论证券纠纷调解机制的优化路径——以日本证券金融商品斡旋咨询中心为镜

沈 伟，黄桥立

(上海交通大学 凯原法学院，上海200030)

党的十九大报告明确提出了“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力”的目标。2019年中央经济会议明确在2020年工作中须“加快金融体制改革，完善资本市场基础制度”。证券纠纷调解机制是资本市场建设的基础性制度，是保护投资者合法权益的重要举措。[1]立法和证券监管部门高度重视资本市场纠纷多元化解机制建设。中国证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)在其工作部署中强调要“加快推进资本市场全面深化改革落实落地”，其中一个重要方面就是通过建设纠纷多元化解机制“优化投资者合法权益保护的制度体系”。2019年修订的《证券法》(以下简称“《证券法》(2019)”)进一步明确了调解在证券纠纷化解和投资者保护工作中的重要地位。(1)《证券法》(2019)第九十四条第一款规定：“投资者与发行人、证券公司等发生纠纷的，双方可以向投资者保护机构申请调解。普通投资者与证券公司发生证券业务纠纷，普通投资者提出调解请求的，证券公司不得拒绝。”

日本在本世纪之初设立证券金融商品斡旋咨询中心(Financial Instruments Mediation Assistance Center)(以下简称“斡旋咨询中心”)作为证券行业指定纠纷解决机构，通过发挥调解机制的优势，提高纠纷解决效率。尤其在2008年金融危机后，该机制得到广泛运用，获得了日本金融厅认可。[2]鉴于我国构建证券调解机制的环境与日本在证券代表诉讼机制构建、诉讼文化背景以及金融监管模式发展演变趋势[3]等方面都存在相似之处，对日本斡旋咨询中心建设及运行经验进行镜鉴，是优化我国证券纠纷调解机制的有益尝试。

国内现有关于日本证券调解制度的研究呈现出“局限于译述”和“过于超前”两极化态势，[4]相关研究成果也大多发表于2015年以前。[5,6]近年来，我国证券调解机构和相关规则在实践中快速发展，因此有必要将日本的经验与我国证券调解制度新实践进行结合分析与跟进研究。本文首先概述我国证券纠纷情况，再对斡旋咨询中心的制度设计进行述评，在此基础上结合我国证券纠纷调解制度的最新发展及现存问题，提出优化路径。

一、我国证券纠纷调解制度的发展沿革、现状及问题

证券纠纷通常指以证券为诉讼标的或者诉讼内容与证券有关的各类民商事纠纷。[7]此类纠纷具有不同于一般民商事纠纷的特征：第一，涉及纷繁复杂的证券金融产品，具有较强专业；第二，纠纷类型包含合同纠纷与侵权纠纷，合同纠纷占比高，侵权纠纷认定复杂；第三，纠纷涉及多个资本市场主体与众多投资者，牵涉面广。近年来，伴随着证券业务与产品的创新以及投资者维权意识不断增强，证券纠纷数量显著增加。[8]笔者通过在中国裁判文书网对案由为“证券纠纷”的案件进行检索，结果显示5年内案件数量累计达33357起。(2)在“无讼网案例平台”检索案由为“证券纠纷”的案件，所得案件数量在2015—2019年各年度分别为831起、2666起、6390起、5353起、5137起，整体上呈现上升态势。与投资者直接联系、密切相关的证券公司未尽到勤勉义务以及证券经营机构从业人员违反执业行为准则而使得投资者自主权、公平交易权等合法权利受到侵害的现象时有发生。(3)中国裁判文书网检索结果中，案由为“证券权利确认纠纷”“证券交易合同纠纷”“金融衍生品种交易纠纷”“证券投资咨询纠纷”“证券交易代理合同纠纷”“证券托管纠纷”“融资融券交易纠纷”“客户交易结算资金纠纷”的案件数量合计达4304起。证券欺诈责任类案件(包括虚假陈述、内幕交易、操纵市场)占比达85%，其中证券经营机构也经常作为被告出现。此类纠纷中，标的数额50万以下的纠纷占90%，而纠纷中责任承担及损失计算等问题的专业性、复杂程度并未因为标的额小而下降，给司法系统造成很大压力。最高人民法院(以下简称“最高法”)于2019年底发布《全国法院民商事审判工作会议纪要》(法〔2019〕254号)，细化了卖方金融机构的适当性义务相关裁判规则，其主要目的也是更好处理此类纠纷。(4)该纪要第72至78条，围绕卖方机构的适当性义务，对适当性义务的概念界定、承担赔偿责任的方式、举证责任分配、告知说明义务的认定标准与证明标准、赔偿数额认定标准的要求等事项，都做出了进一步的强调或明确。2018年证监会发布的“证券期货纠纷多元化解十大典型案例”中，众多疑难复杂纠纷都通过调解得到化解。[9]证券纠纷调解机制凭借其化解证券纠纷高效、专业的特点，逐步展现出巨大潜力。

1998年颁布的《证券法》(以下简称“《证券法》(1998)”)授权中国证券业协会(以下简称“中证协”)负责证券行业纠纷调解工作，但相关制度建设在随后的近十年中发展缓慢。[10]2011年6月，中证协颁布《中国证券业协会证券纠纷调解工作管理办法(试行)》(已废止)(5)现已被《中协证券工作办法》取代。参见本页脚注⑥。等行业规定，对调解的组织架构、受理范围、调解协议效力、经费来源及调解案件的程序进行了规定，旨在“通过说服、疏导、调和等方式，促使当事人在平等协商基础上自愿达成和解，解决证券业务纠纷”。(6)参见《证券纠纷调解工作管理办法(试行)》第2条。[11]2011年9月，中证协成立证券纠纷调解专业委员会，负责研究证券纠纷调解的专业和重大问题。2012年2月，证券纠纷调解中心成立，负责中证协纠纷调解日常组织工作。随后，中证协又与地方证券业协会建立了证券纠纷调解协作机制。[12]2016年，中证协正式颁布《中国证券业协会证券纠纷调解工作管理办法》(以下简称“《中证协调解办法》”)及《中国证券业协会证券纠纷调解规则》(以下简称“《中证协调解规则》”)，(7)《中国证券业协会关于发布〈中国证券业协会证券纠纷调解工作管理办法〉与〈中国证券业协会证券纠纷调解规则〉的通知》，中证协发[2016]12号。确立了行业协会主导下，中证协督促证券公司主动化解纠纷，指导地方协会就地调解纠纷和中证协自主调解纠纷的 “三位一体”证券纠纷化解工作机制。

除了行业协会主导的调解机制外，证监会主导下设立的中国证券投资者保护基金有限责任公司(8)中国证券投资者保护基金有限责任公司于2005年8月30日在国家工商总局注册成立，属于由国务院出资的国有独资有限责任公司，现归口证监会管理。(以下简称“投保基金公司”)法律事务部、中证中小投资者服务中心有限责任公司(9)该公司采取由中国证监会主导、社会组织力量积极配合的模式下于2014年12月依法组建成立，属于证券金融类公益机构，归口证监会管理。(以下简称“投服中心”)纠纷调解部以及地方证监局与地方证券行业协会联合创设的调解机构，例如深圳证券期货纠纷调解中心(10)深圳证券期货纠纷调解中心是由中国证券监督管理委员会深圳监管局和深圳国际仲裁院共同推动，由深圳国际仲裁院和深圳市证券业协会、深圳市期货同业协会和深圳市投资基金同业公会共同设立，经深圳市事业单位登记管理局批准登记成立的公益性事业单位法人，接受中国证券监督管理委员会深圳监管局的业务指导。(以下简称“深圳证券调解中心”)等机构部门也陆续开展试点工作，提供调解服务。为了提高调解结果的执行力，最高法和证监会于2016年联合下发《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》(以下简称“《证券期货纠纷多元化解机制试点通知》”)，加强试点地区人民法院与证券期货监管机构、试点调解组织之间的协调联动。

截至2018年年末，中国人民大学纠纷解决研究中心发布的《证券期货纠纷多元化解机制试点工作评估报告》(以下简称“《报告》”)显示，包括中证协调解中心、投服中心纠纷调解部、投保基金公司法律部、深圳证券调解中心在内的多家调解机构受理了大量纠纷，我国证券行业多元化纠纷解决机制建设试点成就显著。(11)试点已扩大至全国大多数证券期货纠纷调解组织，目前证券期货试点组织55家初步形成覆盖资本市场各业务领域、各省市；截至2017年底共聘任调解员1613名。截至报告作出时(2018年12月)直接受理或受法院委托调解案件9116件，办结率91.33%，调解成功率81.28%，给付金额14.97亿元。参见最高人民法院：《证券期货纠纷多元化解机制试点工作评估报告(摘要)》。[13]最高法和证监会于2018年年末联合印发《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》(以下简称 “《意见》”)，总结了2016年试点以来获得的经验，对于经验的推广和调解组织管理、诉调对接工作机制、纠纷多元化解机制保障落实提出了新要求。[14]《报告》和《意见》反映出证券领域多元化纠纷解决机制虽然取得了一定成就，但证券调解制度在现实中仍然存在许多问题亟待解决。[15]

第一，调解组织功能定位不明确，对普通投资者的倾斜保护不足。《中证协调解办法》及《中证协调解规则》对于证券经营机构之间以及投资者与证券经营机构之间的纠纷不作区分，适用同一套纠纷解决流程。该规定忽视了两种纠纷性质上的差异，未考虑到投资者与证券经营机构存在严重信息不对称以及能力的差距，对于保护普通投资者的功能定位不清晰。

第二，程序分流规定不健全。中证协调解中心、投服中心纠纷调解部等调解组织的调解规则虽然规定了“简易程序”“普通程序”“单方承诺调解程序”等程序规则，但在适用条件上缺乏清晰规定，留给调解机构很大裁量空间，实践中操作混乱。此外，争议双方无法选择适用的程序，缺乏灵活性。

第三，纠纷咨询、投诉程序与调解程序衔接机制不成熟。虽然我国目前为投资者提供了热线、邮件以及线上投诉咨询的渠道，但以上机制与调解程序衔接仍显不足。[16]流程脱节导致无法为投资者提供一站式纠纷解决服务。现有的衔接机制在减少耗时、节约成本方面还有优化空间。

第四，调解协议约束力弱，执行力不足。证券纠纷调解协议在法律性质上属于民事合同，无法直接申请强制执行。投资者需要付出额外的成本才能通过公证或者申请法院制作司法调解书以获得调解文书的强制执行效力。此外，根据《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称“《民事诉讼法》”第194条以及《中华人民共和国人民调解法》(以下简称“《人民调解法》”)第33条规定，调解协议的司法确认需要双方提交申请。如果其中一方不配合，司法确认很难进行。实践中，证券经营机构故意违约或拖延行为会给投资者合法权益造成严重损害。针对调解协议约束力低下的问题，一些地区的证券调解机构与法院签署了“诉调”对接协议。[17]然而，目前各地“诉调”对接机制采用的模式不统一、制度建设不成熟，导致调解协议实际效力受限。[18，19]

针对上述亟待改进的问题，借鉴域外较为成熟的制度经验格外重要。日本在本世纪初的“金融大爆炸”背景下，借鉴西方国家金融申诉专员制度，创设了独特的“指定纠纷解决机构制度”，取得满意的效果。日本和我国在诉讼文化方面同样受到儒家文化的影响，无讼的传统思想占主流，都倾向于通过非诉方式解决争端。[20，21]在证券诉讼方面，日本也未采用美国式的集团诉讼制度[22]，而采用传统的共同诉讼和单一诉讼方式进行。(12)我国无类似于美国的集团诉讼制度。《证券法》(2019)中首次确立了证券纠纷的不特定多数人代表诉讼制度。日本采用传统的共同诉讼与单一诉讼方式类似。日本设立“指定纠纷解决机构制度”的重要目标之一就是将调解作为诉讼的补充，减轻法院压力，同时提高纠纷化解效率，保护普通投资者。这一点与我国当前面临司法改革后法院案多人少的困境以及证券诉讼制度的形成背景非常相似。在金融监管层面，以间接金融为主的日本在金融综合化发展背景下由纵向的“机构监管”向横向的 “权利导向型”金融监管的法制变迁路径也与当下我国金融监管发展趋势有相似性。[23]

制度的成功借鉴乃至移植非常依赖制度生长土壤的适应性。我国与日本在诉讼文化背景、证券诉讼机制构建、金融市场结构和监管发展等方面存在多维度的相似性，这是其证券市场纠纷调解机制尤其值得我国镜鉴的重要原因。

二、日本证券金融商品斡旋咨询中心基本情况

(一)日本证券金融商品斡旋咨询中心的设立与运行现状

本世纪初，日本金融业的投资热潮导致金融纠纷数量与日俱增。为化解纠纷，保护投资者合法权益，日本2007年修改《金融商品交易法》，导入了“认定投资者保护团体”制度。[24]金融厅通过指定批准特定机构从事金融纠纷解决业务，为多元化纠纷解决机制的创设提供了基础。[25]随后，日本开始设立横断化的、综合性的金融多元纠纷解决机构，以全面处理金融商品与服务相关纠纷。斡旋咨询中心即为8家“指定纠纷解决机构”之一。斡旋咨询中心成立于2009年8月24日，并于2010年2月15日获得金融厅和法务省指定成为“指定纠纷解决机构”，旨在利用投诉与斡旋相协调的纠纷解决机制，保护投资者利益，提高纠纷解决效率。[26]

表1 近5年证券金融商品斡旋咨询中心受案数量统计[27]

斡旋咨询中心业务范围为《金融商品交易法》规制下的证券、投资信托等金融商品的交易纠纷和投诉处理。表1为近5年来该中心处理投诉与调解纠纷的数量统计，近5年来纠纷受理在波动中有所增长，结案率也十分可观。

(二)证券金融商品斡旋咨询中心业务范围

斡旋咨询中心《投诉处理支持与斡旋业务规程》[28](以下简称“《业务规程》”)依据证券经营机构的类型来确定业务范围。如果证券经营机构所属类别属于斡旋咨询中心业务对象，投资者与该机构之间的纠纷即属于受理范围。纠纷解决业务对象主要分为表2所列三类。

表2内三类主体的客户可以向斡旋咨询中心提交投诉、斡旋申请。投资者免费参与咨询、投诉业务，参与斡旋程序则需要根据标的额的不同付出相应费用。[29]而表内三类主体提出斡旋申请，则需要获得客户的同意，否则斡旋咨询中心将拒绝开展斡旋业务。

(三)证券金融商品斡旋咨询中心的管辖与《手续实施基本契约》

日本金融多元纠纷解决机制采用独具特色的“半强制性”管辖方式。金融服务机构必须与至少一家行业内的纠纷解决机构订立《手续实施基本契约》。随后金融服务机构须公示与其缔约的指定纠纷解决机构，并告知广大投资者实施纠纷解决程序的注意事项。一旦有投资者提出斡旋申请，金融服务机构有义务参加斡旋程序。截至2019年11月30日，斡旋咨询中心已与298家证券经营机构缔约。[30]

表2 证券金融商品斡旋咨询中心业务开展对象

①日本《金融商品交易法》以功能将证券业务加以分类,将传统的股票和债券(包括国债、地方债等公债券和企业债券等各类债券)、新股期权和权证、投资信托等有价证券放在该法第二条第一项中加以规范定义(共列举了21类),统称为“第一项有价证券”;将该法第二条第二项规定的包括具有信托受益权性质的有价证券、特定法人出资者权益、学校法人债券、新设的“集团投资方案持股”等统称为“第二项有价证券”。据此,经营第一项有价证券的金融机构被称为“第一种金融商品交易业者”,经营第二项有价证券的金融机构被称为“第二种金融商品交易业者”。

②5家行业协会的会员为一般社团法人投资信托协会、一般社团法人日本证券投资顾问协会、日本证券业协会、一般社团法人金融期货交易业协会以及一般社团法人第二种金融商品交易业协会的会员。

③参见本页脚注①。

《手续实施基本契约》为斡旋咨询中心提供的格式合同，其中赋予投资者投诉以及斡旋申请的权利；确立了证券经营机构包括程序参与、材料提交和尊重调解结果并尽力和解在内的若干项义务。如果证券经营机构违反这些义务，须对斡旋咨询中心承担违约责任。斡旋咨询中心会公告该违约行为，并有权向行业主管机关通报情况。证券经营机构一旦违约，不仅信誉会受到极大损害，主管行政机关也可能在收到通报后，对证券经营机构展开进一步调查甚至作出处罚决定。此种所谓“半强制性管辖”有助于激励金融服务机构积极主动参与纠纷解决，提升纠纷解决效率。[31]

(四)组织架构与斡旋委员的选任

斡旋咨询中心总部设于东京，在大阪设置分所。中心理事会决定具体运营事宜；运营审议委员会负责监督；行政事务由事务局负责；调解业务由斡旋委员会开展。中心组织体系结构见图1。

斡旋咨询中心斡旋委员会成员皆拥有5年以上律师实务经验，精通金融知识。人选由该中心的运营审议委员会讨论后决定，经理事会同意后由理事长聘任。斡旋委员任期一年，期满可续聘。截至2019年11月，该中心有38名律师担任斡旋委员。[32]

处理具体纠纷时，中心从斡旋委员名单中选任一人进行斡旋。若当事人提出斡旋委员与当事方存在利害关系，可提出回避申请。此时，涉事斡旋委员之外的三名斡旋委员将对回避申请进行审查，以少数服从多数原则决定应否回避。在各地斡旋咨询中心斡旋业务流程中，调解权由负责案件的斡旋委员独立行使，其他人员均不得干涉，若斡旋咨询中心领导层有干涉行为，斡旋委员可向中心事务局报告，事务局将采取排除措施。

(五)具体运行程序

斡旋咨询中心《业务规程》规定了咨询、投诉和纠纷斡旋程序。投资者可自主选择，而证券经营机构仅可提出斡旋申请，除启动程序需要获得投资者同意外，后续程序与投资者发起的斡旋程序相同。

1.咨询和投诉程序

咨询、投诉业务由中心职员负责。负责人先将申请人的投诉传达给相应金融机构，要求金融机构提交纠纷涉及的相关资料，随后由证券经营机构直接回应投资者或由中心代为就纠纷情况进行说明。中心也可根据已获取的信息敦促经营机构诚实应对投诉，自主与投诉人和解。[34]必要时,中心职员会就诉讼、调解等纠纷救济措施对投资者进行说明和解释。投诉程序须在2个月内结束。

2.斡旋程序

对未获解决的投诉，斡旋咨询中心会告知当事人可选择斡旋程序。中心采用一人制斡旋委员制度促使当事人之间达成和解协议或者制作特别调停案。

斡旋申请流程如图2所示。斡旋流程始于投资者提出《斡旋申请书》(①A)并递交相关资料，由中心决定是否受理。中心决定受理后，便选定斡旋委员负责该案件，同时通知纠纷双方，并向案涉证券经营机构送达斡旋申请书、受理通知书(②A)。作为当事方的证券经营机构有义务对通知进行回应并提交资料与答辩意见，答辩意见通过中心送达投资者。证券经营机构亦可以提出斡旋申请(②B)，但需要首先获得投资者同意(①B)，后续流程与投资者提出的斡旋程序相同。

斡旋委员在斡旋过程中会提出和解方案，若当事双方达成合意，则签订和解协议，案结事了。如果双方未达成和解，斡旋委员将对双方进行调查询问，并基于判例、先例及经验制作特别调停方案。在取得投资者同意的前提下，即使证券经营机构一方不同意，特别调停方案仍然具有拘束力。《业务规程》第39条规定，即便证券经营机构一方在知晓投资者接受特别调停方案后的1个月内提起诉讼，其仍须将该特别调停案所涉及的相当于损害赔偿额的款项寄存于中心账户，旨在防止其利用诉讼拖延调停方案的执行。此外，为了方便投资者，斡旋场所通常位于距离投资者较近的场所。斡旋流程图示见图3。

三、日本证券金融商品斡旋咨询中心的特点

(一)中立性和权威性

在斡旋咨询中心建立之前，投资者与金融机构的纠纷主要由证券基金行业协会负责协调。行业协会与其会员的关系紧密，难免让投资者对其中立性产生怀疑。斡旋咨询中心为第三方民间行业团体，由主管行政机关指定并监督，具有独立性和中立性。

调解程序的公正性与中立性很大程度取决于调解员的构成。普调民事调解组织虽然具有中立性，但证券金融行业专业性强，一般民事调解组织无法胜任；从业人员虽然专业知识丰富，但往往和行业关系密切、存在利益冲突，难以保持中立性。斡旋咨询中心的斡旋委员非该机构职员，亦非证券从业人员，而是享有独立地位并具有金融专业背景的律师。这在人员构成上有利于斡旋的中立性与权威性，可以增强普通投资者参与斡旋的信心。

(二)对证券经营机构施加单方面的义务，调解协议执行力强

传统调解程序完全基于双方自愿开展，不具有强制性。《手续实施基本契约》规定，只要投资者提出申请，证券经营机构须依照约定承担参与投诉、斡旋程序，并履行其相应合作义务。这些义务不仅约束了证券经营机构的行为，而且增强了斡旋结果权威性、执行力。普通投资者受到倾斜保护，对于是否参与斡旋，以及对于是否接受斡旋结果是有选择权，仍然享有调解制度灵活的优势。

(三)费用较低，程序周期短

斡旋咨询中心的运营费用主要由证券经营机构承担。证券经营机构须支付年金，每次利用该制度时再缴纳一笔使用费；普通投资者则免费使用中心的咨询以及投诉业务，仅在申请斡旋程序时根据标的数额支付2000到50000日元不等的小额申请费，相比于民事诉讼而言[35]，节省了大量费用。

斡旋咨询中心专业化优势有助于提高纠纷解决效率，与民事诉讼解决证券纠纷相比，斡旋咨询中心能够在更短时间内解决纠纷。普通民事诉讼流程仅一审程序平均耗时达1年以上，[36]而斡旋咨询中心的投诉业务能够在2个月内获得解决，斡旋则可在4个月内结束。

(四)保密性与信息披露

保密性是调解的重要特征。斡旋咨询中心《业务规程》第47条详细规定了保密规则，不仅可以避免泄露证券经营机构商业信息，降低其参加斡旋程序而引发信誉受损的可能性，也消除了顾客对隐私泄露的顾虑。

证券经营机构必须披露其签署的《手续实施基本契约》，确保投资者知晓如何解决潜在纠纷。斡旋咨询中心职员事前会就纠纷解决流程对投资者作出充分说明。中心在每个季度公布纠纷处理情况，包括纠纷类别、投资者情况、商品种类、纠纷概要、解决结果等内容。中心官网持续更新纠纷解决情况年报，包括咨询、投诉、斡旋案件数量、结案情况等。充分的信息披露减少了斡旋过程中信息不对称造成的负面影响，使得普通投资者即便没有律师辅助，仍然能够顺利解决纠纷。

四、可资借鉴的经验和我国证券纠纷调解机制的优化

(一)对弱势投资者倾斜保护、行业内统合的证券纠纷调解规则与机构

证券纠纷专业性强，普通投资者财力、纠纷处理能力、信息获取能力上相较于证券经营机构处于明显劣势。传统调解机制仅提供程序上平等的权利与义务，无法在实质上保护普通投资者。日本的金融法制在本世纪初呈现出向“权利导向型”转变的趋势，在证券纠纷调解制度上则体现为对普通投资者权利的倾斜保护，值得借鉴。

我国证券调解机构对普通投资者的倾斜保护不足。投服中心《中证中小投资者服务中心调解规则》仅在第8条“受案范围”和第7章第3节规定的“单边承诺调解”中对普通投资者与纠纷对象(上市公司、证券经营机构等)作区分规定，除此之外一律用“当事人”指代双方，也未体现出对投资者的倾斜保护。《证券法》(2019)增设“投资者保护”专章，第88条到第95条详细规定了投资者保护相关规则，反映出我国金融法制关注重点逐渐从金融稳定转向市场健康发展与重视投资者权利机制并举的动向。其94条赋予普通投资者“绝对调解权”，规定普通投资者提出调解请求的，证券公司不得拒绝。然而，该条文属于框架性规定，并没有对证券纠纷调解程序和实体问题作进一步规定，可操作性不强。

镜鉴日本斡旋咨询中心的经验，我国应将普通投资者、证券经营机构之间的争议与证券经营机构相互之间的纠纷区分对待。具体而言，我国可以在尊重现有分业经营与机构监管模式下，制定与《人民调解法》相协调、以保护普通投资者为目标的特别规范或者制定倾斜保护证券金融产品消费者的调解规范或示范规则，以便给予普通投资者倾斜保护，同时也能够通过此类规则协调目前凌乱繁多的证券纠纷调解机构。倾斜保护可以具体体现在强制参与调解义务、证据材料提交义务、解释说明义务，投资者对最终调解结果的单方否决权以及程序上对时间、费用的限制等方面。

在金融创新与混业经营趋势下，事前监管难免存在漏隙，建立覆盖范围更广的事后纠纷解决机制能够填补投资者保护上的缝隙。日本立法者也曾考虑建立覆盖整个金融行业的纠纷解决机构，以全面保护金融产品投资者。[37]考虑到其分业经营的现状以及制度建立各方面协调的问题，日本并未直接创设统一整个金融市场的纠纷解决机构，而是在各个行业内设立横断化、统合式的指定纠纷解决机构。我国金融行业与日本面临类似的分业经营向混业经营的转向，即便要建立一步到位的统合式纠纷解决机构，中国“一行两会”为核心的“机构监管”模式也使得这一目标难以实现。因此我国同样需要从实际出发，现阶段可重点发挥影响力较强的中小投资者保护机构例如投服中心等机构的作用，将投服中心的纠纷解决部门打造为证券投资行业内覆盖范围广、业务综合化的统合式调解组织，避免投资者在面对纷繁复杂证券金融产品纠纷维权无绪。

(二)证券纠纷调解机构属性及调解员构成

日本斡旋咨询中心为特定非营利事业法人，设立目的与职能单一，资金来源社会化，独立性强；中心经由金融厅、法务省指定并持续接受监督，具有权威性。独立性能够确保调解工作的中立，而权威性能够增强投资者的信任与接受度，两者都是我国优化证券纠纷调解机构组织建设必须考虑的要素。

现阶段，我国采取的是混合机制：一方面推进调解机制的中立化，另一方面，监管部门在合理范围内对调解机构的设立和运行进行监督，未对调解机构进行市场化和独立化改造。目前，投服中心、投保基金公司是证监会直属的有限责任公司法人，具有半官方的色彩；中证协调解中心为中证协下设机构，兼具行业自律和行政监管的混合特点。这些机构均符合调解机构的权威性特征，但欠缺中立性。有学者提出投保机构应该有独立的地位以保障投资者维权不受政治资源的干预，否则可能出现“奉旨维权”或“奉旨不维权”的局面。[38]上海、浙江等地区也曾展开对证券调解市场化运作的探索，期望能够建立更为中立、市场化运作的纠纷调解机制。[39]

《证券法》(2019)对证券纠纷调解采取的仍然是混合机制，主要原因有以下几种。首先，证券纠纷调解承载着保护普通和散户证券投资者的职能，属于特殊商事调解。证券纠纷调解市场化意味着其经费来源于证券经营机构支付的服务费用，调解机构受利益驱使很可能会作出有利于金主的决定，不符合保护普通投资者的初衷。其次，将调解服务作为一项产品提供给当事人，其定价(服务收费)通常基于该机构产生纠纷的数量、标的、复杂程度、处理时长等，逐利性会驱使调解机构故意将投资者的纠纷作复杂化处理。程序上的复杂化倾向违背迅速、便捷处理纠纷的目标。再者，即使上述弊端实属多虑，从目前投资者接受程度来看，受到政府监管部门指定或者背书的机构在投资者心目中更有权威性。[4]证券纠纷往往涉众甚广，倘若仓促推进证券纠纷调解机构市场化，一旦出现调解不公或者难以控制的群体性事件，则容易导致整个机制名誉破产，从而不利于该机制的推广。基于上述原因，受到证监会监督，财产上具有一定独立性的非营利机构能够较好保持权威性、中立性，实现投资者保护的目标，而投服中心等投资者保护机构的定位恰好满足上述条件。《证券法》(2019)排他性地授权投资者保护机构进行客户与证券机构之间的调解工作也正是出于上述考虑。有鉴于我国证券市场发展的现状，增设机构不是发展的方向，加强投服中心等投保机构内部纠纷解决部门的组织建设，落实发挥投保机构的调解职能，才是立法确定的路径。

调解员选任对于调解制度尤为重要，完善调解员选任机制，有助于保证调解员的独立性和中立性。以中证协调解中心调解员组成为例，来源于证券公司的专家调解员占大多数，其次为地方协会会员，再次为律师。[40]调解人员来源集中于证券公司，投资者难免会质疑其中立性。日本斡旋咨询中心的斡旋委员身份中立，具有金融知识背景，能够对纠纷的关键点与解决方式有更恰当的把握，对证券金融商品劝诱等行为能够进行合理的判断，在保证专业性的同时不损害调解的中立性。[5]借鉴此做法，我国证券纠纷调解组织应当调整证券纠纷调解委员的名单，提高专业性、独立性强的律师、高校教授等所占的比重。同时，为避免上级管理层对于调解员施加影响，在程序规则上需要确保调解员对其负责的调解案件的控制权和决定权。

(三)证券纠纷调解方案的达成与程序分流

在调解过程中，信息不对称以及诉求目标上的差距经常从中作梗，导致案件久拖不决，造成所谓“调成难”问题，使本身就处于弱势地位的投资者陷入被动。对此，投服中心设置了单边承诺调解程序，规定了证券经营机构事先承诺参加调解、事中缺席调解不影响程序进行、事后调解结果的单边效力等规则，以促使调解的达成。(13)《中证中小投资者服务中心单边承诺调解细则(试行)》第2条规定：单边承诺调解是指证券期货经营机构、资本市场其他主体承诺由投服中心根据纠纷事实和相关法律法规、部门规章、规范性文件、自律规则及行业惯例等提出调解建议，若投资者采纳该建议，证券期货经营机构或资本市场其他主体应按照该建议与投资者签署调解协议并履行的调解方式。在此规则基础上，投服中心又进一步设立小额速调机制，规定一定金额范围内的纠纷采用更迅速的流程，要求证券经营机构无条件接受调解结果。[41]由于单边承诺规则适用条件不明确，而小额速调机制的覆盖面十分有限，数额未达到小额速调标准的案件通常无法发挥单边承诺调解规则的优势。《中证协调解规则》规定了“简易程序”和“普通程序”，但缺乏程序分流的具体规定，使得调解机构拥有很大裁量空间，增加了投资者寻求救济的不确定性。

日本证券金融商品斡旋咨询中心调解程序在整体上类似于“单方承诺调解”，未区分“简易程序”和“普通程序”。但是其区分“调解”和“特别调停”以及根据标的额收费的程序分流思路值得镜鉴。基于《民事诉讼法》关于简易程序和小额纠纷解决程序的规定，笔者提出两点改进建议。第一，对于案件标的未达到小额速调机制标准的投资者，赋予其采用小额速调机制的选择权。如果证券经营机构默认或无异议，则可通过小额速调机制解决，进而扩大单边承诺调解规则的适用，解决“调成难”问题。第二，目前投服中心小额速调程序的金额标准为1万元。考虑到全国各地经济发展水平不统一，以及币值波动可能性，可在不同地区适用不同标准，以各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之两百以下的适用小额速调程序。

(四)证券纠纷调解协议执行力

调解制度的劣势在于调解协议效力弱。我国证券调解制度中，调解机构签字盖章的调解协议效力仅相当于民事合同，调解机构缺乏强制手段保障调解协议的执行。[42]投资者虽然可以通过公证、司法确认等办法增强协议的法律效力，但前者需要额外支付公证费用;对于后者，根据《民事诉讼法》和《人民调解法》规定，法院需要作出民事裁定，确认协议有效后才赋予其强制执行力。(14)参见《民事诉讼法》(2017年修订)第194条；《人民调解法》第33条。司法确认需要当事人双方共同申请，又给投资者权利的实现增加了额外步骤。[43]我国部分地区证券调解机构与法院签署了“调诉”对接协议，示范判决制度也在逐步推进，旨在简化流程，增强调解协议执行力。然而“调诉”衔接和示范判决制度意味着国家司法力量介入社会化纠纷解决机制，这不仅无法节约司法资源，也会降低调解的灵活性。

针对上述现状，调解机构可事先与证券经营机构签署《合作协议》并加重证券经营机构的违约责任。在调解过程中，如果证券经营机构无故缺席程序、不履行调解协议，调解机构可以依据《合作协议》追究证券机构责任。《合作协议》应赋予普通投资者宽泛的选择权。如果投资者选择接受调解方案，那么该调解方案将对纠纷双方产生约束力。如果投资者拒绝参与程序或接受调解结果，其仍可选择包括诉讼在内的其他方式来解决该纠纷。

日本斡旋咨询中心有权对证券经营机构不遵守斡旋结果的行为进行公告、通报，能够形成软性约束，激励证券经营机构尊重调解结果。《证券期货纠纷多元化解机制试点通知》第17条仅对证券经营机构拒不履行和解、调解协议的行为进行规制，未规定不参与调解、不配合调解的情形；对于无正当理由拒不履行和解、调解协议的后果也仅为纳入资本市场诚信数据库，惩戒效果不强。我国的相关规则可授权调解组织在证券经营机构存在多次不配合调解程序或者无正当理由不履行调解结果时，向行业协会或者向证监会通报，并同时对证券经营机构进行公示批评。

(五)证券纠纷投诉和调解衔接

我国证券投资者可通过“12386”热线进行投诉、咨询、建议等，亦可向证券监管部门进行信访。(15)2013年9月6日，证监会发布了《中国证券监督管理委员会公告》([2013]35号)，开通了免费的“12386”证监会热线。在总结热线5年运行经验的基础上，2018年10月22日，证监会发布《关于“12386”中国证监会服务热线运行有关事项的公告》([2018]32号)，进一步突出热线公益服务定位。然而以上渠道与调解、诉讼缺乏良好衔接机制。如果纠纷无法通过上述某个渠道解决，受诉机关需要将案件分流给其他纠纷处理程序。这意味着，投诉者需要重复提交资料、进行事实陈述。由于缺乏对接机制，热线受理工作人员也无法针对性地提出下一步纠纷解决办法，给投资者徒增许多不便。(16)中证协正积极与证监会就行业调解机制和“12386”投资者投诉热线受理机制的对接工作进行协调，但是上述协调仅局限于信息沟通协调，尚未形成有效的对接机制。对此，我国可以借鉴日本经验，完善一站式纠纷解决服务体系，在调解机构内部设置投诉受理部门；如果已经内设投诉接受部门，则需要加强投诉与调解两部门之间的有机衔接。(17)例如投服中心内设法律部负责投诉咨询工作，又设有纠纷解决部负责处理纠纷调解。对于投诉或咨询，可以先由调解机构普通工作人员处理，对于无法解决并进入调解流程的案件，由专业调解人员进行调解程序，使得调解制度资源得到合理配置。

(六)证券纠纷调解机构运行信息定期披露

日本斡旋咨询中心通过年报、季报等披露调解实施状况，增强投资者对调解机制的了解与信任感，扩大了机构的影响力，也便于公众对于该项制度的监督。借鉴该经验，我国在建立证券纠纷调解机制机构时应提高信息公示披露水平、加大宣传力度以便获得投资者信任，这也有助于对投资者的教育。

五、结语

从《证券法》(1998)授予中证协调解职能起至《证券法》(2019)在立法层面规定证券经营机构参与调解义务，我国的证券纠纷调解制正在得到逐步优化。对日本证券金融商品斡旋咨询中心的成功经验进行分析、比较与镜鉴，可以弥补我国证券调解机制在投资者倾斜保护机制、程序分流、程序衔接、调解协议执行力等方面的短板，发挥证券调解机制在纠纷化解中的作用。调解机制本身是多元化纠纷解决机制的一部分，我国仍需要将调解机制与股东代表诉讼机制、示范诉讼制度、代表人诉讼制度等结合，完善对普通投资者保护的制度性维权网络体系，以此推动我国的证券市场良性发展。