优质均衡发展背景下农村学校师资配置困境及对策

赵丹 王兵 杨雪秋

摘   要在教育优质均衡发展进程中，学校教育质量的决定性要素“农村教师资源”配置问题仍然突出。通过对西部四省七县的实证调查，发现当前西部农村教师资源配置面临诸多困境，包括：数量供给不足且流失严重;教师资源质量整体偏低;年龄、性别、职称结构失衡;培训、交流机会较少;薪酬待遇、工作生活条件等有待改善，教师工作满意度仍然不高，等等。究其原因在于地方教育部门对教育均衡发展理念缺乏深入认识、“以县为主”的财政体制无法确保教师经费足额投入、“城镇资源吸引”加重了农村教师外流倾向、教师支持政策在现实中虚化等。由此，各级政府特别应坚持义务教育公平和均衡发展的理念，完善教师招聘、调配和激励政策，并创新农村教师资源供给形式，提升农村教师资源配置水平。

关键词 义务教育均衡发展  农村教师资源配置  农村教师

习近平总书记在2018年9月全国教育大会上特别强调：“要着力改善乡村学校办学条件，提高教学质量，把更多教育投入用到乡村师资队伍建设上”。《乡村教师支持计划（2015-2020年）（国办发〔2015〕43号）》《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法的通知（教督〔2017〕6号）》等一系列文件也均提出“发展乡村教育，教师是关键，必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位上……要优化义务教育教师资源配置，优先满足老少边穷地区教师补充需要”。可见，作为农村学校教育质量的决定性要素，农村教师资源配置问题被提到了前所未有的高度。然而，受城乡发展不平衡、工作环境差等因素影响，农村教师资源仍面临数量不足、质量偏低、结构不合理等突出问题。课题组于2016-2017年选取陕西省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区4个省份的7个样本县（陕西省周至县、太白县、宁强县，四川富顺县、宜宾县，甘肃省康县和宁夏隆德县）进行实地调研，对35所小学（包括农村小学和县镇小学）的550名教师、2741名学生进行了问卷调查和深度访谈，通过定量分析与个案研究相结合的研究方法，对西部地区农村学校教师资源配置困境、原因及对策进行深入探究。

一、西部农村教师资源配置的现实困境

1.农村教师数量普遍不足

（1）数量严重不足

调查发现，农村学校教师认为教师配置短缺的比例为86.7%，远高于城镇比例（67.0%）;认为“富余”的比例低至1.6%，远低于城镇比例（5.2%）。卡方检验（Sig.=0.08）表明城乡学校师资数量方面差异显著。从个案来看，S省F县有各级各类学校311所，在校中小学、幼儿园学生14.03万人，学校教职工总编制为6940人，实际占编6066人，缺编874人，缺编率为12.6%，缺编学校绝大多数为农村学校。艺体学科及部分短线学科（如生物、信息技术、政治、历史等）缺编格外严重。很多农村学校由于没有教师编制，只能聘请代课教师。目前，全县自聘人员1228人，代课教师数量高达512人。

（2）教学任务重、工作强度大

调查发现，分别有52.0%和41.1%的农村教师认为教学任务很重或比较重，高于城镇教师比例（36.7%和38.5%）。卡方检验（Sig.<0.01）表明城乡教师教学任务差异显著。在每周平均授课量方面，农村和城镇学校教师分别是19.68节和16.11节;在每日平均授课量方面，农村和城镇学校教师分别是3.70节和2.74节。独立样本T检验[sig.值（双侧）=0.000]表明城乡教师工作量均存在显著差异，农村教师教学任务更为繁重、工作强度更大。访谈中多个村小教师都提到“现在我们班级太多，师资力量又不够，压力很大，一个人要带好几个班，觉得特别辛苦。每天上课从早上到晚，什么课都要上。而且一到期末，压力更大，不仅要教新课还要复习，更费心”。

2.农村教师资源质量水平较低

（1）学历水平较低

农村学校教师“高中以下、高中（中专）、大专”学历比例分别为7.8%、11.8%和47.4%，均高于城镇教师比例（分别为2.9%、6.1%和39.4%）;但农村学校教师“本科、研究生”学历比例仅为32.9%和0，均低于城镇教师比例。卡方检验（sig.<0.01）表明农村和城镇学校教师学历不均衡问题非常突出。个案材料也印证了上述结论，如F县农村学校教师大多来源于本乡、本村，多为民办教师转正或代课教师，129位代课教师中有36人未取得教师资格证，其中仅有4人为本科学历（占比2.85%）;11人为初中学历（占比8.57%）;15人为中专学历（占比11.42%）;99人为大专学历（占比77.14%），其中29人为在职大专（占比22.86%）。

（2）责任心水平參差不齐

针对学生群体的调查结果显示，有72.1%的农村学生认为其老师非常负责任，高于城镇学生比例（67.0%）;有1.3%的农村学生认为其老师不负责或很不负责，高于城镇学生比例（0.6%）。卡方检验sig.值为0.003，表明农村学生对老师是否负责的评价呈现两极分化，这显现出农村教师素质参差不齐，责任心差的农村教师对教学质量必然带来更多负面影响。对此，四川省F县F乡的Y老师也谈到：“现在许多老师责任心不是很强，就是混日子，他们一般都是师专的，不是正规大学生，素质不是很高”。

（3）授课效果有待提高，受认可度较低

从农村学校学生对教师授课效果的态度来看，有33.2%和26.4%的农村学生认为其老师讲课非常好和比较好，低于城镇学生比例（57.5%和31.9%）;有2.8%的农村学校学生认为其老师讲课不好或很不好，高于城镇学生比例（0.6%）。卡方检验（sig.<0.01）表明农村教师授课质量明显低于城镇教师。

3.农村教师性别、年龄结构失衡，职称水平偏低

（1）性别、年龄结构失衡

在性别结构方面，农村学校男女教师比例分别为23.3%和76.7%，城镇学校男女教师比例分别为40.2%和59.8%。卡方检验（sig.<0.01）结果表明城乡学校教师性别结构存在显著差异，农村学校男女教师失衡程度更高。在年龄方面，农村学校教师“30岁以下”“30～39岁”“40～49岁”“50岁及以上”的比例分别为18.8%、15.7%、38.2%和27.3%，而城镇学校教师比例分别为36.5%、37.3%、18.5%和7.7%。卡方检验（sig.<0.01）表明城乡教师年龄结构差异显著，农村教师年龄结构失衡程度较高。

（2）职称级别偏低，城乡教师职称结构不均衡

当前农村教师职称级别仍然较低，调查中“没有职称”的农村教师比例为36.1%，远高于城镇教师比例（19.5%）;具有“中级职称”的农村教师比例为58.6%，低于城镇学校教师比例（67.4%）;而具有“高级职称”的农村教师比例仅为5.3%，远低于城镇学校教师比例（13.1%）。卡方检验（sig.<0.05）表明农村学校教师职级普遍偏低，且与城镇学校教师存在较大差异，这反映出城乡教师职称结构严重不均衡。

4.农村教师培训、交流机会少，成长乏力

农村学校教师平均每学期参加培训次数为1.87次，低于城镇学校教师培训次数（3.19次）;农村学校教师平均每学期培训经费为243.14元，低于城镇学校教师培训经费水平（467.63元）。上述两组数值T检验结果（sig.<0.01）显示，农村学校教师培训机会和培训经费均与城镇学校形成显主差异，农村教师仍面临“成长乏力”困境。另外，农村学校教师对外交流机会也十分匮乏。如S省F县2016年一共有38名校长、124名教师参加轮岗交流，但仅限于片区内优质学校青年教师，村小教师不参与轮岗交流，这对于农村教师专业发展是十分不利的。

5.农村教师缺乏社会交往，心理压力较大

教师作为知识分子，其思维方式以及价值理念往往和农村居民存在很大差异，他们在精神层面很难与周围人产生共鸣，存在孤独心理。特别是招考进来的外地教师融入当地社会往往存在困难。如S省Z县W乡W村小的杜老师（云南昆明人）初入工作地，就对农村生活环境展现出消极情绪。他发现当地生活非常不便，基础设施不完备、娱乐方式单调，他对W乡完全没有归属感，反复对比工作地和自己家乡的差距，愈加失望和排斥，甚至将消极情绪转移到工作中。访谈中很多农村教师反映：“农村很多家长不关心孩子，素质也不高，如果老师对孩子管严了还要骂老师，我们经常自掏路费去家访，一些不太懂事理的家长还会摆脸色，甚至用诽谤无礼的语言回应，我们心理压力很大。”

6.农村教师薪酬待遇低，工作满意度较低

调查发现，农村学校教师月工资均值为3070.19元，城镇学校教师为3574.07元，二者相差503.88元。T检验[sig.（双侧）=0.018]表明城鄉教师月工资水平存在显著差异。此外，农村学校代课教师平均月工资只有1381.44元，不足在编教师月工资的一半。在工资满意度方面，农村学校教师选择非常满意和比较满意的比例分别仅为0.9%和21.2%，低于城镇学校教师比例（14.2%和44.2%）;农村学校教师选择不满意和非常不满意的比例分别为53.2%和24.8%，高于城镇教师比例（32.6%和9.0%）。卡方检验（sig.<0.05）表明二者差异显著。农村学校教师工作和生活满意度也呈现类似特征。

二、西部农村教师资源困境的深层次原因

1.地方教育部门缺乏教育均衡发展的理念

优质均衡发展是当前义务教育发展的核心任务，但现实中地方政府仍然存在较大程度的短视行为。他们基于城镇学校规模化扩张的现实情况和政绩需要，过于看重经济理性价值，将有限的教育资源集中于县镇学校，使得城镇学校与农村学校在教育资源配置方面产生巨大差异。特别是在师资方面，地方政府缺少对农村学校的实际关照，在教师招聘、调配、绩效考核、专业培训等方面缺少配套政策。如很多农村教师反映，工作绩效考核通常以全县学生平均成绩为基准，学生考试成绩与教师工资挂钩，这忽略了农村学生与城区学生的实际差距。农村教师工作量极大，但在绩效考核中却处于劣势，因而，农村教师自然会产生“上级不关心、不重视、资源配置不均”的想法。这折射出地方教育部门忽略农村教师的诉求，在义务教育优质均衡发展中仍然存在以城镇学校为主的理念偏差。

2.财政体制无法确保教师经费的足额投入

我国农村义务教育实行“以县为主”的财政体制。这一体制存在以下弊端：其一，由于当前我国中西部在经济、政治、文化等方面均存在较大差异，许多中西部县域经济落后、财政收入少、长期“入不敷出”，不得不压缩公共财政对教育经费的投入，至今还有不少地区预算内教育经费支出低于当地财政支出的10%。教育经费短缺的负面影响便直接波及教师经费投入，很多县采用压缩或挤占教师培训费用、绩效工资的做法以节省办学成本，这无疑对农村教师资源配置产生极大的负效应[1]。其二，“事权”和“财权”相分离，教育经费使用的话语权不在教育部门，而在财政部门。权责分离、互相制衡，这无疑削弱了教育部门发展教育事业的主导权和管理力度，往往导致教育经费需求与供给的不平衡，影响公共财政对教育经费特别是教师经费的足额投入。

3.“城镇资源吸引”加速农村教师外流

随着我国城镇化进程的加快，适龄学生外流导致农村学校萎缩，农村教师外流现象严重。其动力主要源于两个方面：其一，城镇良好的工作环境、完善的基础配套设施、优厚的待遇、便捷的社会交往、丰富的娱乐方式等拉力吸引。其二，农村地区劳薪不同步、生活条件艰苦、公共设施落后、娱乐方式单调等的推力驱动[2]。以S省F县F乡中心校为例，目前全校教职工编制为83人，但实际只有54人在编，缺编29人。在这种情况下，学校不得不自聘人员17人，其中代课老师9人。虽然目前F县采取中心学校教师支教和定点招考村小教师，以及改善生活办公条件等方式来缓解教师流失问题，但是在临市待遇较高、工作条件较好等资源吸引下，F县优秀教师外流现象仍然严重。因此，农村教师“乡城流动”可以说是导致农村学校教师资源困境的重要原因。

4.教师支持政策在现实执行中“打折”

《乡村教师支持计划》中对于农村教师招聘、调配、绩效考核、保障机制等方面均做出政策规定，但由于各地教育发展存在差异，后续的政策追踪、评估标准难以统一，往往出现政策虚化、执行“打折”情况。如S省为提升农村教师资源质量，特别制定“只招聘硕士研究生”的双选政策，专门为农村学校提供高学历教师，结果该省的多数县招到的新教师仅为3～5人，且均进入县重点中学，无人进入乡村学校。在此背景下，农村教师补充仍然大多依赖于由大学、大专学院毕业生自主报考的公招，完整有效的补充机制很难建立。同时，监督管理机制的不完善和各地的财政压力使得农村教师的引进、调配、培训等政策无法保质保量的推行，导致农村教师资源配置水平较低。

三、提升农村学校教师资源配置水平的对策

1.坚持义务教育均衡发展的理念

地方政府必须坚持教育均衡发展理念，秉承公平优先、兼顾效率的原则，合理配置教师资源。从理论上来讲，教育均衡就是“政府提供给每个孩子的学习条件、权利、机会是平等的，让所有孩子——不管他有怎样的家庭背景，都能受到良好的教育，保证他们接受基础教育所必需的校舍、设备和师资等基本条件。教育均衡首先是均衡配置教育资源，这是让全体儿童少年享受平等教育的基本体现，也是教育事业发展义不容辞的责任”[3]。基于教育均衡发展理念，地方政府应注重农村学校特别是偏远农村教学点的师资建设，教师资源配置适当向农村教学点倾斜，平衡农村学校和县镇中心学校的师资力量。为农村儿童提供优质的师资，才能从根本上让他们接受高质量的教育，在最大程度上推进教育均衡发展。

2.完善教师招聘和调配政策

首先，实行更加宽松的教职工编制标准，对于农村学校来说，教师编制应将寄宿制学校生活老师、心理辅导老师包括在内，减轻专职教师负担。同时，应综合考虑农村教学点规模小和复式教学特征，以教师工作量为基准来计算，使农村教学点教师配置满足各学科教学工作需要。其次，加强城乡、校际教师交流。鼓励校际合作，推广并完善“联校走教”“强弱捆绑”“教育发展协作区”等模式，增加农村教师交流机会;制定交流轮岗校长教师工作评价标准，强化流入校管理权限;依据教师层次和学科特点，丰富交流形式，骨干教师主要负责指导流入校教研和教学，一般教师负责正常教学活动，小学科教师采取“巡回走教”[4]。最后，完善教师退出机制，为农村教师队伍注入新鲜血液。教育行政部门应采取相关措施，对达到一定年龄而教学效果普遍认为比较差的教师，工资适当上浮，实行强制性退休，空出的编制可把更多的优秀大学生补充进来[5]。

3.完善农村教师激励机制

一方面，由中央或省级财政统一发放义务教育阶段教师工资，从制度上保障各县域内教师工资不低于全国同级教师工资水平。同时，通过津补贴的方式，让偏远农村教师工资高于城镇同级教师工资水平，稳定教师队伍。另一方面，健全福利待遇保障机制，为农村教师提供养老、医疗、生育保险和住房保障，确保其安心任教。各学校应为教师按时缴纳医疗保险，尤其要保证教学点教师能够看得起病。定期组织教师参加体检，对偏远教学点教师和年龄较大的教师给予特殊关照，一年可进行2～3次体检，保证教师身体健康，能够完成基本教学任务，确保学校教学质量。中央在基建投资中安排资金，支持加快建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍，鼓励地方政府将符合条件的农村教師住房纳入当地住房保障范围统筹予以解决，确保农村教师下得去，留得住，教得好[6]。

4.创新农村教师资源供给形式

首先，依托地方师范院校，定向为农村学校培养留得住的本土优秀教师，实行“定向招聘”与“定向培养”。其次，注重培养“全科型”或“多科型”教师，满足农村教学点一名教师兼任多门课程的实际需求，保证农村学校开齐开全国家课程。最后，积极挖掘并引进农村社区力量以充实教师资源，让学生家长和社区群众参与到学校的管理和教学工作中来，丰富农村小规模学校教学形式。如四川翠屏区的先进经验十分值得借鉴：第一，引进“家长义工”，每周安排一到两节课让在校生的家长做“教师”，介绍家长所从事的职业，从而更为多元地向学生介绍社会实践经验。第二，学校聘请社区里的老革命、企业家、劳动模范等优秀人物为社会辅导员，在特定纪念日邀请他们到学校进行指导、开展活动[7]。

参考文献

[1] 范先佐.乡村教育发展的根本问题[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2015（09）.

[2] 赵丹.教育均衡视角下农村教师资源配置的现实困境及改革对策——小规模和大规模学校的对比研究[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2016（09）.

[3] 翟博.教育均衡论：中国基础教育均衡发展实证研究[M].北京：人民教育出版社，2008.

[4] 司晓宏，杨令平.西部县域校长教师交流轮岗政策执行中的问题与对策[J].教育研究，2015（08）.

[5] 范先佐，曾新，郭清扬.义务教育均衡发展与农村中小学教师队伍建设[J].教育与经济，2013（06）.

[6] 搜狐教育.四川宜宾市翠屏区：探索创新农村学校教师补充机制[EB/OL]，http：//learning.sohu.com/20141215/n406958181.shtml.

[作者：赵丹（1982-），女，河北唐山人，西北农林科技大学人文社会发展学院，副教授，博士后;王兵（1981-），男，河南沁阳人，西北农林科技大学人文社会发展学院，讲师;杨雪秋（1995-），四川自贡人，西北农林科技大学人文社会发展学院农村社会研究中心，研究人员。]

【责任编辑  郭振玲】