“公积金制度的归宿不应是‘废’，而是‘改’”

公积金业务专柜一角。IC photo　❘图

戴晓波（上海社会科学院研究员、原城市与房地产研究中心主任）

★我认为，取消公积金实质就是取消职工的住房消费补充性工资分配与收益，大白话就是降工资、降收入、降住房消费，无论何种理由，取消公积金的制度安排对职工是不公平的，除非职工自愿不参加公积金。

公积金制度成败核心是国家、企业和个人之间的利益分配和再分配，形成“三方共赢”平衡。

当年上海公积金制度改革的成功经验表明，实现职工利益优先，企业和政府的利益均衡是改革成败的关键。

公积金制度的四个利好

公积金制度建立至今，基本实现了职工、企业和政府的利益分配“三方共赢”格局，至少带来了四个好处。

第一个好处是公积金姓“私”，增加了个人的住房专项收入。

资金属性是公积金制度设计中最根本的问题。公积金是职工工资以外的住房专项资金，归职工个人所有。改革初期，有的政府管理部门或者企业不能理解公积金的属性，出现了占用和挪用公积金等现象。通过理论研讨和权益主张，公积金作为个人资金最终在司法实践中受到了法律保护。

我认为，取消公积金实质就是取消职工的住房消费补充性工资分配与收益，大白话就是降工资、降收入、降住房消费，无论何种理由，取消公积金的制度安排对职工是不公平的，除非职工自愿不参加公积金。

公积金还有一个政策利好就是缴交和支取公积金，可以双向减免个人所得税，在现有个人所得税申报在每月平均收入5000元的基数水平上，可以让大部分职工享受到税收减免的好处，优于企业年金和事业年金仅在缴交时可以享受单向个税减免的优惠。

第二个好处是公积金姓“房”，改善居住。

从历史阶段看，众多已经购买自住住房和商品房的居民，凡是支取和贷款使用过公积金的职工，已经在住房财产和消费上实实在在获了利益。

今天，由于房价的上涨和公积金规模限制，公积金在个人抵押贷款中的份额下降很多，但是在公积金还贷、其他住房支出上，仍发挥着积极的作用。

第三个好处是，企业的职工住房分配货币化。

公积金制度在设立初期对企业的好处是很明显的，得到了企业的大力支持。一是国有企业参加公积金制度后，可以不用承担为职工建造和分配住房的义务，可以全身心参与市场竞争和企业发展；二是外资企业可以在市场低工资的水准外专项负担员工住房消费，避免企业撤走后，将员工住房问题转嫁给政府和社会，这也是新加坡实施公积金制度的一大经验；三是政府机关和学校、医院等事业单位的职工参加公积金后，可以增加收入待遇，留住人才和稳定人员。

第四个好处是为住房保障和房地产发展奠定基础。

从政府层面看，公积金制度对住房保障和房地产市场发展30年来起到了积极的作用。上海今天的住房保有量已达到7亿平方米，是1990年住房制度改革前的7倍；人均住房居住面积也从4平方米上升到17平方米。

在住房保障上公积金一直发挥着积极的作用。上海住房解困和最低保障的人均居住面积，从1990年的2.5平方米提升到2000年的4平方米，今天已经到8平方米以上。2010年代，开始尝试公积金资金进入保障住房建设领域。

房地产市场化时期，公积金在初期解决了居民购买商品房和装修的资金支取和贷款问题。由于房价的上涨，公积金在住房抵押贷款上的地位和作用捉襟见肘，但仍然在努力发挥积极影响。

公积金制度的三个问题

随着中国的房地产市场发展和房价高企，公积金制度的边际效用在逐年下降，公平性问题日益凸显，线上吐槽和线下诟病越来越多，究其原因，主要存在三大问题。

第一个问题是公积金的使用限制多。

因为早期公积金管理存在投融资风险问题，公积金条例出台后限制了资金使用渠道，规定只能用于住房使用支取、退休支取和公积金贷款等有限用途，使得因病支取、租赁和物业管理费等即使是属于住房消费的支出，公积金也不能使用。这就使职工对公积金的存在感和获得感大打折扣。

借鉴新加坡公积金经验，从资金使用范围看，最初制度设计是单一的养老金存取功能，后来逐步扩展到住房、医疗、子女教育等多方支出；此外，新加坡公积金的互助功能也特别多，不仅可以自己用，也可供直系亲属在住房、教育和医疗等方面使用。

第二个问题是公积金存款的增值渠道非常有限。

首先，按照公积金的性质，公积金贷款利息由政府确定低息，对参加公积金的贷款人有利，但保值增值收益小；其次，因为公积金存款是强制性储蓄，存款利息也由政府规定，按照银行公布的存款利率付给个人，各家商业银行通过利差获得了巨大商业利益；再次，住房公积金管理体制僵化，作为事业单位管理成本高但效率低，加上机构创新不够，亟待机构改革和去行政化，否则难以适应形势发展。

当年我们就认识到，只有大城市的公积金管理中心才有可能使管理成本与资金规模适配。如今，每个城市无论公积金规模大小都设立了住房公积金中心，人浮于事现象一定存在，从管理成本上看难以持续长久。

再次借鉴新加坡公积金制度，从总量资金保值增值上看，其已从过去由公积金局购买新加坡政府住房建设债券的单一渠道，发展成为社会基金。不仅公积金局进行机构投资和运作实现公积金的保值增值，甚至个人也可以用自己的公积金进行证券、外汇等金融投资，自行保值增值。

第三个问题是职工之间利益分配不均衡。

公积金制度实施初期，是设想让一部分人使用公积金先购买自住住房，然后随着公积金积累和资金规模的增加，再支持购买新建商品房的职工使用公积金。现在回头看，买房的职工因为房价上涨获得了高资产回报，而未使用过公积金的职工却因货币贬值和银行利息低下，没有得到公积金的改革红利。对参加公积金的职工来说，当时的选择机会是公平的，但结果却对没有选择使用公积金的职工产生了利益不均衡。

住房制度改革初期，民营企业和个体工商户数量较少，加上基于成本考虑多数企业家不愿参加公积金，如建筑企业已为职工提供工棚、餐饮企业通过群租为职工提供住宿、园区提供员工宿舍……这些企业的员工由于流动性大，缴交公积金的意愿不高，留下了外来务工人员不参加公积金制度的遗憾和不均衡。

随着80、90后新一代的员工入职，他们缴交的公积金在住房贷款使用上的低利率优势，对高房价来说已是杯水车薪。因此可以说，公积金制度在新形势下，新一代职工与老一代相比利益是不均衡的。

公积金改革的两个方向

关于公积金制度的存废早在2013年就曾有过讨论，我当时接受媒体采访时就提出，公积金应成为社会基金，并给了三个公积金的改革方向：社会基金、社保基金、房地产基金，很遗憾的是它们至今都没有实现。为什么政府没有采纳这三种办法呢？关键在于公积金姓“房”还是姓“养”之争没有一致。

第一个方向是存量时代的公积金仍然姓“房”，即用于房产。

中国已经开始进入住房存量时代。由于三十年来我国房地产市场和住房保障形式发生了巨大的变化，新建商品房竣工面积逐年递减、二手房交易市场占比逐年提升、住房租赁市场方兴未艾。

公积金姓“房”无可非议，但其功能仍停留在1990年代的住房增量发展时代的初期，不能适应当前已出台的公租房、廉租房等住房保障新政，更在房地产市场宏观调控中发挥作用有限。我已多次呼吁，如果公积金继续姓“房”，除了原有存取和贷款功能外，还应进一步放开职工在自住住房的装修、租赁、物业管理费和维修基金补充等住房消费方面的使用，让公积金加大力度用于住房保障和住房消费。

另一个方向是老龄化时代呼唤公积金姓“养”，即用于养老。

近年来，随着城市老龄化进程加快，事业年金和企业年金作为自有资金的补充性养老金制度已经建立，而并非所有企业都为员工缴纳企业年金，且企业年金如果要求企业强制性缴纳，会加重企业成本。因此，有建议“三金合一”，让公积金也姓“养”。

即使公积金姓“养”，仍有很多技术问题需要解决，如，需将退休后公积金一次性支取改为按年限分期支取；并轨后“三金”的税收政策应适用公积金的“双向”个人所得税免税，而非企业年金、事业年金的缴交免个税和支取征个税的“单向”免税等。

总之，公积金制度的归宿不应是“废”，而是“改”。

公积金制度成败核心是国家、企业和个人之间的利益分配和再分配，形成“三方共赢”平衡。从分配角度看，主“废”观点是为了给企业减负，这种减负是以牺牲企业职工利益为代价的，也不符合社会主义国家为人民服务的核心价值观。从实际效果看，取消公积金会影响住房投资、住房消费和职工养老金来源，于国于民都是不利的，会打破公积金的个人、企业和政府的利益平衡格局。根据以上分析，我不主张在现阶段取消和废除公积金制度。

在过去十年中参与的多次国家和地方关于公积金制度改革的讨论中，课题牵头方大多是从自身部门和机构利益出发，进行制度再设计。改革的指导思想不同，方案的利益归属就不同，这也是为什么很多方案最后无疾而终的原因。当年上海公积金制度改革成功的经验表明，实现职工利益优先，企业和政府的利益均衡才是改革成败的关键。