工程质量潜在缺陷保险的国外经验与国内探索

杜 静，戚菲菲

（东南大学 土木工程学院建设与房地产系，江苏 南京 211189，E-mail：1144910344@qq.com）

住宅建筑是生活物质基础保障，但其质量问题一直以来都是社会关注的热点和难点。为有效提升工程质量，维护业主权益，2017 年，住建部印发《关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》（建质[2017]169 号），明确全国9个省（市）作为工程质量保险试点地区。由此，社会各界展开了广泛研究和实践。研究表明，工程质量潜在缺陷保险（Inherent Defects Insurance，IDI）有助于提升工程质量，解决业主维权难题，减轻政府负担。赵金先等[1]认为IDI 是保险公司发挥风险管理专业优势，参与社会管理的一次创新尝试。王耘[2]认为将保险引入工程质量保险不仅能管控质量风险，还能促进政府职能转变。成文清等[3]指出工程质量缺陷存在不可避免性，定责难、赔偿周期长，因此引入IDI作为市场监管十分有必要。

国外工程质量保险体系已有数十年发展经验，制度模式和内容设计等研究较为成熟。其中以法国IDI 最具代表性，法律强制实施保险、制度设计确保利益相关者相互制约、合理化的保险范围和期限等均成为其他各国发展IDI 的重要参考。相比而言，我国IDI 发展还处于起步阶段，试点推行中存在诸多困难。国内现有研究侧重对国外发展经验的介绍，缺乏对我国IDI 发展问题的深入分析。本文在总结国外经验的基础上，运用文献研究和鱼刺图法分析我国IDI 发展中存在的问题，从利益相关主体角度提出合理的发展建议，以期促进我国IDI 发展。

1 我国住宅工程质量现状

随着我国城市化进程加快，有些住宅建设更多注重经济效益和项目进度，而忽视质量把控，导致质量通病频发，影响使用性能，甚至威胁人民生命财产安全。“上海莲花河畔高层建筑倾倒”“宁波奉化市居民房倒塌”等质量事故尽管发生频率不高，但损失惨重，社会影响恶劣。据全国消协数据显示，房屋及装修建材质量类投诉占总投诉量1/3以上，如表1 所示。渗漏、开裂、保温性能差等质量通病爆发频率高居不下，住房质量缺陷的责任承担与维修赔偿引发社会广泛关注。

表1 全国消协各年房屋及装修建材类投诉统计表

2 工程质量潜在缺陷保险相关概念

2015 年住建部在《关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知》（建质[2015]127 号）中提出“要加快研究探索房屋工程质量保险制度，通过市场化手段保障房屋使用安全”。2017 年国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19 号）提出要推动发展工程质量保险。同年8 月，住建部工程质量保险试点工作正式启动。

2.1 工程质量潜在缺陷保险的定义

工程质量潜在缺陷保险IDI 是指由建设单位投保，保险公司根据保险条款约定，对在保修范围和期限内出现的由于工程质量潜在缺陷所导致的损坏，履行赔偿义务的保险。从该定义可进一步明确：

（1）参与主体。保障对象是住宅所有权人，保险期内发生保障范围内的质量问题可触发保险。投保人是建设单位，与住户具有直接合同关系，是直接索赔对象，且对工程质量负首要责任，因此由建设单位购买保险有其合理性。承保人是具备一定条件且运作能力较强的商业保险公司。

（2）工程质量潜在缺陷。指因设计、施工等原因造成的工程质量不符合标准或合同约定，在使用过程中暴露的质量缺陷。该缺陷潜伏于设计建造阶段，爆发于使用阶段，是触发IDI 的必要条件。

（3）保障范围和期限。IDI 分基本险和附加险。基本险包括保障主体结构安全的10 年期保险，和保障保温防水性能的5 年期保险。附加险包括保障管线设备安装、装修、供热供冷系统等的2 年期保险。均从投保IDI 工程竣工备案两年后起算。

2.2 工程质量潜在缺陷保险特征

（1）全过程风险管控。IDI 最显著的特征在于，保险公司聘请独立的工程质量风险管理机构（以下简称“风险管理机构”）实施风险管控。工作期限涵盖设计、施工至缺陷责任期结束全过程。提前警示风险点，及时检查监督过程风险，提出有效建议并追踪整改情况，实现全过程独立风控。

（2）消费者即时受益。IDI 可以为住户提供及时优质的维修和赔偿服务。一旦发生质量问题，住户可直接告知保险公司获得权益保障。既可有效解决使用物业保修金程序繁琐、耗时长的问题，又可避免因质量责任难界定导致各方互相推诿。

3 国外工程质量潜在缺陷保险发展经验

3.1 法国工程质量潜在缺陷保险模式

法国作为工程质量保险的起源地，早在19 世纪初就规定建筑师在完工10 年内对房屋结构缺陷承担责任。1978 年，颁布《斯比那塔法》要求强制投保IDI，为其奠定法律基础。该法规定了工程参建各方的质量责任、强制保险制度和强制第三方质量检查制度，三者构成法国IDI 的基础和保障[4]。

（1）法国IDI 运作模式。由独立质量检查机构进行全过程风控，竣工2~10 年内出现质量问题首先触发质量缺陷保险，保险公司赔偿后触发质量责任保险，向责任方“代位追偿”。该体系体制健全、环环相扣，规范化运作模式促使各方履职尽责，提升市场竞争力和信誉水平，推动建筑市场良性循环。

（2）法国IDI 保险范围和期限。法国IDI 承保质量缺陷包括建筑牢固性、安全性、使用舒适性等一系列问题。房屋建筑的地基基础、结构工程、设备质量问题均列入保险范围，屋面防渗漏等属附加说明，保险期限主要有10 年和2 年两类。

（3）法国IDI 保险费率。法国模式中，保险费=保险金额×保险费率，如表2 所示。

表2 法国IDI 保险费计算

（4）法国IDI 质量检查机构。除在《斯比那塔法》中规定质量检查机构的法律地位和职责外，还 要通过建设部成立的资质认证委员会进行单位资质和人员资格认证。

（5）法国IDI 工程质量信息系统。专门的工程质量协会负责收集和整理质量事故相关信息。构建数据库，编制质量缺陷分析报告，供相关单位参考。其活动经费来源包括会员年费和保险费的一部分。此外，协会还将保险费的0.2%~0.3%分给设计、施工等单位作管控工程质量的研究经费。

3.2 其他国外典型发展模式

目前IDI 已经被西班牙、日本、英国等40 多个国家吸纳推广和创新，本文选取几个典型的且对我国发展有借鉴意义的国家进行分析。

西班牙IDI 中只强制推行质量缺陷保险，未强制质量责任保险。但在市场机制作用下，建设单位和保险公司都会对参建方施压，迫使其主动投保质量责任险。此外，西班牙在保险中设置了免赔额，大大降低保险赔付率，吸引保险公司参与。

英国和日本结合自身制度体系特点建立了适合自己的住宅工程质量保证机制。均由统一的机构（英国是国家房屋建筑委员会NHBC，日本是住宅保证机构OHW）来负责建筑商和新建房屋的双重注册、质量检查和质量保险三大业务，如图1 所示。日本模式中由OHW 利用注册费直接向保险公司投保，OHW 负责质量问题维修，保险公司将赔款直接支付给OHW[5]，OHW 兼具质量检查机构和保险经纪人的复合功能。

图1 英国、日本住宅工程质量保证机制

3.3 国外发展经验分析与总结

通过对国外保险制度的分析可以发现存在一些共性，如都有立法保障、独立的质量检查机构等，但各国的发展又结合国情有所创新，如保险种类、保险费率等，可以给我国一些启示和借鉴。

（1）保险实施的法律强制性。一种是以法国和西班牙为代表的法律强制性保险，另一种是以英国和日本为代表的非强制性保险。英、日非强制的原因在于：一是保险市场成熟，制度完善，民众保险意识较强；二是建筑市场发展成熟，市场经济的激励下，各参建方会自觉遵守质量标准。参考我国当前建筑市场的发展现状，强制推动更加适合。

（2）各方利益的相互制约。通过法律的规定和保险制度的设计将各方的风险、责任和利益捆绑，形成相互制约关系，迫使各方主动承担风险和责任，促进各方提高管理水平和诚信度。

（3）保险费率及保险期限的确定。法国在实践中逐步调整确定了较为合理的费率；西班牙采用固定+浮动费率，有效应对市场变化；日本无统一费率规定，保险公司根据市场发展自行厘定。各国保险期限基本均为竣工后10 年，法国对1968~1978年国内出现的10000 例工程质量缺陷进行统计，发现房屋质量缺陷主要集中在竣工后10 年内爆发。我国也可根据历史数据合理确定保险费率和期限。

（4）独立且强制的质量检查机构。各国均设置了独立质量检查机构，保证保险顺利实施。质量检查机构的工作覆盖建设全过程，有严谨的运作模式和标准，一方面能提高建筑本身的质量安全，另一方面能弥补保险公司工程专业技术的欠缺。

4 我国工程质量潜在缺陷保险发展现状

4.1 工程质量潜在缺陷保险国内探索

九大试点省（市）中上海IDI 发展时间最早，推广经验较为丰富，深圳也有实质性的投保项目落地，各试点地区均出台相关政策鼓励IDI 的发展。

（1）上海市IDI 探索实践。2016 年，上海率先在全市保障性住宅和浦东新区商品住宅范围内推行IDI，要求将投保IDI 作为其土地出让条件。由建设单位在办理施工许可手续前，选择保险公司签订合同，运作模式如图2 所示。

图2 上海市工程质量潜在缺陷保险运作模式

保险期内，住宅发生保险范围内的质量问题时，业主可及时向保险公司提请索赔。保险公司应在收到索赔申请后7天内予以书面核定，若双方存有争议可共同委托有资质的质量检测机构进行鉴 定并在30天内出具鉴定报告，政策规定保险公司有权对质量责任单位实施代位追偿。目前，上海已在包括奉贤区南桥基地动迁安置房项目、浦东新区唐镇保集英郡一期商品房等多个项目中开展IDI。据统计，2017年上海IDI保险金额达到2760多亿，2017年上海援建的项目中有20多个投保了IDI，2018年上海地区累计IDI保费收入达7亿元，承保约300个项目。

（2）深圳市IDI 探索实践。深圳以福田区试点最早，在政府投资达到一定规模的代建项目中实行IDI，既开创商业保险参与政府基建的新模式，又有效降低政府相关部门廉政风险。2017 年9 月，福田区集中启动19 个政府投资代建项目，总投资75.9亿元，IDI 保额达60 亿。随后，福田区文体中心和教育局等委托单位陆续对福田区群众文化馆、福田中学及皇岗中学改扩建等9 个代建项目投保IDI，深圳盐田区、光明区、罗湖区等其他区也积极推动IDI 项目落地。

（3）其他试点地区IDI 探索实践。江苏省住建厅和保监局于2018 年2 月联合发文，要求在商品住宅和保障性住宅工程中推行IDI，且省住建厅工程质量安全监管处组织南京、无锡、宿迁等市相关负责人赴深圳开展IDI 调研。目前，宿迁、镇江住建局开展试点工作的请示已获省住建厅批复，被列入试点城市名单。浙江省住建厅于2018 年3 月发文，确定在“杭州、宁波、嘉兴、金华和衢州”五市的新建住宅中开展工程质量保险试点。以“住房安居工程、商品住宅工程、装配式住宅工程和住宅全装修项目”等为重点，推出包括工程质量潜在缺陷保险，勘察、设计、施工、监理职业责任保险和保修保证保险等与住宅工程质量相关的险种，是更大范畴的工程质量综合保险。其他试点省市均有相关政策文件出台，积极推进相关项目的落地。

4.2 工程质量保险发展存在的问题

我国IDI 发展尚处于起步阶段，能够找到的研究和实践比较有限。扩大范围，检索和分析工程质量保险发展中存在的问题，可以作为IDI 发展的借鉴。因此，本文统计了近年来国内学者对工程质量保险发展问题的研究成果（见表3），并将其对应借鉴到IDI，绘制了IDI 发展存在问题的鱼刺分析图，如图3 所示。

从鱼刺图分析可知，当前阻碍我国IDI 发展的问题可以从以下层面归结：

（1）政府层面。未建立完善的法律法规体系； 宣传不够且非强制性保险政策导致实践动力不足；信用评价体系不健全，增加了保险公司承保风险。

表3 我国工程质量保险发展中存在的问题

图3 我国IDI 发展中存在问题“鱼刺图”分析

（2）保险公司层面。相关专业人才储备和技术支撑不足；缺少工程质量事故相关详实统计数据，费率厘定缺少大数据支撑；保险期限设定太短。

（3）风险管理机构层面。缺乏专业独立的机构，对风险的识别和把控能力有待提升；与现有监理、审图等机构职责界定不清；业内尚未建立相应服务标准和服务质量评价体系。

（4）建设单位层面。参保意识淡薄，对IDI缺乏了解，认为增加成本；存在侥幸心理，认为投保IDI 有保险公司兜底，从而放松质量管控，诱发道德风险。

（5）消费者层面。不关注开发商是否为住宅 购买保险，更关注价格、面积、物业等；对保险缺乏恰当认知，认为走保险理赔程序繁琐，不会强制要求开发商购买。

5 我国工程质量潜在缺陷保险发展建议

（1）政府完善立法和保险制度设计，促进信用评价体系建立。中央层面可通过修订相关法律法规，强制推行，应充分考虑与现有质量保证制度的冲突和衔接，配套相关管理办法。地方层面可制定运作细则，建立统一工作标准，创造良好政策环境。建议应强制实施质量缺陷险和质量责任险，充分保障保险公司“代位追偿权”。2016 年住建部正式启动“四库一平台”建设，旨在加大建筑市场监管和信息公开力度。但限于市场发育水平低、信用意识薄弱、共享机制不完善等原因，信用评价体系的建立还需不断推进。

（2）保险公司加强人才培养，科学厘定费率。保险公司应将工程保险这类专业化要求较高的保险业务分离出去，培养多专业复合型人才，设置内部风险管控机构，加强对风险管理机构的管控和服务质量评价研究。同时应加强数据采集，合理确定保险期限，建立内部信用评价体系，与保险费率挂钩，实行差异化费率机制和保险方案。项目进展不同阶段开始投保的项目，需要投入的资源和成本也不同，因此也可作为费率差异化的考虑因素之一。

（3）培育独立的风险管理机构，完善服务标准。一是应明确其法律定位，避免与审图、监理等单位产生冲突；二是根据法国经验，其设立应得到国家政策支持，成立“资质认定管理委员会”负责资质认定和统一管理；三是由于风险管理机构工作涵盖设计、施工全过程，必须配备建筑工程师、结构工程师，以及施工、检测、鉴定等专业人才；四是由于建设周期较长，风险暴露和工作成果检验需要时间积累，因此随着IDI 不断发展，应逐步建立统一的服务要求和评价标准，提升服务质量。

（4）提高各方保险意识，培育健康规范的建筑市场。保险和风险意识薄弱是推进IDI 的重要制约因素。政府应加大宣传和引导，出台相关优惠政策吸引各方主动投保。上海试点中，“鼓励施工单位投保质量责任保险，保险责任涵盖竣工验收后两年保修义务的可免缴质量保证金”。此外，鼓励消费者选择购买投保IDI 的住宅，也能倒逼建筑企业投保。通过各方的共同努力，逐渐完善市场机制，培育健康规范的工程保险市场。

6 结语

工程质量潜在缺陷保险（IDI）具有全过程风险管控和消费者即时受益两大主要特征，法律强制投保、制度设计相互制约、强制质量检查等国外发展经验可以为我国制度设计提供借鉴。通过文献研究和鱼刺图分析发现，当前阻碍我国IDI 发展的主要问题可以归结到与IDI 推行密切相关的五大主体层面，即政府层面、保险公司层面、风险管理机构层面、建设单位层面和消费者层面。研究得出：政府完善立法和保险制度设计，促进信用评价体系建立；保险公司加强人才培养，科学厘定费率；培育独立的风险管理机构，完善服务标准；增强各方保险和风险意识等多措并举，是促进多方共赢，提升住宅质量，促进我国房屋建筑业健康发展的关键。