提下，充分利用有限的资源，发挥保障性住房的供给效率，以满足更多低收入人群的基本住房需求，最大限度地促进社会福祉。

（二）构建和完善保障性住房制度的理论依据

1.马克思的民生思想。马克思曾在《政治经济学批判大纲》《资本论》《德意志意识形态》等著作中阐述，人本身作为一个客观存在，首先需要满足自身的生存和发展，才能从事物质资料的生产。马克思将人的生存需要作為最基本的需要，他把“衣食住”放到了同样重要的位置。马克思认为，人类从事物质资料生产的目的是为了满足自身的消费，正是这种目的性推动了人类的文明和社会的进步。住房作为人类生存的基本物质资料，是人类生存的基本前提，人们为了生存，必须首先满足吃、穿、住等基本生活消费。因此，马克思的基本生存理论是保障性住房制度建设的理论基础。

2.习近平关于保障性住房制度建设的理论。习近平总书记强调指出，住房问题关乎民生、系乎民心，既是民生问题，也是发展问题，直接关系到中国特色社会主义现代化事业的成败。他还指出，住房问题的解决是一项艰巨而长期的任务，当前我国还存在着保障性住房短缺、住房资源不合理分配，住房困难家庭的基本需求得不到满足等突出问题。因此，要依据我国实际情况构建以政府为主的保障性住房制度供应体系。同时，加大惩处违法违纪行为，加强监管，建立规范的进退机制和公平公正的分配结构。习近平总书记在 2016 年 12 月中央经济工作会议上明确指出，解决好房地产问题，必须建立符合国情、适应市场规律的长效机制和基础性制度，抑制房地产泡沫，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”这个定位。在党的十九大报告中习近平总书记再次明确阐述上述思想，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”习近平总书记关于住房保障的思想精髓是：通过保障房制度建设，维护社会公平正义和最广大人民群众的根本利益，让改革和发展的成果更好地惠及全体人民，最终实现全体人民的共同富裕。

3.关于保障性住房制度建设的经济学解析。经济学关于保障性住房制度建设的关注点是，如何通过控制交易成本以实现保障性住房建设的利益最大化。为此，科斯的产权理论为保障性住房建设提供了经济学分析的思路。科斯定理认为，在不发生交易费用的前提下，初始权利无论怎样安排，最优的资源配置都可以通过市场交易来实现。这说明，产权和交易成本是产权理论的两个关键。其中，产权的界定是该理论的核心。因为所有经济活动都是在一定的制度安排下进行的，而人们行使某种行为的权利即产权是制度安排的。所以，制度安排下的产权界定，明确规定了当事人的行为规范，人们通过产权的交易实现社会总产品的最大化。而社会产品根据产权的归属大体可分为私人产品与公共产品。公共产品又可细分为纯公共产品和准公共产品。保障性住房是一种竞争性与排他性程度较低的“准公共产品”。市场主体从经济利益出发，一般不愿意投资在保障性住房建设上。为此，政府行为不可替代，政府在保障性住房制度建设中的作用，应在合理的制度设计基础上，通过一定的公共财政投入，保障低收入群体获得作为生活必需品的住房。

威廉姆森的多样性契约关系理论，对于解决人的有限理性、信息不对称、机会主义行为等一系列因素产生的纠纷，实现现代市场经济条件下的双赢，具有十分重要的现实意义。在保障性住房的进入和退出机制中，有必要引入威廉姆森的多样性契约管理理论。按照这一理论，保障性住房承租人的权利和义务必须对等。一方面，承租人有依法获得承租保障性住房的权力;另一方面，承租人要主动提供身份信息，接受管理部门的监督，对于利用权力寻租或其他不符合享受保障条件而获得保障性住房的承租人或其他责任人要承担违约责任，情节严重的应受到法律惩处。

新旧福利经济学关于兼顾公平与效率的理论也是保障性住房制度建设的理论基础。新福利经济学关于帕累托改进理论的应用，先是通过帕累托改进方式的制度设计调动人们的积极性，提升经济效率，积累国民财富，再惠及全体人民，增进社会福利。但在现实经济生活中，帕累托最优状态并非总是公平合理的，而旧福利经济学关于调节收入分配的理论更加符合经济新常态下保障性住房的制度建设。因此，我们应当遵循福利经济学的理论框架，利用社会主义的制度优势，一方面通过帕累托最优增进社会福利，另一方面通过收入分配的调节收入差距，保障中低收入人群的福祉。

三、改革开放以来我国保障性住房制度建设的成就与面临的困境

（一）改革开放以来我国保障性住房制度建设的成就

这些年来，我国保障性住房建设从人均住房面积到住房质量以及居住区配套条件改善等方面都取得了显著的成绩。据统计，我国城镇居民人均住房面积从1978年的 6.7 平方米，提高到2016年的36.6 平方米，38年增长了 5 倍多。目前，在我国已经基本形成了以廉租住房、公共租赁住房、限价商品房、经济适用住房、政策性租赁住房、定向安置房等多层次的住房保障体系，广大中低收入人群的住房保障得到部分实现。

首先，满足中低收入人群的保障性住房制度已经形成。这几年政府不断扩大住房保障的覆盖率，形成了多层次的住房保障体系。这对保障社会公平，缓和社会矛盾，维护社会正义，创新保障方式，满足社会公共利益，促进社会和谐发展起到了重要的推动作用。其次，保障性住房制度的效率得以体现。根据我国社会经济发展状况，通过政府公共财政的转移支付，解决了大部分城乡中低收入和贫困五保家庭的住房问题。据统计，2013—2016年，我国建成城镇保障性安居工程房、廉租房、公租房、棚户区改造房2 485万套，改造农村地区建档立卡贫困户危房158万户，大大改善了困难家庭的居住条件。再次，保障性住房的公共产品属性得以确立。这几年，政府不断加强保障性住房建设，让低收入和贫困家庭享有保障性住房的居住权，既促进了社会资源的优化配置，又保障了社会的公平正义。

（二）保障性住房制度建设面临的困境

目前，作为公共产品的保障性住房制度改革虽然取得了一定的成绩，但仍然面临以下困境：

1.保障性住房制度供给存在非福利化倾向。理论上说，政府应通过保障性住房的制度供给，谋求社会福利最大化作为政府的职责，但现实操作过程中，地方政府的经济利益和社会福利最大化与中央政府的社会福利最大化之间往往产生一定的非对抗性博弈，加之政府作为制度供给的垄断主体，还存在着地方和部门公共利益冲突，政府决策失误、内部性利益扩张、权力寻租及腐败等诸多问题，导致了保障性住房资源配置扭曲、社会福利严重损失等问题。

2.保障性住房制度建设暴露出泛行政化行為。由于地方行政法规站位层面较低，且不同时期、不同地方做出的规定可能前后矛盾，存在保障性住房制度建设过度行政化，一些地方保障性住房的资源配置甚至出现滥用行政权力、徇私舞弊、缺乏公众参与的现象。

3.保障性住房制度管理出现了无序化现象。一是当国家利益与地方自身利益发生冲突时，我国地方政府更多地将政策的兴奋点集中在商品房的土地、资金供给上，而对保障性住房的供给表现冷淡。二是保障性住房制度供给存在权力寻租。长期以来，保障性住房行政监督机制存在政府既当“裁判员”又当“运动员”的倾向，不仅制度设计不到位，保障性住房的准入和退出机制设计不力，而且监督管理不健全，致使整个准入过程的暗箱操作较为严重，政府官员在保障房制度供给上存在权力寻租。

4.保障性住房制度供给结构的地区差异呈现扩大化趋势。我国东部沿海地区财力较雄厚，对保障性住房建设的财政投入力度较大，保障性住房制度设计相对完善。相反，中西部地区的保障性住房供需矛盾尖锐，仅靠中央政府的财力投入难以缓解供需矛盾，保障性住房制度设计难度大，住房困难群体的层次差异性明显，但又难以区分。目前，虽然地方政府试图采取多层次的保障模式，但由于在区分地域差异、收入多寡、经济实力的保障标准时深入调查研究不够，工作方式简单粗暴，导致低收入群体和困难家庭的真实需求得不到满足，群众意见较大。

四、保障性住房制度改革的原则、目标和路径

鉴于我国住房保障制度存在的突出问题，借鉴发达国家和地区的先进经验，本文特提出我国保障性住房制度改革的原则、目标及路径。

（一）保障性住房制度改革的原则和目标

1.保障性住房制度改革的原则。本文认为推进保障性住房制度改革的关键在于以“公平正义”为价值目标，“住有所居”为基本理念，以“市场配置和政府保障相结合”为制度建设方向，以“多主体供给、多渠道保障、租购并举”为制度框架。具体改革原则如下：一是公平性原则。随着经济的进一步发展，贫富差距扩大，各种社会问题日益凸显，彰显公平，维护低收入群体的利益，促进社会和谐发展已经成为当前我国经济和社会发展的首要问题。住房问题关系到千家万户，安居乐业是社会稳定的集中体现。政府应当保障每个公民的居住权，即“住有所居”。而首当其冲的是保障低收入群体和困难公民的基本居住权，这是公民生存权的基本保障。二是量力性原则。一方面，政府作为公共产品的拥有者和分配者，无疑应当保障弱势群体和低收入群体的基本生存权（即基本的吃、穿、住和生活困难时得到必要照顾的权力）。而基本居住权是这一部分群体自身难以解决的，必须靠政府的制度供给加以保障。另一方面，现阶段保障性住房的供求矛盾突出，决定了我国住房保障制度只能建立在财力可支配的基础上。量力性原则指现阶段住房保障只能量力而行，优先向贫困者和低收入家庭提供基本住房需求。三是法制化原则。我国保障性住房经过20年的发展过程，由于没有严格意义上的住房保障法，严重影响了保障性住房制度的公平性。因此，应通过严格立法，使整个保障性住房的制度设计、资源配置、进退机制都步入法制化的轨道。

2.保障性住房制度改革的目标。一是在保障性住房供应主体的选择上，坚持多主体供给，多渠道保障，形成以政府保障为主体，企业、机构投资者、个人投资者共同参与的多元供给模式。二是在保障性住房保障对象的选择上，严格依据社会经济发展水平和现有保障性住房的供给能力确定保障范围，按照家庭人均收入状况和住房条件，由低到高逐步落实中低收入人群的住房保障对象。三是在政府定位的选择上，通过严格立法，制定和执行一套行之有效的监管体系，从规划、设计到建设、分配、流转等各环节对保障性住房实施有效的监督和管理。四是在保障性住房供应方式的选择上，合理利用实物配售、实物配租、货币补贴等方式，处理好“人头补贴”与“砖头补贴”的双重组合，相互补充的关系，完善多种供给方式，充分发挥政府和市场的双重作用，确保低收入家庭的住房需求。

（二）保障性住房制度改革的路径

1.重塑政府在住房保障制度改革中的职能。其一，合理行使保障性住房供给的公共职能。由于建设保障性住房基本无利可图，投资者往往不愿意承担，这一责任历史地落在政府的头上。但目前我國的财力有限，需要提供住房保障的人口较多，政府只能先满足一部分低收入家庭的住房需求。这就需要将有效的保障性住房资源合理配置，其他进一步改善住房的需求只能由市场来解决。其二，强化政府作为土地和保障性住房宏观管理者的职能。首先，中央政府要给予地方政府更多的财力支持，共同担负起保障低收入人群住房需求的责任。其次，政府必须对土地市场各方利益进行协调，制定有利于保障房建设的土地政策。再者，政府要充分发挥对土地和房地产宏观调控的作用，保障土地的合理、有效供给，打击土地囤积居奇，以哄抬地价的不法行为。同时，政府要肩负起作为市场主体的监管职责，建立和完善关于土地供应量、土地规划和使用量、闲置土地存量等房地产信息公开发布制度，监督房地产商有效开发保障性住房。

2.切实加强保障性住房建设的过程管理。我国保障性住房制度的改革是一项艰巨而复杂的系统工程，必须建立和完善一整套保障性住房管理的体制机制和法律法规。首先，由专门的机构来负责。按照发达国家的经验，由专门的组织机构建立一整套完备的管理体系，以加强保障房的管理是十分必要的。例如：新加坡成立了建屋发展局，有效地提高了住房的管理效率;美国 1965 年就成立了专门负责住房保障体系的管理和各项法令执行的住房与城市发展部。目前我国住房保障存在多部门（住建部、财政部、国土资源部、发改委、民政部）管理的 “九龙治水”局面，要改变这一格局，必须成立隶属于政府部门或受政府监督的非营利专门机构来负责保障性住房。这样，可以既可以防止多头管理，又能够提高办事效率。其次，管理体系亟待建立。要将原有与保障性住房相关的职能机构统一划归专门的住房保障署，其职能主要是对保障性住房的规划、政策制定和实施负责，并对其建筑施工、流转分配实施有效的监督和管理。与此同时，成立由住房保障署直接管理的非营利性的保障性住房开发服务公司，对保障性住房的建设、租赁、经营维护及物业管理负责。最后，考核机制有待完善。负责保障房建设的部门和企业要深入本地区不同人群进行调研，制定切实可行的住房保障措施，完善本地区合理的住房保障机制。将住房保障落实情况作为负责保障房建设的部门和企业的考核重点，使地方政府将国家的住房保障政策落到实处。

3.建立和完善保障性住房的法律法规。西方国家在长期的市场经济发展进程中，已构建了较为完善的保障性住房法律制度。如，美国1934 年颁布的《临时住房法案》，英国早在 1890 年就制定的《住宅法》，这些法律制度的建立为这些国家的社会稳定和经济发展的贡献是功不可没的。受经济和社会发展水平的制约，我国的住房保障相关的法律制度于2014年由国务院法制办公室征求意见，但目前尚未出台。本文认为，以立法的形式对保障性住房的适应范围、保障标准、分配监管、资金来源、违法追究等方面进行严格的法律规范，是十分必要的。

4.合理选择保障性住房的供应方式和补贴标准。鉴于目前的经济发展水平，保障性住房的供应方式应当是多渠道、多层次的。首先，有效选择保障性住房的供应方式。保障性住房供应一般分为“砖头补贴”与“人头补贴”两种方式。“砖头补贴”是由政府对建设环节进行补贴，按照标准提供住房或定期收取承租人租金;“人头补贴”是指提供补贴给低收入家庭，由其在市场自主选择住房。只有依据住房消费支出份额和政府的住房保障财政预算支出和财政支付能力，才能科学合理地制定其补贴范围和标准。政府应选用“砖头补贴”和“人头补贴”相结合的模式，不断增加租赁住房或低价住房的供给，以最大限度地满足中低收入家庭的需求。其次，合理界定保障性住房的补贴标准。我国目前的补贴方式主要包括廉租住房的实物配租、经济适用住房的购房补贴、租金配租以及租金减免。购房补贴作为产权补贴的一种方式，由于需求量大而涉及面较小，容易滋生以权谋私的腐败问题;实物配租和租金配租作为廉租房常用的补贴方式，即使实物配租能很快解决低收入家庭住房问题，但管理成本较高;租金配租虽然管理成本低，也较好地满足低收入群体的住房需求，但存在租金管理难度大的问题。因此，政府应综合考虑保障对象的补贴对象的收入变化、支付能力、补贴方式等客观因素，合理确定其补贴标准。

5.不断完善保障性住房分配的监管机制。为了实施对保障性住房分配的有效监管，其关键环节是完善合理的进退和轮转机制。第一，建立和完善合理的准入机制。准入资格审查是保障性住房的实际供给中的最大难题之一。在实际操作中，应充分利用档案管理信息化技术，对保障性住房实行全国联网的档案管理，将申请人信息至于高度透明的社会监管之中，这就需要建立申请标准客观公正，评价体系科学合理的“多层审核”机制。为了改变仅靠部门单位开具书面证明的审核方式，必须严格规范保障性住房的申请程序。申请审核程序应以市、县（区）两级联动，按照申请人提供的户籍、收入、房产、资产等信息或证明，由申请人单位、居住地和户籍所在地社区、街道办以及房管等多部门进行资格审查，申请人单位或居住地社区、公安、税务、金融、房管等职能部门严格把关审批，然后将申请人资格在媒体上公示。只有这样，才能充分发挥社会的监督作用，严格规范保障性住房的申请程序，以保障住房分配制度的公平、公正、公开。第二，完善科学的轮候制度。由于各地保障性住房供不应求，只能实行排队等候的轮候分配制度。其排队等候的主要依据只能是申请人家庭的综合生活水平，根据申请提交时间、家庭收入水平和财产情况等综合指标的一定权重指数进行排序轮候，并将其统计结果向社会公布，最终在申请登入系统上生成确定的轮候号码和相应的人员信息数据库。与此同时，政府要根据以人为本的原则，优先考虑诸如低保人群、残障人士等弱势群体的保障住房。第三，建立和完善退出机制。作为事后管理的退出机制，相对于准入机制其难度更大。一是政府要因地制宜，按照规范的退出程序分别对主动和被动退出制定可操作的细则;二是建立定期审核和入户检查相结合的动态管理模式，通过加强和规范保障性住房的日常监管，以形成一套行之有效的约束机制;三是通过完善的退出机制以保证保障性住房的有效供给，依据其收入状况、个人偏好适时调整保障房的供给。这样才能即保证分配的合理性，又体现保障的有效性。

6.切实保障对保障性住房建设的资金投入。保障性住房建设的必要条件是稳定的资金来源，单靠政府财政投入是难以保证如此庞大的住房保障房建设的。因此，建立政府财政投入为主，企业和机构投资者多渠道筹措保障性住房建设资金的投入机制，是保障性住房建设的顺利实施的前提和基础。一是要增加政府财政投入，将各级政府公共财政预算支出中单列保障性住房建设资金。二是将土地出让金收益纳入住房保障资金，从土地出让金中提取一定比例的住房保障金，這对于保障性住房建设资金的筹措意义重大。三是建以政府为主导，社会资金参与的融资体系。政府要对参与保障性住房建设的社会资金从贷款融资、土地供给、补贴优惠、税费减免等方面给予优惠政策。四是建立由专门的住房保障机构统一管理的住房保障融资制度，为住房保障搭建一个可靠的融资平台和渠道，形成政府资金、社会资金、民间资本三位一体的保障性住房融资体系。

五、结语

我国开始实行住房分配货币化改革以来，逐步建立和完善了以经济适用住房、公租房、廉租房等为主的保障性住房供应体系。但实践中，住房价格的不断攀升使保障性住房的建设难以满足广大中低收入人群的住房需求。政府为了保障居者有其房，必须加强保障性住房制度的改革。本文的研究思路是：在文献回顾的基础上，解析了保障性住房制度的内涵与依据，揭示了改革开放以来我国保障性住房制度建设的成绩与问题，分析了保障性住房制度改革的原则和目标，从而提出加强保障性住房制度改革的路径。在以往的研究的基础上，本文取得的突破在于：第一，从经济学的视角对我国保障性住房的制度供给进行研究;第二，从政府职能、管理措施、制度设计、供应方式、监管机制、资金投入等多方面提出了加强保障性住房制度改革的路径。

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[责任编辑 陈丹丹]