中国政府应急管理体系变迁与思考

王亚文

摘 要：在多种突发性公共事件频发的现代风险世界中，加强政府应急管理体系建设，对保障国家安全、满足人民群众对美好生活的向往有重要意义。从时间维度对我国政府应急管理体系建设历程进行梳理，总结建国以来政府应急管理体系发展特点。在我国应急管理体系既有成就的基础上，从中央与地方两个层面提出完善国家应急管理体系的思考，以期增强政府抵抗风险的能力。

关键词：应急管理体系;变迁历程;发展特点;思考

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）09-0183-02

新中国成立以来，我国在应急管理体系建设方面做出了许多努力，应急管理体制发展取得显而易见的成果，应急管理法制化与运行机制建设获得一定程度发展。随着国内国际环境变化，面对多种不确定风险因素的挑战，我国应急管理体系立足本国国情不断健全。

一、我国政府应急管理体系变迁历程

1.我国应急管理体系初步建立到成熟期（2003—2012年）。从2003年到十八大召开前，我国应急管理系统在面对汶川大地震、玉树地震等特大突发性公共事件挑战中逐步完善，应急管理体系由萌芽走向成熟。我国现代意义上的应急管理体系自2003年开始建设起来。2003年的非典，随着这场破坏力强的严重疫情席卷中国，我国应急管理体系建设不足急剧凸显。公共卫生事件频发，造成众多损失，人民群众要求提高政府应急管理能力呼声强烈，建立健全现代中国应急管理体系提上日程。2003年7月，党中央、国务院召开全国防治非典工作会议，认识到我国突发事件应对机制不健全，处置突发性公共卫生事件能力低下，地方政府和部门缺乏应急管理能力与准备。2003年10月，《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》通过，第一次涉及我国预警和应急机制要建立完善，强化政府处置突发性公共事件的能力。2004年9月，《关于加强党的执政能力建设的决定》审议通过，对社会预警体系的建立健全提出新的要求，要求应急机制指挥统一、反应迅速，提高政府保障公共安全的能力，增强政府应对突发事件水平。2005年，应急管理小组在国务院下设成立;2005年7月，第一次全国应急管理工作会议在北京召开并通过《关于全面加强应急管理工作的意见》，首次提出“一案三制”，对其内容进行说明，并强调有力落实“一案三制”。“一案三制”是我国长期以来应急管理系统建设的主线支撑，对政府应急管理体系的完善发挥着重要方向标作用。“一案三制”涵盖应急预案建设、应急管理体制完善、应急管理机制改进以及应急管理法制健全四方面。在应急预案建设中，《应急预案编制指南》紧急出台，对各级政府应急预案的制定提出，纵向通行各级政府，横向覆盖政府、市场、社会、公众的要求。应急管理体制建设集中在政府内部组织机构设置，要求按照“统一指挥、分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的总要求，健全应急管理指挥系统、社会组织与社会公众广泛参与等。应急管理机制即应急管理运行机制，包括危机预警预防、各级政府协调联动、国际政府社会组织合作等机制的建设。应急管理机制建设是在处理突发性事件的基础上形成的动态完善过程，应急管理机制的健全对提升我国应急管理水平有重要作用。应急管理法制体系是应急管理系统建设的基础。“一案三制”明确指出，加强我国应急管理法律法规及政策制定，在实践中检验修正，使我国应急管理工作展开有法可依。2006年1月，《国家突发公共事件总体应急预案》在中央层面发布，《预案》在组织体系和运行机制方面对地方政府应急管理工作做出新规定，明确“地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构”。2006年底，国务院应急管理办公室在国务院办公厅下增设，随后地方政府相继于政府办下设应急管理办公室。2007年《突发公共事件应对法》颁布，以法律形式明确各级政府与部门职责，应急管理体制建设制度化。同年，针对基层政府应急管理工作相关内容、规定与举措的文件《关于加强基层应急管理工作的意见》下发至地方各基层政府。2008年，我国全国应急管理体系基本建立，在随后四年应对各种突发事件中不断发展。

2.我国应急管理体系建设新时期（2012年至今）。2012年党的十八大以来，公共安全得到党和国家重视，强调把公共安全上升到国家决策部署层面，我国应急管理体系建设进入新时期。2017年，《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》施行，针对我国应急管理体系在新时代发展中存在不足，提出全方位、多层次的目标与举措，从加强应急管理能力、强化应急救援水平、增强综合应急保障水平、提高社会合作应对能力、健全应急管理体系五方面，提出增强应急管理能力相应可行的具体要求。2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》审议通过，对应急管理机构做出重要调整，对应急体系存在部门协调缺乏、国家统一指挥力度弱、应急资源分散等问题进行解决。《深化党和国家机构改革方案》指明，应急管理部国家作为国务院的组成部门，把安全生产监督管理总局的职能、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局、国家防汛抗灾抗灾总指挥部、国家参林防火指挥部内有关应急管理、应急救援职能进行抽调并整合到新成立的应急管理部。《方案》从一般性职责、其他部门转制人员管理、与地方政府分级管理三方面对应急管理部职能进行明确规定，将应急管理部定义为全国应急管理系统的指挥部，充分发挥协调各部门各政府应急管理，调动多方应急物资总控作用。

二、我國政府应急管理体系的发展特点

1.政府对健全应急管理体系重要性的认识不断深入，举措坚强有力。从2003年对我国应急管理体系建设水平低，政府抵御突发性公共事件能力不足的初步认识，首次提出建立预警机制，提升政府应对危机的能力，到2004年明确应急管理体系建设方向性要求，2005年成立应急管理小组，提出并落实“一案三制”应急管理体制总框架，2007年《突发公共事件应对法》的颁布施行，2008年全国政府应急管理体系基本建立，十八大以后，尤其是党的十九届三中全会后，应急管理部成立及党中央国务院多次在会议报告提到增强政府抗风险能力，各级政府做好本区域内应急管理工作，完善应急管理体制建设。从提出不足到应急管理建设方向明确、“一案三制”总框架提出与落实、各级政府应急管理办公室成立、基本建成应急管理体制，撤销整合国务院多部门应急管理职能，成立部级应急管理机构，充分体现政府对应急管理建设重视不断加强，政府应急管理举措越发具有针对性与可操作性，对提高政府应急管理能力促进作用明显。

2.管理主体由单一走向多元。建国以来，我国突发性事件应对以政府为主导，政府是应急管理的首要行动者与责任者，市场、社会组织与公众参与意识弱，加入减少突发事件行动少，各级政府各部门是应急管理的唯一主体。新世纪以来，非典、地震、化工危机等重大突发公共事件频发，仅靠政府单一治理不能高效应对各种潜在风险。我国在建全应急管理系统中逐步融入社会组织、市场与公众的力量，出台系列措施吸纳社会力量参与应急救援，培训公众提高自救能力。进入新时代，党中央国务院非常重视增强全社会抵御各种风险的能力，注重市场机制作用发挥、强调把公众参与应急防治与救援的积极性、主动性充分调动起来、采取更加有力的措施鼓励社会组织加入突发性公共事件治理。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》明确指出，到2020年我国要建成一个“全社会共同参与的突发事件应急管理体系”。我国应急管理主体已由政府单一主导到社会多方参与，治理主体呈多元化发展。

3.应急管理由资源分散化与机构碎片化向指挥统一、协调有力转变。应急管理部成立前，国务院各部门设有应对不同类型突发性公共事件的应急管理职能，无专门进行应急管理的部门，应急管理碎片化严重，各部门内基于应急管理职能增设类似机构人员，机构重复建设、资源分散浪费现象严重。应急管理部成立有效解决上述问题。应急管理部作为国务院部级单位，整合13个部门应急管理职能，统一指挥应急管理，协调应急资源，对提升政府应对突发性公共事件能力，高效迅速处置各种风险发挥重要核心作用。

三、基于我国应急管理体系现状的思考

我国应急管理体系建设在中央层面得到完善发展，应急系统建设总目标与分目标确定，应急管理部下各机构适应调整有序进行。为避免出现各应急机构重组整合后仍独立行事，信息鸿沟，应急管理部流于形式，无法发挥全国应急管理工作指挥中心作用，要密切研究13个被整合部门应急管理机构及人员脱离原部门后，如何有序高效管理，充分发挥各应急机构与人员在预防、减缓、处置危机时的作用，凸显应急管理部在全国应急管理体系中统一指挥、协调各方资源的核心领导作用。

中央层面应急管理体系的改革对地方特重大突发性公共事件的预防、救援、恢复有重要的帮助，但地方政府应急管理体系建设未设统一标准。在充满不确定风险的社会，地方政府面对中小型突发性公共事件，如何结合当地实际对其进行有效预防、准备、响应与恢复是健全地方政府应急管理体系亟须思考的问题，如何从组织体系、运行体系、法制建设改进，提高地方政府抵抗各种风险的能力，保障人民幸福感，是各级政府与学者需关注的问题。

参考文献：

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[责任编辑 李晓群]