生活垃圾强制分类是否可行？——基于政策工具视角的案例研究

田华文

（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590）

“垃圾分类就是新时尚”。但垃圾分类工作具体应如何推进？居民的习惯该如何培养？长效机制又如何构建？这些都是困扰我国城乡社会管理者的难题。多年的实践、宣传、引导、鼓励乃至物质刺激等多种措施的尝试都效果不彰，强制分类自然呼之欲出。然而，强制分类是否可行？强制分类受哪些条件的制约？一系列问题目前都没有清晰的答案。在更大范围推行垃圾强制分类前，有必要在理论层面先行探讨这些问题。

一、文献综述与问题的提出

垃圾分类在我国正式开展已整整20年，在国外更是早在20世纪50年代便已广受关注，因此相关的国内外研究已经比较丰富。纵观国内外已有的研究成果，多数都是围绕“如何更好地开展垃圾分类”这一主题展开，其中有三类研究尤其值得关注。第一，行为科学角度的研究。如我国台湾地区学者Chu和Chiu基于计划行为理论构建了包含态度、主观规范、知觉行为控制和道德等影响变量的垃圾分类回收行为分析框架，在学术界产生了较大影响；[1]大陆学者问锦尚等[2]、樊博等[3]分别使用实证的方法做过类似的研究，并得出了不同的结论；张莉萍、张中华则关注了垃圾分类的集体行动困境问题。[4]第二，从治理或政策角度所做的研究，这类研究主要关注从治理模式、制度设计或公共政策制定等方面推进垃圾分类。如国外学者艾尔和卡西亚普研究了激励政策对垃圾分类的效应，[5]奥里贝·加西亚一世等从垃圾管理政策、特罗希尼茨等从法律法规的角度研究了政策因素对垃圾分类的影响；[6][7]国内学者刘建军等从社区治理的角度探讨了垃圾分类背后的治理逻辑，[8]吕君等对垃圾分类的收费制度进行了研究，[9]等等。对“垃圾强制分类”的研究可归入这一类，但已有的成果数量比较少，剔除新闻报道类和没有实质内容的文献，学术研究类的文献只有2篇，是张劲松对城市生活垃圾强制分类的前提条件、困难以及可能措施分别进行了介绍；[10]高青松等对垃圾强制分类的社会基础、政治基础以及实施思路进行了阐释。[11]第三，综合研究，此类研究将内在的行为因素和外在的治理因素综合在一起，代表性的如徐林在综合心理因素和政策因素的基础上构建了居民垃圾分类参与程度的分析框架并进一步做了实证分析；[12]陈飞宇对居民垃圾分类行为的内在驱动机进行做了更为深入的研究，并使用政策仿真技术提出了推动垃圾分类的政策建议。[13]除上述三类研究外，对“垃圾分类中涉及的技术问题”及“先进国家或地区的经验介绍和借鉴”这两类研究也有一定的比重。

可以看出，国内外对垃圾分类这一领域的研究已成体系化，成果数量也非常丰富，但对“强制分类”这一细分主题的研究并不充分，研究数量少且缺乏规范性。我国垃圾分类大幕开启已有20年，但进展缓慢，效果不彰，其中的原因是多方面的，过于依赖宣传引导、规劝以及志愿者等非强制手段被认为是最主要的原因之一。如今，强制分类的观点已被提出，2019年7月1日上海也正式开启了强制分类的先河，另外多个城市也在积极地酝酿中。然而强制分类在我国是否可行？强制分类会受哪些因素的影响和制约？其可行的充分和必要条件是什么？一系列问题都需要在大规模的实践开始之前进行探讨。本文尝试借助公共管理领域流行的政策工具理论对该问题进行分析，从理论上对垃圾强制分类在中国的可行性做先行探索。

二、理论基础与分析框架

（一）政策工具的相关理论

政策工具研究兴起于20世纪70年代末，如今已发展成为一个比较成熟的研究领域。该领域又可细分为若干研究主题，包括政策工具的概念、特点、分类、选择、创新以及评价等等。每个主题都有若干代表性学者做过贡献，鉴于本文研究的实际需要，下面将重点介绍政策工具的分类与选择两个主题下的部分理论观点。

1.政策工具的分类

政策工具的分类是政策工具研究领域的基础，也是受关注度最高、研究成果最为丰富的主题。不同的学者基于不同的研究目的和角度，采用不同的分类标准对政策工具进行分析，提出了各具特色的政策工具箱。国外学者如瓦当等根据政府权力的运用方式将政策工具分为管制工具、经济性工具和信息工具；[14]萨瓦斯和奥斯特罗姆等从政府治理的制度安排的角度将政策工具分成政府服务、政府出售等共十类；[15]霍莱特和拉梅什从政府的参与程度进行分类，共分为非强制类、混合类和强制类三大类以及若干小类，并构建了著名的政策工具连续光谱图；[16]撒拉蒙等从“应用政策工具将会产生的结果”出发把政策工具细分为六十四类，[17]等等。国内学者在国外理论的基础上也做过一些研究，如陈振明将政策工具分成三类：市场化工具、工商管理技术和社会化工具；[18]张璋整理了我国政府管理实践中常见的政策工具并划分为四类：行政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段；[19]王满船经过进一步考察将上述四类常见工具调整为三类，分别是：规制手段、经济手段和宣传教育手段。[20]

关于政策工具分类的研究观点众多，至今也没有哪一种分类能得到学者们的一致认同。由于本文的研究是专门针对“垃圾强制分类”展开，纵观国内外的垃圾分类使用到的常见政策工具不外乎家庭与社区、志愿者（分类指导员）、宣传教育、奖励、外包以及管制等几种。所谓强制分类，用政策工具的理论话语可表达为“使用强制类工具（主要是管制）推行垃圾分类”，因此本文研究的问题便可转换为“强制类工具在我国的垃圾分类工作中是否适用”这一理论问题。探讨强制类工具的适用性，自然需要在同一维度上与其他工具进行比较，基于该考虑，本文采用上述霍莱特和拉梅什的观点，结合垃圾分类这一特定问题，对政策工具进行重新分类并排列，如图1：

图1 垃圾分类工作中常用的政策工具光谱图

2.政策工具选择

政策工具选择是政策工具研究领域的另一焦点，同样有众多学者从不同的视角，选择不同的研究途径对此做过研究，比如研究视角方面有经济学视角、政治学视角、规范视角、法律视角等；研究途径方面有传统工具途径、修正工具途径、制度主义途径、公共选择途径以及政策网络途径等。[21]学者们根据各自的研究视角、途径和旨趣构建起了各具特色的理论框架，如彼得斯提出了影响政策工具选择的五类政治因素，包括观念、利益、个人、制度与国际环境，简称为“5I”模型；[22]霍莱特和拉梅什是规范研究的代表，他们提出的基于国家能力和政策子系统的二维分析框架流传最广，见表1。

表1 霍莱特和拉梅什政策工具选择的理论框架

各类研究途径中，政策网络途径出现最晚，但最具活力，近年来国内外的学者也格外热衷这类研究途径。所谓政策网络途径，是以政策网络为背景，将政策工具置于其中，探讨不同政策网络类型下的政策工具选择问题。因此该途径的研究首先要面对的一个问题便是政策网络的类型划分，其中的核心问题是确定可以区分政策网络类型的自变量。布雷赛尔斯使用连接性和凝聚性两个维度对政策网络进行了分类，并提出政策工具的特征应有助于维持现有政策网络特征的理论观点；[23]国内学者崔先维则使用公众参与政策网络的程度和参与成本两个维度对政策网络进行分类，并进一步提出公众参与度低的从属型和依赖型两种网络较为适合强制类工具；[24]杨代福是国内该领域研究的佼佼者，他使用政策网络规模、政策网络边界、连接性、凝聚性、权力关系、行动者策略等六个指标对政策网络进行细分，并分别探讨不同类型政策网络所适宜的政策工具，其中规模小、边界封闭、强连接性、强凝聚性以及从属型和依赖型的政策网络较为适合强制类工具。[25]

（二）分析框架

本文的研究思路是：首先在前人研究的基础上，结合“强制性工具在当前我国的生活垃圾分类中是否适用”这一特定主题，概括理论框架；然后，使用分析框架对垃圾强制分类的典型案例进行分析，以检验理论框架的客观性；最后，综合案例研究的结果概括研究结论，并对该领域的研究做进一步展望。本研究使用的主要方法是案例研究法，选择的案例是江西省东阳乡的垃圾分类和我国台湾地区台北市的垃圾分类。

明确了研究思路与研究方法，下一个问题便是提炼分析框架。上述部分介绍了传统政策工具研究领域中两个核心主题下的部分观点，在整个政策工具的理论体系中，类型研究无疑是基础，工具选择研究是目标指向。本文的研究也可纳入政策工具选择的选题之下，但有别于传统的研究思路，并不去探寻特定场景下应该选择何种政策工具，而是对特定政策工具（强制性工具）在特定场景下（生活垃圾分类）是否适用进行判断。因此，已有的理论可以作为参考，但是还需要针对本文所研究的特定问题进行修正，才能得出适合本文研究的理论框架。出于研究的需要，本文首先需要明确的理论问题是强制性工具的适用性问题，即在什么场景下适合采用强制性工具。近年来最具活力的政策工具选择研究来自政策网络途径，而且政策网络理论本身的解释力强，可应对现代社会的复杂问题，因此本文选择政策网络作为主要研究途径，如此一来上述的理论问题便可转变为“何种政策网络可适合强制性工具”的问题。与已有研究类似，要解决该问题首先需要对自变量进行研究。根据霍莱特和拉梅什的理论，决定政策工具选择的自变量有两类：一是国家能力；二是政策子系统。由于本文研究的垃圾分类问题主要涉及地方政府，因此国家能力实际表现为地方政府能力。国内外的垃圾分类实践中，尽管各地采用的手段不尽相同，但都少不了政策宣传，而且宣传的方式各自不同，效果也有明显差异。政策宣传，用规范的学术术语表达就是政策营销。政策营销是以地方政府为主体做出的行为，而且对垃圾分类的效果有直接影响。因此，可以将地方政府能力和政策营销合并为一组变量，即地方政府变量。

政策子系统内涵广泛，但如果将研究的地域范围限定在我国，研究的主题限定为垃圾分类，则众多政策子系统中，除政策主体子系统（已经纳入地方政府变量）外，对政策工具的选择影响最大也最直接的当属政策客体子系统，其他如政策支持子系统、政策反馈子系统影响相对较小，而且在地方政府变量分析时也会涉及（如宣传工具、政治支持等）。为了使分析更加简化和易于操作，本文使用更为成熟、更加具有解释力的政策网络代替政策子系统。如此一来，影响强制性工具能否适用的主要变量就包括以下两个：地方政府和政策网络。下面分别予以分析。

1.地方政府变量

地方政府变量由地方政府能力和政策营销两部分构成。地方政府的能力由政治支持、财政状况、合法性、信息能力及监督手段、技术能力等几个方面的要素决定。对特定阶段（如当下）、特定的地方政府（如某某市地方政府）以及针对特定的问题（如垃圾分类），这些因素都相对固定，属于客观变量。因为强制性工具最大的优点是确定性强，最大的问题是行政成本高、经济效率低，这也是此类工具在很多领域被摒弃的主要原因。而要想使用强制性工具，就需要地方政府能够承担其行政成本，或者能够有效地将行政成本降低到可接受的范围内，这对地方政府的能力就提出了较高的要求。可以说，地方政府能力越强，越适合采用强制性工具。相反，考虑到当今社会的复杂性和多元分化程度高，任何政策都很难实现帕累托最优，相应的强制类工具都会受到一定阻力，因此基本可以判断能力偏弱的地方政府不适合强制类工具。即地方政府能力是强制类工具适用的前提条件。相对而言，地方政府变量的另一组成部分政策营销则具有更高的可变性，是主观性变量。良好的政策营销会改变政策相对人的价值判断，增加其对政策的认知程度和接受度，从而减少政策执行的阻力，降低强制性政策工具实施的成本。具体表现为政策营销可作用于政策网络变量，使来自政策网络的阻力变小，并最终使强制性工具可适用于该网络。

2.政策网络变量

学者们的研究已然发现，政策网络的结构特征与政策工具的选择有明显的相关性。反过来，强制性工具能否适用，与政策网络的结构特征自然也不无关系。本文借鉴学者们的观点，结合所探讨的问题，认为判断强制性工具是否适用的政策网络结构特征可从以下几个指标中体现：

（1）政策网络的规模。规模是指参与政策网络中的行动者数量。考虑到强制性工具的特点，其可行与否主要由成本是否可控决定，而其成本又主要产生于行动者的反对。因此通常情况下，政策网络规模越大，网络内反对的力量就会越大，强制性工具的成本则越高，反之亦然。对垃圾分类而言，因为涉及每户家庭，需要每一位公众的配合，因此一个治理单元内的所有公众就构成了基础的政策网络，公众的数量便是政策网络的规模。至于该规模是否还会继续向外扩展，即治理单元以外的行动者是否会参与到政策网络中，则要受下一个指标政策网络的开放度影响。

（2）政策网络的开放度。开放度一方面会影响政策网络的规模，另一方面可决定除政府外其他行动者的权力空间。一般开放度越高的政策网络会有更多的行动者加入进来，因而政策网络的规模会变大；同时开放度高会增大其他行动者的自由并挤压政府的权力空间。因此，开放度越高的政策网络，采用强制性工具其潜在的行政成本会越高。具体到垃圾分类工作，因为这是一个鼓励人人参与的事业，并没有制度性的边界限制，因此某特定政策网络的开放度主要由其受外界的关注度所决定。

（3）权力关系。权力关系是指政策网络中其他行动者与政府之间表现出的依赖、从属、引导、独立等各类关系。权力关系表现出越明显的依赖性或从属性，意味着政策网络中政府中心主义越明显，则来自其他行动者的阻力便会越小；相反如果权力关系表现出越明显的独立性，则意味着除政府以外的其他行动者自我组织、自我决策的能力越强，强制性工具潜在的阻力会越大。对垃圾强制分类而言，可视其为权威机关发出的强制性指令，要求受众服从，因此权威机关的“权威性”对受众的“服从程度”有直接影响。通常情况下，该指标与公民社会的发育程度、公众的权利意识等直接相关，同时也与经济发展水平、公众受教育程度乃至沟通网络、传媒技术等因素相关。

（4）凝聚性。凝聚性是指政策网络中除政府以外的各行动者价值观的一致程度。当凝聚性较弱时，政策网络中的价值观较为分散，意味着行动者对待政策会有赞成、中立和反对等多种态度，面对强制性工具也会有接受、观望和不接受等多种行为，此时强制性工具会有一定的成本，大小为中等。当凝聚性强时则存在两种情况：行动者一致反对政策则产生巨大成本，行动者一致认同政策则成本极小。凝聚性与社会的发展水平直接相关，一般情况下，欠发达社会（如传统的农村）民众的同质性程度高，价值观较为一致，凝聚性强；发达社会（如现代的大城市）分化程度高，异质性强，价值观较为分散，凝聚性弱。

（5）连接性。连接性是指政策网络中行动者之间互动的频繁程度。连接性通过作用于凝聚性进而影响政策工具的使用。通常连接性强的政策网络由于行动者在互动中频繁交换价值观，会产生“政策学习”从而使网络内的价值观趋同，产生较高的凝聚性。由于在垃圾分类工作中，政策网络的主体是一定范围内的整个社会，而“熟人社会”互动更为频繁，“陌生人社会”互动频度则要低得多，因此这两种社会形态下选择政策工具时要区别对待。

可以看出，上述政策网络的五个变量中，“政策网络规模”和“政策网络开放度”两个变量与强制性工具的适宜程度呈负相关，即政策网络规模越大、开放度越高，则强制性工具越不适宜；反之则越适宜。“权力关系”与强制性工具的适宜程度呈正相关，即网络中行动者对政府的依赖程度越高，则强制性工具越适宜。“凝聚性”和“连接性”两个变量的情况要略微复杂，还受网络中行动者价值观的影响。如果凝聚性高、连接性高，则证明网络中的行动者团结且活跃，此时若行动者的价值观表现为政策认同，则对政策的阻力会非常小，强制性工具比较适宜；若行动者的价值观表现为政策抗拒，则会产生非常大的阻力，强制性工具比较不适宜。如果凝聚性低、连接性低，则证明政策网络中的行动者分化程度高，不活跃，此时产生的阻力有限，强制性工具一般适宜。当然，行动者的价值观是可以改变的，通过有效的政策营销，可很好地提升公众的政策认同度，进而降低来自政策网络的阻力。所以说，政策营销对政策网络变量会产生额外影响。

综合上述分析，形成了生活垃圾分类中强制性工具是否适用的理论分析框架，如图2所示：

图2 垃圾分类中强制性工具适用性考量分析框架图

对上述分析框架可作如下解释：第一，地方政府能力是强制性工具的必要条件；第二，当地方政府能力强且政策网络较适宜时，强制性工具可适用；第三，当地方政府能力强但政策网络不适宜时，若有有效的政策营销强制性工具也可适用。下面将通过两个案例对该理论假设进行验证。

三、案例研究

本文对案例的选择主要基于三点考虑。第一，代表性。本文的研究聚焦“国内的垃圾分类”，因此国内的案例更具代表性。第二，差异性。案例研究的目的是验证“地方政府”和“政策网络”两组变量与“强制分类”的相关性问题，因此只有选择有显著差异的案例才能显示不同变量下的强制分类情况。第三，合目的性。本文探讨的是强制分类“是否可行”的问题，通常的逻辑是“如果成功，则证明可行；如果失败，则不能证明其不可行”。因此选择成功的案例才更为符合本文研究的目的。综合上述三点，由于我国生活垃圾强制分类的成功案例本就不多，可选择性十分有限，东阳乡和台北市便是两个成功案例，恰又分别来自传统农村和现代都市两个差异巨大的地方，因此这两个案例是本文研究的理想选择。

（一）东阳乡的垃圾分类

1.案例介绍

东阳乡隶属于江西省上饶市广丰区，全乡共有12个行政村，人口约2.8万人。2018年12月该乡正式启动垃圾分类工作，到2019年5月已实现垃圾分类全覆盖，实施效果良好，分类正确率稳定在80%～90%之间。东阳乡的垃圾分类工作可上溯到2018年8月8日，上饶市印发了《上饶市生活垃圾分类实施方案》，垃圾分类的大幕在上饶地区正式拉开。2018年12月，作为上饶市的下辖区，广丰区的垃圾分类工作开始启动，东阳乡因“基础条件好、群众意愿高”成为全区第一批试点垃圾分类乡镇，东阳乡龙溪村、清淤村和管村成为第一批试点村。东阳乡的垃圾分类正式开启，乡党委、政府高度重视，党委书记主抓，并开展前期调研。在充分调研的基础上，东阳乡制定了全乡范围内的垃圾分类实施方案，明确了乡政府和村委为主导、以村为实施单位的基本模式，并拿出专款做硬件投资。在把垃圾分类任务正式下派给各村之前，乡政府在全乡范围内广泛动员，尤其在村委委员层面多次召开座谈会，确保各村委会成员能充分领会垃圾分类的重要意义和工作要领。各项前期准备工作充分到位，万事俱备，垃圾分类在第一批试点村渐次推行。

村是垃圾分类的具体实施单位，各行政村在乡党委、政府的指导下制定本村的工作方案并推进实施。现以第一个开始垃圾分类的龙溪村为例对村内垃圾分类的具体进程予以介绍。2018年12月8日国内著名农村垃圾分类公益人士陈立雯及其团队受邀来到东阳乡，随后便进驻龙溪村。陈立雯等人首先召集龙溪村党员和村民代表开会，做前期动员工作。会后组织村民代表参观了附近的垃圾简易填埋场，脏乱的场面让村民们十分震惊，而恶臭的气味甚至让不少人当场呕吐。参观后大部分的村民代表都表达了对垃圾分类的肯定和支持。15日，村委会召开妇女大会，要求每户派一名妇女参加，妇女不能参加的可由男性参加，由村支部书记部署垃圾分类工作的相关事宜，并进行分类实践指导。具体的分类方式就是粗分类，即干湿分离。每户发黄绿两个桶，分别放“不会烂的”和“会烂的”垃圾。村委会组织收运队定时定点到各家门口收取垃圾，最后将收集的垃圾放到村口的大桶中，由专门的公司（与东阳乡合作的绿洁物业公司，双方签有正式的合作协议）回收处理。除要求村民正确分类外，还要做到门前卫生“三包”，以提升农村人居环境，建设更高质量、更舒适的美丽乡村。16日，全村的垃圾分类工作正式启动。村里专门配备两名垃圾分类督导员对各家各户的分类情况进行检查记录，如分类较好就划“√”；分得不好，比如发现绿桶中混入塑料袋之类的杂物，就要划“×”；没有垃圾划“○”（一般是长期不在村里居住的住户）。每到月底村委会成员根据本月的记录整理红黑榜（正确分类率靠前的家庭列入红榜，靠后的家庭列入黑榜）并予以公示，同时给予相应的物质奖励和惩罚。在农村这样一个熟人社会，红黑榜，尤其是黑榜给村民带来不小的压力。垃圾分类在全乡开展后，2019年6月15日乡政府开始着手对各村的垃圾分类工作进行考核，进一步探索建立长效机制。①

2.案例分析

通过上述的案例介绍可以看出，东阳乡的垃圾分类由行政主导，通过舆论压力以及一定的物质奖惩推动。在乡村社会，村委会的指令和村内的舆论都会对村民产生直接影响，因此该乡的垃圾分类是带有强制性的。使用前文构建的理论框架对该案例进行分析，观察各个变量的状况以及变量与结果之间的逻辑关系，两组变量的分析如下：

（1）地方政府变量分析。东阳乡垃圾分类的首要特点是乡政府和村委会主导，他们是垃圾分类的组织者、推动者和管理者，可以认为他们共同扮演了“地方政府”的角色。垃圾分类是上饶市主推的工作，东阳乡又是广丰区的首批试点，工作本身由乡党委书记主抓，可见该项工作必定得到了上级政府及乡党委的全力支持，这是非常强大的政治资源。另外乡政府也拿出专门资金投入垃圾分类中，用于购买基础设施、雇佣专门工作人员等，这是重要的经济资源。乡政府在当地吸引企业参与，为分类后的垃圾提供去处，这也是整个垃圾分类体系的重要环节。村委会方面，当前我国农村的治理体制是党领导下的村民自治，村支书以及村委会成员都是由既得到上级认可，又具有较高社会声望的“乡村精英”担任，在村内有很高的影响力。因此，综合来看，该案例中地方政府的能力是比较强的。垃圾分类正式开启前采取了一系列政策营销活动，比如：进行村委会层面的动员，召开党员、村民代表和妇女代表会议，邀请社会公益人士参与，组织村民实地参观等。整个政策营销时间跨度不长，形式也相对简单，投入的人力物力有限，但效果比较明显。因此，可以判断东阳乡的垃圾分类工作采取了一定程度的政策营销措施。

（2）政策网络变量分析。东阳乡的垃圾分类以村为单位进行，每个村都有自己独特的工作方法，因此每个村其实都是独立的政策网络。垃圾分类涉及每户家庭，可以认为所有的村民都是政策网络的行动者。东阳乡的大部分村人口都在2000人左右，户数为700户左右，所以政策网络的规模较小；每个村都独立地进行自己的垃圾分类，并没有其他成员介入，而且东阳乡地处偏僻，国内知名度很低，此次垃圾分类又没有被媒体广泛报道，没有引起上饶市以外更大范围的关注，所以网络的开放度较低；村委会在村民中有很高的权威，而村民的自我组织和自我决策能力普遍较差，因此网络的权力依赖程度很高；乡村社会成员的同质性普遍较高，且是绝对的熟人社会，村民之间的沟通非常频繁，这就决定了网络的连接性和凝聚性都高。在前期的动员会上，村民代表都表达了对垃圾分类的支持，表现出较高的政策认同。综上可以判断，该政策网络适宜采用强制性工具。东阳乡垃圾分类中的各变量情况见表2。

可以看出，东阳乡的垃圾分类是在地方政府能力较强（必要条件具备）且政策网络比较适宜的背景下推行的，因此强制的垃圾分类开展得比较顺利，也取得了很好的效果。

（二）台北市的垃圾分类

1.案例介绍

我国台湾地区台北市的“垃圾新政”开始于1996年的“垃圾不落地”政策，城市街头、居民小区内不设置垃圾桶等设施，市民直接将分好类的垃圾放到定时回收的垃圾车上，实现“垃圾分类、资源回收”与“垃圾清运”一次完成。[26]1998年台北市开始试行垃圾费随袋征收，2000年强制推行。垃圾费随袋征收，市民排放不可回收垃圾必须使用政府统一发放的黑色垃圾袋，垃圾袋要到指定地点购买，大小不同价格不一。通过售卖垃圾袋的方式收缴垃圾费，改变过去随水费征收的模式，充分体现了污染者付费的基本原则，实现了多排垃圾多缴费。台北市规定，只有混合垃圾需要用购买的垃圾袋，好分类的资源垃圾则不需要，且回收时还会付给市民一定的报酬。无疑，强制推行的垃圾袋会影响市民的分类行为。2000年台北市推行强制垃圾分类，通过几年的适应和完善，到2006年确定将垃圾分为资源垃圾、厨房垃圾和一般垃圾三大类，市民基本可以做到分类后再进行投放。一系列新政很快取得成效，到2010年人均日产垃圾量已由1997年的1.12千克下降到0.89千克。[27]当然，台北市推行垃圾新政并非一帆风顺，由于民众不熟悉新政策的意义及相关操作，因此多有抵触情绪，尤其是垃圾计量收费政策，在一些不明就里的民众看来这是政府的一种变相敛财行为，甚至有一些市民对时任台北市市长放言“要想垃圾袋收费别想当成台北市长”。[28]为此，台北市政府采取了针对性的措施以保障新政的顺利推进。首先是严格的奖惩措施。台北市出台有关规定，严厉处罚不配合分类及其他破坏垃圾分类的行为。如对个人不分类者处以最低1200元新台币的罚金，对伪造垃圾袋者处以上千万新台币的罚金以及10年监禁的处罚等。对分类较好的个体和组织给予物质和精神的奖励。其次，通过各种渠道的宣传，如向市民发放宣传折页，在布告栏张贴海报，通过广播电视等媒体播放，举行各种说明会等等。各级城市管理人员时常到社区，参加面对面的宣传活动，与市民互动。而且宣传活动在强制措施正式实施前两年便已开始，以试图尽可能地提高市民的政策认同度。再次，以开放、透明、亲民为宗旨与市民进行互动。比如虚心接纳民间组织的政策建议，并充分鼓励民间组织的活动；鼓励公众参与各类与生活垃圾治理有关的活动，如监督垃圾焚烧厂的运营、检举有关部门的义务履行情况等。为增加政府的透明度，在环保局网站开辟专门的信息公开平台，及时公布垃圾清运、回收、垃圾处理费的收取及使用等信息。

表2 东阳乡垃圾分类案例中的各变量情况

2.案例分析

从上述案例可以看出，台北市的垃圾分类同样是靠行政力量主导，以严格的监督和大力度的惩罚为主要手段强制推行的，毫无疑问是典型的强制分类。用前述的理论框架对该案例进行分析，结果如下：

（1）地方政府变量分析。20世纪90年代，台湾地区正处于经济的黄金期，被称为“亚洲四小龙”之首，是亚洲最发达、最富裕的地区之一。台北是全台湾地区的政治、经济、文化、旅游、工商业与传播中心，有较为雄厚的经济实力。另外在政策制定、宣传工具、信息、技术等各个方面城市管理者都有足够的掌控力。总之，在台北市的垃圾分类中，地方政府能力这一项指标是较强的。在政策营销方面，台北市政府也采用了多种方式，各级城市管理人员都参与宣传和动员，就垃圾分类问题与市民面对面互动，而且宣传活动在垃圾分类正式实施前两年便已开始，可见台北市的政策营销活动力度是非常大的。再加上台北市民早已饱受垃圾污染之苦，因此台北市的政策营销取得了非常显著的效果。所以说，台北市的政策营销可以认为是较好的。

（2）政策网络变量分析。20世纪90年代台北市的人口已经接近300万人，而且前文已有述及，垃圾分类涉及每户家庭，因此全部人口都可认为是政策网络的行动者。无疑，这是一个规模十分庞大的政策网络。台北市政府以开放、透明为宗旨，就垃圾分类问题，鼓励公众参与政策制定的讨论；台北市因其特殊的地位在台湾地区有十足的影响力，如此力度空前的“垃圾新政”自然会引起台湾地区舆论的关注，因此这又是一个开放度很高的政策网络。台北市乃至整个台湾地区的高等教育普及率非常高，市民的自我组织、自我管理和自我决策能力都较强，对政府的依赖度低，即权力关系依赖程度较低。90年代的台北市已经是一座现代化都市，社会分化程度高，人口异质性强，社会的匿名性和非人情性以及文化世俗化等特征明显，这也就决定了政策网络会有较低的凝聚力和较低的连接性。台北市垃圾分类的各变量见表3。

总体来看，台北市的垃圾分类中，地方政府能力强，符合强制分类的先决条件；政策网络则不理想，多数指标显示不适宜强制分类；但是政策营销非常成功。即台北市是在地方政府能力强但政策网络不适宜的情况下，靠优秀的政策营销降低了来自政策网络的阻力，并取得了强制分类的成功。

四、结论与讨论

垃圾分类是一个非常复杂的问题，需要多种政策工具的优化组合。我国的垃圾分类经过若干年的尝试，用媒体的话语讲，如今已经进入“强制时代”，即强制性工具要被采用甚至在政策工具组合中占据主导地位。强制性工具有确定性强、易于操控等优点，在垃圾分类的初期经常被使用。但强制性工具的适用也有其局限性，如成本高、容易遭到抵制、负面效应大等，所以现代政府对强制性工具的选择使用都会十分谨慎。垃圾分类是一件涉及全民的事情，一旦操控不当，波及面会非常广。政策工具选择同样又是一个复杂的问题，受到如政治、经济、文化、技术等多种因素的影响和制约，相应的决定强制性工具是否适用的相关因素也非常多。将政策工具的选择（强制性工具适用性的判断）置于政策网络内考察，可将复杂的问题简化，使之清晰化和条理化。在政策网络中，影响政策工具选择的多种变量便可以归为两类：地方政府和政策网络。首先，由于强制性工具会直接干预政策相对人的部分自由，因此不可避免地会遇到阻力，所以必须要以行政强制力为后盾，这就对地方政府的能力提出了不小的要求。上级或民众的支持是地方政府重要的政治资源，必要的财力，掌握政策制定权和宣传工具，以及技术、信息等资源都是地方政府能力的体现，这是采用强制性工具的必要条件。除地方政府能力外，政策营销也会对强制性工具的适用性产生影响。其次，强制性工具的另一个重要问题是行政成本往往比较高，如果放在政策网络中考察，行政成本来自网络内部的阻力，而不同类型的政策网络制造的阻力会有所不同。政策网络的差异可从五个方面进行考察，它们共同构成了政策网络变量。网络规模和网络开放度决定了政策网络中行动者的数量，行动者数量越多，有可能反对政策的人数也会越多，制造的阻力也会越大；网络的开放度越高，则规模扩大的可能性就越大，且政府以外行动者的自由度会越大，来自政策网络内部的阻力也相应越大；权力关系的依赖程度越高，则政府以外行动者的自我组织和自我管理的能力越低，阻碍政策执行的可能性和力量也就越小；凝聚性和连接性反映的是政策网络内价值观的一致程度，如果价值观一致且表现为政策认同则阻力最小，相反如果价值观一致但表现为政策抗拒则阻力最大，如果价值观不一致则阻力一般。上述变量决定了政策网络对强制性工具的适宜程度。

表3 台北市垃圾分类案例中的各变量情况

本文选择两个不同的案例对理论假设进行验证。之所以如此，是想观察不同政策网络中强制性工具的适用情况。江西省东阳乡代表相对简单的政策网络，政策网络的各项指标均为“适宜”，结果发现东阳乡的垃圾分类只采取了轻微强制措施，且未有复杂的政策营销，但实施的过程非常顺利，效果也比较理想。可以判断，东阳乡的垃圾分类中，由于政策网络制造的阻力比较小，在地方政府能力具备的前提下，强制分类完全可行。台北市则代表了复杂的政策网络，各项指标均为“不适宜”或“一般”，但地方政府能力较强。台北市的垃圾分类采取了严格的强制措施，包括严厉的处罚和强力的监督，同时结合极富策略性和针对性且提前两年便开始的政策营销，使台北市的垃圾分类同样得以顺利推行。但显然，台北市推行垃圾分类要比东阳乡困难得多，付出的成本也大得多。两个案例有力地验证了本文的理论假设：地方政府能力强且政策网络适宜（制造潜在的阻力小）时，强制性工具可行且效果良好；地方政府能力强且政策网络不适宜（制造潜在的阻力大）时，通过成功的政策营销也可以让强制性工具可行并有较好的效果。

在垃圾分类的初期，“强制”是一个绕不开的话题。本文的研究可以推演出一个初步的结论，即：农村地区因政策网络有规模小、开放度低以及权力依附性强等特点，垃圾强制分类更容易推行；城市地区则更为复杂，相对而言小城市与农村近似更容易推行，大城市则政策网络规模大、结构复杂、权力依附性弱，因此推行强制分类会更困难。当然该结论是建立在对农村社会和城市社会的一般判断的基础上，即认为农村社会是一个高度熟悉化的“熟人共同体”，而城市社会则是完全的“陌生人社会”；前者有极强的社区意识，后者则对社区的认同感明显要弱得多。熟人社会更容易产生集体行动，且对“垃圾分类、创建美丽家园”的价值观更为认同，因此垃圾强制分类更容易推行；而“陌生人社会”的行为逻辑则完全不同，社区意识的缺乏导致对诸如“共同家园”之类价值观的认同度不高，同时更加不容易形成集体行动，因此强制分类较难推行。本文考察的案例是江西农村和20世纪90年代的台北市，二者的社会基本符合上述判定。然而，时过境迁，今天国内的大城市与二十多年前的台北市相比已有了巨大差别，尤其是党的十八大以后，形式多样的社会治理工作在全国各地推广并取得了不凡的效果。比如，上海市社会治理工作的总体规划中明确提到，要构建“从生人到熟人再到亲人最后到家人的社区”，十九届四中全会提出要构建“社会治理共同体”。可以预期，随着社会治理能力的提升，未来的城市社会将是一个具有更强的公共意识、更好的环境素养和更良好的经济状况的个体组成的“共同体”。彼时的垃圾分类将会如何，需要更深入的思考和研究。

本文的研究还可以衍生出另一个结论，即：在当前的中国，无论是农村还是大、中、小城市都可以实施垃圾强制分类。根据前述的理论研究，地方政府能力是垃圾强制分类的前提，目前我国的政治体制决定地方政府在各项社会治理工作中都具有绝对的主导性；党的十八大以后，“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计”在全社会形成共识，“实行生活垃圾普遍分类”也被写入了党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。垃圾分类工作不仅是“新时尚”，还是推进国家治理体系和治理能力现代化的一部分，因此地方政府推行垃圾分类必然能得到上级政府的全力支持。所以综合判断，地方政府能力这一变量在当前的中国各地都是具备的。政策网络变量方面会存在“适宜”与“不适宜”的情况，但理论分析和案例研究都可以证明，好的政策营销可以改变政策网络变量的实际效应，让“不适宜”的政策网络变得“适宜”。那么一个新的、更加值得探讨的问题便产生了，即：如何通过政策营销改变政策网络，从而让垃圾强制分类更容易推行？

当然，除了上述问题外，“垃圾强制分类”这一课题下需要深入探讨的问题还有很多，比如强制分类具体该如何强制？换句话说——依然使用政策工具的理论话语表述——强制性工具有很多种类，具体该选择哪一种？是借鉴还是创新？强制类工具应该和哪些其他类工具配合，形成更加有效的政策工具组合？再进一步延伸，当前我国正处于垃圾分类的初期，强制性工具有一定必要性，随着该项工作的推进，强制性工具是否要逐渐退出？上述一系列问题都需要学者们做更多更深入的研究。

“垃圾强制分类”是一个十分具有时代感的课题，重要且有趣，本文仅提供了一些粗浅的观点，希望能与学界同仁开展一些有意义的对话，共同为我国的垃圾分类事业贡献智慧和力量。

注释：

①该案例根据陈丽雯的公众号“东西同异”中的系列推文和上饶市政府网站的相关报道整理完成。