我国环境保护税初探

渠康

[摘 要]2018年，我国正式实施的《环境保护税法》，是我国首次以立法形式解决环境问题的重要举措。本文以此为背景，在梳理国内外相关研究成果的基础上，对环境保护税的实施效果展开探究，总结了当前在数据核实、税源认定、沟通成本和优惠效果方面存在的挑战，并建议从降低企业成本、落实许可证制度、设立共享平台和扩大税收优惠4点举措入手，推进我国环境保护税政策顺利开展。

[关键词]环境保护税;税收;税务

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.08.079

[中图分类号]D922.22[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）08-0-02

0     引 言

我国改革开放以来，工业化和城镇化进程不断加快，经济取得了长足发展，但环境污染日趋严峻。2018年，《环境保护税法》正式实施，为依法治国大背景下解决环保问题提供了法律依据，是监管措施从行政手段向法律手段的重要转折。《环境保护税法》以“平移立法”的形式在排污费政策的基础上确立，弥补了排污费政策刚性不足的弊端，多数省、自治区、直辖市据此制定了更严格的税额标准，反映出政府对企业绿色生产提出了更高的要求。本文以环境保护税的开征为契机，对其实施效果以及能否顺利实现立法初衷展开探究，具有一定的理论意义和实践价值。

1     我国环境保护税研究现状

20世纪20年代，英国“福利经济学之父”庇古率先提出“用税收来弥补排污者私人成本和社会成本之间差距”的观点，成为环境税收产生的思想起源。环境保护税在我国的实践起步较晚，众多学者研究了西方国家的环境税制，总结了相对成熟的经验和教训，对国内实践的开展具有重要意义。朱小会 等发现美国作为高能源消耗国家，特别重视发展绿色经济，关注技术研发与创新，并认为环境治理是一项系统工程，单独依赖某一项政策很难有效控制环境污染问题，应该注重环保支出、排放许可证、环境税、补助金等多项政策的搭配组合。计金标发现欧美國家的环境保护税涵盖范围十分广泛，包括臭氧层破坏税、燃料税在内的一系列税收，得益于强力的财政支持，在环境保护方面有明显的效果。崔景华分析了日本环境税制度改革取得的效果，认为利用适宜的环境税收制度可对经济产生影响，产生的价格激励效应，能进一步减少二氧化碳排放量。

我国环境保护税是在排污费政策的基础上，以立法形式“平移”而来，与西方发达国家有所不同，针对能否实现立法初衷、对企业产生的影响以及如何弥补现有税制不足也成为近年来的研究热点。靳东升就“费”和“税”之间的关系展开论述，提出了二者在征收主体、征收依据、征收对象、征收程度、征收性质和征收作用6个方面的区别。吴凌畅认为本次“平移立法”的模式存在局限性，从对纳税人及应税污染物的规定上看，缺少生态保护、自然资源保护及环境交易的相关内容，这一范围是否过窄值得进一步思考。贺娜发现环境保护税的征收，使企业技术创新数量显著增加，且对规模较大、现金流不足的国企尤为显著，但无益于技术创新在质量方面的提高。李红侠提出最优的环境保护税政策需要考虑对民营企业的不利冲击，提出通过建立返还机制（如税收抵免和降低绿色产品税率），给予民营企业在绿色增长方式转变过程中的有效支持。尹磊阐述了环境保护税的理论依据，在外部性理论、科斯定理、庇古税收理论的基础上构建环境税制度体系，认为我国未来环境保护税政策取向应把握好“度”的问题，即在“过”与“不及”之间确定合理税率。综上所述，关于环境保护税的相关理论研究较为丰富且有一定合理性，但有关实践效果的研究还不够充分，值得本文进一步探讨。

2     我国环境保护税征收面临的挑战

2.1   监测成本高，数据核实难

排污监测设备往往价格昂贵且维护成本较高，无论是企业自行监测还是委托第三方机构监测，每执行一次监测都会带来较高的成本负担。出于成本考量，很多企业会选择便宜的委外方式，但委外监测可操作空间较大，数据可信度值得商榷。我国环境保护税自2018年正式启征，根据“企业自行申报，环保部门监测，税务部门征收”的工作思路，环保部门应对企业申报数据的真实性负责，但在实际监测过程中，碍于监测成本和人力成本，环保部门难以在每个月份对每户企业都按时按次监测，常导致企业申报的排污数据是未经核验的。

2.2   税源基数大，全面认定难

笔者在调研过程中发现，当前环境保护税征收存在不全面、不精准的问题。例如2018年度Y市对辖区企业征收环境保护税的数量大约有2 000家，涉及化工、钢铁制造、火力发电、建筑施工、房地产以及养殖场等行业。环境保护税法规定：凡直接排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者，均属环保税纳税义务人。据此测算包括个体工商户在内，Y市辖区共有约20万户环境保护税纳税单位，实际征收数量仅占1%左右。以税务部门有限的人力，对全部企业逐一走访甄别并不现实，因此现阶段对环境保护税纳税义务人的认定依据是环保部门移交的企业名录（费改税前征收排污费的企业）。事实上，随着时间推移，新的税源会出现，企业的经营业务也会有所变化，再根据原名单认定就不太合理，如何精准认定税源亟待寻求新的思路。

2.3   多部门协作，沟通成本高

根据“企业自主申报，环保部门监测，税务部门征收”，征收环境保护税需要环保和税务部门合作，在实际征收时，经常需要企业和其他政府部门配合。比如在核查养殖场的污染物数量时，需要在农委的配合下完成，有时还需要农委业务员配合税务人员共同对纳税人进行辅导;再如征收建筑类企业扬尘税时，具体排放数据由外包的施工方安检部门提供。多方协作的征税特点，耗费了大量的人力成本和沟通成本。

2.4   优惠不合理，激励效果差

我国环境税法规定了两档税收优惠政策：纳税人排放应税大气污染物或者应税水污染物的浓度值低于国家和地方规定污染物排放标准30%的，减按75%征收环境保护税，浓度值低于规定标准50%的，减按50%征收环境保护税。而在实际应用中，只有极少的企业排放口排污浓度满足条件，大多数并不享受优惠，从整体的实施效果看，两档制优惠政策的激励效果并不明显，也无法充分调动企业环保投资的积极性。

3     提高我国环境保护税科学性的建议

3.1   多措并举，降低企业成本

监测设备价格昂贵，且不会创造任何利润，因此企业购买的积极性并不高。在“减税降负”的大背景下，政府可以提高税收优惠程度或以共同承担的形式为企业减负，或将一定比例价款以低息或无息贷款的方式返还企业，大大提高企业积极性。有些地方政府统一招标购买设备，并为企业承担部分价款，产生了很好的效果，值得进一步推广。此外，地方政府应该注重培育一批专业的第三方监测机构，发挥专业优势和规模效应，降低监测成本，但应防止排污企业与第三方勾结，确保监测数据客观公正。

3.2   短期“抓大放小”，长期落实许可证制度

针对税源全面认定难的现状，已有省份确立了以排污许可证为抓手的工作思路，将持有排污许可证的单位确认为环保税纳税义务人。但考虑到该证在发放时需要对每个企业的污染物类型以及对最大限排量有针对性地科学裁定，内容十分琐碎，短期内不會快速发放完毕，因此在近3～5年可以采取“抓大放小”的税源认定思路，对不同污染程度的企业进行分档，集中精力重点监控污染严重的企业，逐步过渡到许可证发放全面结束。

3.3   设立共享平台，降低沟通成本

针对人力投入与工作需要量不匹配的现象，建议税务部门引入互联网办公理念。比如设立共享平台，借助大数据技术，将各部门掌握的环境信息数据互联互通，税务工作人员在需要其他部门数据时，只需从共享平台调取即可实现，既降低了沟通成本，也提高了工作效率。

3.4   增加税收优惠措施，充分发挥激励作用

目前，两档税收优惠政策不适用于所有企业，当企业满足最高档优惠时（排放浓度低于标准的50%）或低于标准浓度但不满足第一档优惠浓度（排放浓度低于标准的30%）时，该优惠政策的激励作用无法充分发挥。因此，建议未来税收减免百分点与排污浓度值低于标准的百分点相同，比如某企业的排放浓度低于标准浓度的60%，便减免60%的环境保护税，当企业看到真金白银的实惠，就会乐于在环保方面有所作为。环境保护税能够将企业的外部污染成本内部化，是实现环境资源配置公平的重要工具，更有助于企业转变高污染的经济发展模式，而税收优惠措施通过激励企业污染削减技术创新来降低污染边际费用，从而减少排放并享受税惠，环保税与税收优惠相搭配，共同驱动企业环保投资和清洁生产。

主要参考文献

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