存废之争再起，公积金何去何从

南方周末记者 周小铃

2020年4月19日，西安城北的一家楼盘开售，咨询者众多。公积金贷款仍为首套房提供有力支持。

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★在某媒体发起的微博投票中，1.2万网友不同意取消公积金，0.4万人同意，0.1万人无所谓。高赞评论是建议取消房贷利息，以及建议允许没有限制地取出公积金。

“公积金当初设计时最大的问题，就是没有预期到中国经济环境的变化。”

恰恰是公积金的所有者——“个人”，没有任何话语权，也没办法决定这笔钱该如何使用。

2020年2月12日，原全国人大财政经济委员会副主任委员、现任中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆发文称，需要对四个方面加快改革，其中之一是“取消企业住房公积金制度”。

4月16日，黄奇帆再度撰文细论此事，认为公积金是社会公共福利系统的阶段性产物，应该取消，为企业减负，同时把公积金变为年金，退休时划归个人。

4月30日，格力电器董事长兼总裁董明珠表述赞同取消公积金。这代表了许多企业的意愿，取消公积金会降低企业负担。

此后，前财政部长楼继伟也在一次会议中表示，公积金的缴费率是单位和个人各5%-12%，合计最高到24%，“现在是可以缓缴，我认为以后可以降到5%，就是关于之前取消公积金的观点我也是同意的。”

这些观点激起了网友的争议，在某媒体发起的一项微博投票中，1.2万网友不同意取消公积金，0.4万人同意，0.1万人无所谓。高赞评论是建议取消房贷利息，以及建议允许没有限制地取出公积金。

“三赢”设计

1984年，上海市区的人均居住面积5平方米，意味着一家三口要蜗居在15平米的小房子里，过着逼仄局促的生活。从上海统计局数据来看，上海市人均居住面积（包括公房、私房）从4平方米涨到5平方米，整整用了16年时间。

上海市公积金方案起草者、上海社科院研究员戴晓波那一年刚从复旦大学毕业，分配至上海市计划委员会经济研究所工作。他接到的第一个课题就是住房商品化。四年后，全国启动住房改革，戴晓波担任上海住房制度改革领导小组办公室的方案组组长，希望推动解决上海人的住房问题。

时任上海市市长朱镕基提出，可否增加100万平方米的住房建设，因政府资金紧张，唯有通过住房改革来进行融资。经测算，建设资金缺口为8亿元。

方案组先后提出提高租金、销售住房等方案回笼资金，但这都需要老百姓的“口袋”来支撑。这两个方案落空后，“第三条路”理所当然就是解决老百姓的资金问题，“（老百姓）有了钱才能谈房子”。

1990年3月，在朱镕基的提议下，上海市政府正式成立一个由17人组成的住房问题研究小组，戴晓波任小组成员。在朱镕基带领市政府代表团访问中国香港和新加坡之后，建议以公积金为突破口来解决老百姓的资金问题。同年5月，住房问题研究小组包括戴晓波在内的5名成员前往中国香港和新加坡，借鉴其成功经验。

该小组的考察成果形成了《上海市住房制度改革实施方案》，于1991年5月正式在上海实施。核心思想可以用“推行公积金，购房买债券，提租给补贴，买房给优惠，建立房委会”来概括。戴晓波任上海公积金中心的资金处处长，他认为公积金制度对于国家、企业、个人来说，是“三赢”。

由于上海正处于计划经济向市场经济过渡的阶段，员工工资不包含住房资金，房子由政府或企业分配，租住的房子租金也很便宜。公积金制度调和了当时分房者与未分房者之间的“矛盾”。对于已分到房的人，可以用公积金把房子买下来，没有房子的人则可以借公积金贷款买房。

对于当时的企业而言，发放公积金亦可以减轻为员工解决住房的压力。戴晓波回忆，当时上海民营企业较少，三独（独立发薪、独立法人、独立纳税）企业有12万户，包括一些外资企业。由于外资企业的雇佣关系不稳固，无法像中国企业那样为员工盖房子，公积金制度恰好能为他们解困。

对于政府来说，戴晓波列举，之前那五句话的方案中，前四句话都为政府融到了钱。其中公积金融到五个亿，发放债券融到两个亿，租金提高一倍后收回一个亿，出售公房后，房管局也省去了养护、管理成本，减少了亏损。

当时，上海公租房所有权属于国家，使用权属于个人。“政府只拥有名义上的所有权，而公民个人却可以享受使用权、处置权、交易权，以及产权所带来的收益。”公积金制度推行后，让上海市民得以购置属于自己的产权明晰的房子，实现所有权与使用权的有效结合。

1991年，上海市人均居住面积为6.7平方米。公积金制度实行6年后的1996年，上海市人均居住面积增加到8.7平方米。1994年，上海公积金中心还在全国率先进行公积金个人购房抵押贷款，而后中国建设银行和其他银行才陆续跟进开设个人住房抵押商业贷款业务。

利益分化

上海所实施的公积金制度，虽推动解决了城市劳动者的住房问题，但后期也由于管理过严而“失去活力”。

戴晓波在任期间，公积金管理中心的权限极大，“（中心）可以用这笔钱给老百姓贷款、买房，可以把钱贷给企业帮老百姓建房，也可以买国库券、债券保值增值。”

当时，很多地方的公积金中心将钱投资在商品房或债券中，但由于各地公积金中心管理水平参差不齐，因此也出现了分化。1997年，东南亚爆发金融危机，波及世界，各地公积金中心因此遭遇投资风险，有些城市公积金中心甚至出现被券商、开发商骗钱的情况。

“买了‘空债券的公积金不仅拿不到钱，财政还得赔钱。”戴晓波说，“空债券”指的是，当时券商手头并无债券，却以开具保管单来销售债券的做法。一旦券商无法兑现保管单，公积金中心就只能认栽。

此后，1999年，住房公积金管理条例中规定，将公积金管理中心职责内的“保值、增值”改为“保值、归还”，限制其权力。2002年修订的公积金条例中，更明确规定了各地公积金中心由建设主管部门、财政部和中国人民银行分支机构共同监管。

然而，政府有关部门代管后，地方政府权力过大，又使“公积金”成为地方“小金库”之忧。

据公开报道，2010年，住建部公布，北京、天津、重庆、唐山等28个城市，作为利用公积金贷款支持保障房建设的试点城市。

2013年3月，中国社科院财贸研究所研究员王利娜接受南方周末记者采访时也表示，按照财政部规定，公积金的增值收益扣除管理费用后，全部充作政府财政的保障房补充资金，混淆公积金的产权归属，“这个资金到底姓‘公还是姓‘私？”

由公积金产生的利益分化不仅存在于政府部门、机构之间，还存在于缴存群体中。

比如，垄断行业职工的公积金缴纳比重高于其他行业职工，造成收入分配不均；公积金账户存款收益率低，跑不赢通胀；在日渐高涨的房价下，公积金贷款杯水车薪，中低收入者依旧买房难等。

2015年，公积金条例时隔十三年再次修订。对比2002年修订版，南方周末记者发现，新修订版限制缴存基数为上年城市单位平均工资的60%到3倍之间，缴存比例不高于12%，不低于5%。对公积金缴存人也放宽了公积金提取条件。同时，规定公积金收益不再用作保障性住房的补充资金或贴息。

“中央出台公积金修订条例，是为了规避公积金风险，但同时也约束了公积金的活力。”戴晓波说。

回想起这些年来公积金制度的发展，戴晓波感叹，“公积金当初设计时最大的问题，就是没有预期到中国经济环境的变化。”但他认为，诸多不公平现象背后是土地制度和户籍制度，归咎于公积金是不合理的。

存废之争

在公积金制度运行的近三十年里，对于“废除公积金”的提议，陈杰已司空见惯。陈杰是上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任，2006年回国任教后，一直参与、见证公积金制度发展。

在他的印象中，公积金存废问题从2006年至2020年，起码已有过三波讨论。这三波讨论中，“废除公积金”的支持者所持主要观点是为企业减负。

此外，理由还包括公积金支持职工购房作用不明显，公积金制度导致缴存人资产贬值，拉大社会贫富差距以及公积金管制制度的本身缺陷等。

站在企业的角度来说，取消公积金肯定会减轻负担，特别是中小企业，“肯定是希望能少则少，更愿意把‘四金都取消掉。”

上海一家技术外包公司的创始人告诉南方周末记者，上海规定个人和企业需要各出7%作为公积金，企业负担很重，员工实际到手也比看上去少，存入公积金账户能产生多少收益，又说不清楚。

有学者以2018年为例，计算公积金发放个人住房贷款余额占整个个人住房贷款余额不足20%，并以此认为，当前老百姓债务主要是商业贷款，未来有望以商业贷款代替公积金贷款。

但根据《全国住房公积金2018年年度报告》，当年发放的个人住房贷款中，中、低收入群体占96%，首套住房贷款占86%，144（含）平方米以下普通住房占89%，住房公积金贷款重点支持中低收入职工购买首套普通住房，当年公积金提取总额高于住房公积金缴存总额的60%。

陈杰分析，“从这个角度来说，公积金的利用程度还是比较高的”。缴存公积金的人可以享受到企业缴纳的另一半福利，用于贷款首付，也可以提取用于冲贷款月付、租房支出和装修等。他补充道，一旦取消公积金，企业本身就冲着“减负”去的，自然不会再发放福利。除非是在劳动力市场具备竞争力的劳动者，才会得到企业的福利不变“承诺”。

广东一家少儿培训机构创始人向南方周末记者称，取消公积金确实会减轻企业负担，但若换成企业年金，比例跟公积金差别不大。

在陈杰的调查中，部分支持取消的职工，要么是已用过公积金，之后也不需要用的人，要么是基本没有可能买房子的人。但共同点都是认为钱放在公积金账户，收益很低，还不如放在自己手里。

对此，陈杰认为，如何让大家愿意把钱放在公积金账户里，核心任务在于如何解决公积金账户收益率太低的问题。

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南方周末记者 周小铃

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他注意到，收益率相较之前已有提高，也做过一些尝试增加收益。但依据客观逻辑，大家之所以能够享受到低息贷款，本质上是因为融资成本够低。提高公积金账户的存款利率跟“低存低贷”的内在逻辑存在矛盾。

而戴晓波认为，低贷与低息之间不存在必然联系。公积金账户的存款利息由央行制定。假设公积金缴存100亿，50亿保证低息，剩下50亿可寻求更高收益，把利息分给存款用户。“如果收回来的钱全都用于贷款，那肯定是低息低贷，但现在没贷出去的那部分，不是给银行做贡献了么？”

推行初期，由于公积金中心是事业单位，需找一家金融机构代管，戴晓波将公积金这笔庞大的存款业务交给银行。如今，再想把这笔公积金拿出来交由基金公司、证券公司、保险公司管理已不容易。“如果把钱拿走，这笔存款就跟银行没有关系了。”

在这一情况下，恰恰是公积金的所有者——“个人”，没有任何话语权，也没办法决定这笔钱该如何使用。

走向何方？

在讨论“公积金存废”问题时，公积金制度改革的方向也被反复论述。

早在2013年，戴晓波接受南方周末记者采访时就表示，公积金改革应朝着新加坡式的社会基金、公共资金转变，打通住房、养老、教育等功能，公积金作为私人账户由社会与市场来进行公共管理。

新加坡的公积金制度创立初期，是为了解决劳动者的养老问题。由于外资在新加坡投资设厂，新加坡政府要求外资企业为员工设立公积金，是为了在外资离开后，员工手里还能留下一笔养老钱。但养老对于当时的年轻人来说，还太遥远。时任新加坡总理李光耀同意让年轻人拿着这笔钱买房，随后公积金的使用又扩展到教育和医疗。

陈杰在2008年曾主持国家自然科学基金委员会的“国际经验和中国住房公积金制度改革”课题，重点负责“国际经验”部分。他发现，新加坡是一个低税收、低福利国家，福利主要靠社会互助。而中国不同，养老、医疗、教育、住房都涉及跨部门整合，“多少用在教育，多少用在住房，多少用在养老，都有配比。”

戴晓波也认为，如果公积金改革仍把选择权交到利益部门的手里，那一定难以协调，各机构会争相瓜分公积金。因此，政府统筹协调非常重要。

以黄奇帆为代表的一种观点认为发展企业年金是更好的解决方案。企业年金，指的是企业为职工在基本养老保险的基础上建立的补充养老保险制度。根据第一财经报道，企业年金建立14年以来，只覆盖了不到10%的企业参保职工，两千多万人，且主要集中于大型和垄断性国企。

北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学赵秀池教授则反对将公积金转变为社会基金或企业年金。在她看来，公积金的使命并未完成，租房的人需要提取公积金偿还房贷或支付房租，而年金、基金都无法做到随时支取，且不具备法律强制力，企业交付份额也没有保障。

她对南方周末记者补充，相较企业年金，公积金更有可能覆盖全部职工。应该把公积金像“五险”一样落实。公积金制度的核心问题在于覆盖面不够，覆盖面提高，就能在一定程度上缩小贫富差距。

陈杰认为住房公积金取消不可行，社会动荡太大，陡然转为社会基金也不现实，但可探索打通年金的道路。比如前十五年，公积金账号主要为职工解决住房问题，缴存满十五年后，个人可自行决定将钱转到年金账号作为补充养老金，根据自身投资需求选择不同风险收益的投资，这也符合“先住房，后养老”的个人财务生命周期。

戴晓波也认为，公积金制度改革的走向并非简单的公积金还是企业年金的问题，而是如何探索两者合并，“不论制度怎么结合，都需要择其对老百姓有利的方向来设计，把选择权交还给个人。”

而对于企业在三者间的作用，三位专家均表示，企业确有减负需要，但也不该损害职工利益。陈杰说，“企业应该承担必要的社会责任，‘五险一金都是企业社会责任的体现。”