协同治理视域下行政审批中介规范化管理的长兴实践

田耀华

摘  要：在简政放权的背景下，原本的“红顶中介”逐渐与事业单位脱钩，走向了市场化的改革之路，各地也不断创新涉审中介的管理方式。浙江省湖州市长兴县在全省“最多跑一次”改革的浪潮下，为了进一步节省审批时间、打造一流的营商环境，积极探索出了涉审中介ABCD信用等级制度。该制度通过联合評议的方式，将政府、市场和群众三方对中介机构的评价统筹起来，通过奖惩机制，清退出不符合行业标准、市场需求的中介机构，维护了中介市场的稳定，从而加强了对审批中介的管理。

关键词：协同治理  审批中介信用评价

一、行政审批中介规范化管理及其面临的挑战

行政审批中介服务事项多、时间长、乱收费、垄断甚至与部门利益相关联的“红顶中介”等问题严重阻碍了全面深化改革的步伐。2015年国务院就发布了《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，开启了全国性清理和规范审批中介服务的大幕;而早在2013年浙江省就出台了《关于进一步加强行政审批中介服务管理的意见》旨在建立“市场主导、行业自律、政府监督”三位一体的运行机制;2017年，随着“最多跑一次”改革的不断推进，浙江省掀起了“放管服”改革新的高潮。建立合理、有效的行政审批中介信用评价体系，不仅有利于审批中介提高服务质量、规范服务行为，更为重要的是能够加快推进在“最多跑一次”改革中企业投资项目落地的速度，破除“最多跑一次”改革的痛点和难点。

随着行政审批中介的市场化改革，审批中介事项清单制度、脱钩改制等已初步完成，但是中介监管在不同地区呈现出差异化趋势，中介服务监管体系不完善、诚信体系缺失成为行政审批中介规范化的一大阻碍。面对这些挑战，协同治理的理念应运而生。对于协同治理这一概念，国内外学者莫衷一是，但是其内涵的多主体共同参与、协作，已然成为学界的共识。如何才能协同治理，从政治学的角度讲，首先要有多主体参与，不仅包括政府不同部门之间、上下级之间，同时也包括政府与市场、政府与社会之间的合作;其次，要有一定的机制保障，通过这一机制，能够整合不同主体的意见，并且将这一共识落实到实践中。将协同治理的理念运用到对涉审中介的治理中，在不同的地方形成了各具特色的形式。

二、信用评价：审批中介管理的长兴实践

浙江省湖州市长兴县在“最多跑一次”改革的背景下，积极探索出一条审批中介规范化管理的道路。在监管方式上，建立相应的信用评价体系，以信用奖励和失信惩戒为抓手，将涉审中介的信用公布于众，有利于创新事前监管;在监管主体上，以协同治理为理论基础，政府不再是监督的唯一主体，市场和社会也应参与进来，构建“政府监管、行业自律、群众测评”三位一体的监督体系。长兴县在行政服务中心专门设立行政审批中介超市，对全县范围内的中介机构实行集中管理。为打造营商环境最优县，助力项目招引，长兴县创新性地建立中介机构ABCD信用等级评价制度，进一步规范中介机构的市场行为。

（一）多维主体

长兴县按照协同治理的理念，逐步推进行政审批中介市场化、规范化进程，政府、行业协会、群众扮演着不同的角色：一是政府监管，主要从审批事项、审批流程优化、中介资质等方面进行监管;二是行业自律，主要从服务质量、服务收费、诚信经营等方面进行自律;三是群众测评，将群众的满意度纳入到审批中介管理的制度中。

1.重塑政府监管职能。行政审批制度的改革，就是要降低企业准入的难度，为企业提供便利，随着改革的深入，审批中介也与政府脱钩，从“红顶中介”逐步转变为市场化的中介机构。但是脱钩的中介机构在市场机制的配置下，不断出现了新的问题，行业垄断、负外部性等市场失灵现象频发，如何重塑政府对中介机构的监管成为新的课题。长兴县出台的《涉行政审批中介服务机构退出机制管理办法》，以市场导向、规范管理为原则，设立了中介机构的准入条件、健全收费制度、市场退出机制。通过规范性文件的出台，长兴县对中介机构管理的职能进行重构，充分发挥“谁主管、谁负责”的优势，将县市场监督管理局列为中介机构管理的第一责任部门，县工商局、物价局、行政服务中心共同管理。市场监管部门对中介机构的管理从职业资格、从业人员素质、收费标准等进行监管，政府的监管提升了中介机构市场准入的门槛，有利于中介机构的优胜劣汰，为招引的项目提供优质的中介服务。

2.加强行业自律。长兴县在主管部门的引导下，积极构建中介机构行业协会，发挥社会组织对中介机构的监督管理。为弥补市场失灵的不足，中介机构行业协会主要从以下几个方面进行监管：一是信息公开，中介机构行业协会收集、整理了全县范围内所有中介机构的基本情况，如资质、服务时限、服务流程等，并将这些信息向社会公开，以便群众选择，如果中介机构存在失信、违法的负面情况也会积极地向公众通报;二是资质认定和培训，行业协会以省发改委统一出台的规范性文件为指导，对中介机构有资质认定的权力，只有获得行业协会的认定，中介机构才会获得进入市场的权力，同时行业协会也为中介机构提供培训的机会，在“最多跑一次”改革中，为了进一步优化审批流程，缩短审批时间，提出了“多图联审”“多评合一”等做法。通过行业协会的培训，在长兴县已经有多家中介机构有能力、有资质进行“多图联审”。

3.强调社会监督

中介机构服务好不好，只有受众有发言权。在长兴县，中介机构通常服务新招引的企业项目，或是原有企业的新增项目，中介机构的服务质量如何，只有这些企业的负责人有发言权。在长兴县中介机构ABCD信用评价机制中，群众的满意率是考察中介机构的重要指标，通过这样倒逼的方式，约束中介机构在办理相关事项时能够信守承诺。一方面，长兴县行业主管部门要求中介机构在为企业服务前，向服务对象做出时限承诺和收费承诺，企业负责人在办理完相关事项后，可以根据之前签订的承诺书评价中介结构服务是否有违相关承诺，并将其行为曝光;另一方面，企业在享受中介机构服务时，由于享有对中介机构的评价的权利，因此，中介机构在服务时，服务态度明显好转。通过将群众评价纳入到联合评价的体系，倒逼中介机构在态度上和行为上做出利好转变，以进一步规范中介机构行为。

（二）机制保障

1.联合评价机制。长兴县将业务主管部门考评、业主单位测评、联席会议办公室日常工作考评三者结合，主要从服务质量、服务时限、服务收费等方面进行评价。联合评价机制有两大特点：一是将中介机构的业务能力评价与日常工作评价相结合。在对中介机构评价时，不仅仅对中介机构的业务数量、服务质量、服务时效、收费规范等业务能力进行评价，同时将中介机构的日常管理纳入到这一机制当中，形成了对中介机构日常化的管理体系，弥补了监管的漏洞。二是将政府监管与行业评价相结合。通过政府—行业协会—群众联合评价的方式，既有利于政府进一步简政放权，将原本属于社会治理范畴的权力归位，正确地处理了政府与社会之间的关系，同时有利于社会组织的培育，通过联合评价的方式，中介机构行业协会成为了行业管理的重要主体。

2.奖惩机制。长兴县以评价分数为准绳，分别将中介机构确定为A、B、C、D四个信用等级，并记入诚信档案，作为在日常监督管理、行政许可、项目招标、评先评优、信贷支持等方面作出选择的重要依据。根据长兴县出台的《涉行政审批中介服务机构退出机制管理办法》，窗口入驻的中介机构如果连续两次或一年内累计两次不合格、违反服务承诺实行一票否决的;同时，评价分数对应相应的信用等级，在县市场监管局组织的信用等级评定中被评定为C级、D级的，将被清退淘汰出窗口入驻，并且，自被清退之日起，两年内不得再次进入窗口入驻;市场监管局对被评为B级的中介机构进行正常的管理;对评为A类的中介，通过颁发等级认证书的方式，向社會进行推荐。通过这样的奖惩机制，真正将政府监管、行业自律和群众评测的结果反制于中介机构，从而达到更好的管理效果和优胜劣汰的市场机制。

三、结语

长兴县结合“最多跑一次”改革，开展涉审中介市场化改革试点工作，部分中介机构进驻行政服务中心，密切了政府部门与其的关系，加强了对其的监督，节省了事务办理的时间。通过中介机构ABCD信用等级制度，对中介结构的事项、时限以及费用进行监督和评价，加强了对涉审中介的管理。改革后，长兴县服务时限在原来降低20%的基础上又提速12%，服务收费在原来降低20%的基础上又减少了5%，大大提高了行政效率、加快了全县企业项目投资、商事登记等事项的办理速度。

从主体要素来看，长兴县开展的涉审中介信用等级机制，通过政府、行业、群众三方的共同发力，对中介机构有了全方位的认知;通过联合评审这一机制，将三者的意见统一起来，量化为与信用等级相对应的分数，对中介结构有了全面的判断;最后，通过有效的奖惩机制，达到了对中介机构的优胜劣汰，弥补了市场调节的不足，促进了行政审批中介规范化的管理。因此，行政审批中介的管理主体不仅是相关政府职能部门，只有更好地发挥市场和社会的作用，才能有效地加以治理，在“政府+市场+社会”三位一体的治理模式中，政府应该担任“定规则”的角色，通过行政手段进行奖惩;行业协会承担“定标准”的职责，通过市场的手段达到优胜劣汰;群众（业主）担任“评价者”的角色，对审批中介的服务质量进行评测。

参考文献：

[1]李辉.善治视野下的协同治理研究[J].科学与管理，2010，（6）.

[2]俞可平.重构社会秩序 走向官民共治[J].国家行政学院学报，2012，（4）.

[3]燕继荣.协同治理：社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考[J].中国行政管理，2013，（2）.

[4]郁建兴，任泽涛.当代中国社会建设中的协同治理—一个分析框架[J].学术月刊，2012，（8）.

（作者单位：中共长兴县委党校培训科）

责任编辑：康伟