资源优势能带来更高的电子政务服务能力吗？——基于31个省级政府的定性比较分析

丁依霞 徐倪妮 郭俊华

（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）

一、引言

近年来迅猛发展和快速普及的互联网技术不仅改变着政府管理和公共服务的方式方法，也重塑着政府与公民的互动关系。[1]为充分发挥互联网快速、便捷、高效等优势，加快发展基于互联网的各项新兴服务，创新政府服务模式，我国出台了一系列政策文件。2015年，国务院发布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，强调把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，并首次提出“互联网+”益民服务。随后，又相继出台《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》《国务院关于在线政务服务的若干规定》等重要文件，不仅就如何发展以互联网为载体的电子政务服务提出了总体思路、发展目标和重点任务，也明确了阶段性、可考核的具体发展目标以及实施路线、行动指南。在国家顶层设计的框架下，各地方政府积极建设“互联网+政务服务”，并在实践中形成了不少地方创新经验，如广东省的“数字政府改革”、江苏省的“不见面审批”、浙江省的“最多跑一次”、上海市的“一网通办”、贵州省的“集成服务”、安徽省的“智慧政务”等。伴随着这些创新实践的深入开展，我国电子政务服务能力得以快速提高，如《联合国电子政务调查报告：发展电子政务，支持可持续和弹性社会转型（2018）》显示，我国的在线服务指数（OSI）为0.8611，列第34位，达到全球领先发展水平。[2]

但与此同时，地区间电子政务服务能力的差异和差距也不容忽视。如中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告（2019）》显示，我国各地区网上政务服务发展水平差距较为明显，呈现“东强西弱、南强北弱”的总体格局。[3]又如电子科技大学发布的《中国地方政府互联网服务能力发展报告（2019）》显示，被评估的334个地级行政区政府中，东部地区依然处于领先位置，中西部地区相对落后。[4]可见，不论是省级政府层面，还是地级市政府层面，都存在电子政务服务能力的“数字鸿沟”问题。那么，是什么造成了地区间电子政务服务的发展不平衡问题？如何理解和破解这一问题？为回答这些问题，本文结合资源基础理论，以全国31个省级政府为样本，运用定性比较分析法，考察不同资源因素如何影响省级政府电子政务服务能力，通过归纳分析得出高网上政务服务能力的路径模式，以期为推动“互联网+政务服务”的均衡发展提供参考。

二、文献回顾与分析框架

（一）电子政务服务能力：内涵及影响因素

自“互联网+”行动提出以来，电子政务服务一直是社会各界关注的重点和热点。电子政务服务能力（E-Government Service Capability，简称EGSC）早前被笼统地概括为“支持政府提供电子服务的所有事物的总称”，[5]但该说法过于宽泛且缺乏衡量标准。胡广伟等（2014）将其定义为政府部门（组织）为完成提供电子服务的目标，所形成的程序、方法和资源的组合。[6]在进一步的研究中，胡广伟及其合作者（2016）基于电子政务服务能力概念的界定，以及它与IT能力、服务质量之间的逻辑依存关系，提出了电子政务服务能力层次模型，并将电子服务能力细分为信息服务能力、事务服务能力与参与服务能力，[7]对应电子政务建设的信息公开、办事服务和互动交流三大方面。随着“互联网+政务服务”的进一步发展，学者们对电子政务服务能力也有了新的理解，如汤志伟等（2019）认为，政府互联网服务能力是指政府运用以互联网为主的新一代信息网络技术，通过信息的互联互通和多元数据资源的深度整合，重构政府组织模式、优化传统政府服务体系、创新公共服务范式，实现公共服务由“以政府为中心”向“以公民为中心”转变，提升公共服务质量和效率的能力。[8]综合以上定义发现：（1）电子政务服务能力是政府为完成其服务职能所体现出来的综合素质，这些素质涉及理念转变、资源协调、模式重构、流程改造等；（2）信息服务能力、办事服务能力和互动服务能力是其三大方面；（3）电子政务服务能力是一个不断发展的过程，电子政务所处的发展阶段在很大程度上决定着电子政务服务能力的成熟度级别，这些级别包括常规业务、在线信息服务、在线交互、在线交易服务、服务集成和组织转型等。[9]

电子政务服务能力根植于政府能力，并受到不同影响因素的影响，按照自变量的多少可以将这些影响因素研究分为两类。第一类研究考察多个影响因素，进行综合分析。如Moon（2005）认为电子政务建设受管理创新取向、财政能力、政府类型和城市规模等因素的影响，并通过实证研究发现，管理创新取向和城市规模是两个最显著的因素。[10]Manoharan（2013）指出影响美国县级政府政务服务能力的因素有政府能力、财政水平、教育程度、IT从业人数、电子政务发展时长、工商业发展水平、人口规模等。[11]马亮（2013）则将府际竞争、府际学习、上级政府压力、政府资源与能力、人均地区生产总值、人口规模、城市行政级别等因素纳入考察。[12]王法硕（2019）认为政府资源与支持、社会需求及地区经济发展等不同层面的因素影响着“互联网＋政务服务”的能力。[13]随着研究推进，学者们尝试采用一定的分类标准或者理论框架来系统分析电子政务服务能力的影响因素。如Chatfield和Alhujran（2009）基于社会技术系统理论将影响因素分为社会经济因素和技术因素两类。[14]Siau和Long（2009）基于经济增长理论和人力资本理论指出，信息技术水平和人的发展是两个关键因素。[15]Pan等（2016）认为电子政务服务能力受组织内外部两方面因素影响。[16]汤志伟等（2019）结合“社会-技术”框架构建了由社会系统、技术系统和外部环境组成的政府服务在线办理能力解释模型。[17]谭海波等（2019）基于TOE框架探讨了技术条件、组织条件和环境条件与中国政府网站绩效之间的多重并发因果关系，并指出技术管理能力和注意力分配是地方政府克服客观禀赋条件制约，促进政府网站建设的可行手段。[18]

第二类专门探究某特定影响因素对电子政务服务能力的影响。如Melitski（2003）归纳出七个政府内部IT能力因素，并通过半结构化访谈探究了政府IT能力与电子政务绩效之间的关系。[19]胡广伟（2013）专门探究了人因要素对电子政务服务能力的影响，指出领导意愿、团队认同、下属认同对电子政务的随机应变能力、服务传递能力、内容服务能力的影响呈现互为消长的变化规律。[20]Dahiya和Mathew（2016）通过构建“服务供给-技术资源-电子政务绩效”的路径模型，探讨了技术因素（包括技术资产、技术基础设施、技术能力）与电子政务绩效之间的关系。[21]此后，这两位学者又专门对信息技术基础设施投资与政府绩效之间的关系进行了探讨，并发现，IT基础设施性能是IT资产投资和IT基础设施能力之间的一个重要中介。[22]

上述研究为人们认识和理解电子政务服务能力的影响因素和作用机制提供了丰富的参考材料。但与此同时，不论是综合考察多个影响因素，还是专门分析某特定因素，其对电子政务服务能力影响因素的考察因缺乏合适的理论视角而显得不够深入。此外，受限于数据获取的限制，不少实证研究在探讨电子政务服务能力的影响因素时，多采用的是城市层面的统计数据，而非政府层面的信息与数据，这在很大程度上降低了研究的效度。为此，有必要借鉴和应用更具解释力的理论视角和更符合实际情况的变量与数据，为中国电子政务服务能力的影响因素及其作用机制这一问题提供更具信服力的解释。

（二）理论视角：资源基础理论及其应用

资源基础理论（Resource-Based Theory，简称RBT）最早由经济学家Penrose于1959年在《企业成长论》一书中提出。1984年，Wernerfelt发表的《企业的资源基础论》则标志着该理论的正式诞生。随着更多学者的不断探索，资源基础理论越来越成为企业战略管理领域的重要基础理论。该理论的基本观点为，企业的竞争优势源于组织内部拥有的资源和对资源的控制能力，[23]一旦这些资源是有价值的、稀有的、难以模仿的和难以替代的，企业就更容易获得长期的竞争优势。[24]在对资源的认识和分类方面，学者们并没有达成统一的意见，但他们按照广义、狭义、用途、可见性等不同分类标准对其进行了划分。广义资源泛指一切能为企业直接或间接创造价值的事物，而狭义资源则特指物质资源。[25]Penrose（1959）认为企业资源包括物质资源（如车间、装备、土地、原料等）和人力资源（如劳动者、管理层、工程师等）两类。[26]Wernerfelt（1984）将资源分为有形资产和无形资产两类，具体有品牌、技术知识、技能员工、贸易联系、厂房设备、流水线程序、资本等。[27]Barney（1991）将企业资源分成物质资源、人力资源和组织资源三类，其中物质资源包括厂房、设备、技术和区域位置，人力资源包括管理者和员工的经验、知识、技能、人际关系以及思想观念，组织资源包括制度资源、市场资源和社会资源等等。[28]可见，资源本身的内涵和形式是多样的，在利用资源基础理论探究组织绩效表现时，就必须考虑到资源的复杂性和多样性。

由于资源基础理论能够在很大程度上解释“组织是什么”和“组织的竞争优势从何而来”两个基本问题，故被广泛应用于组织运营管理、组织绩效、组织能力、人力资源管理、比较优势、利益分配等领域的研究。纵观这些研究，大都遵循着“资源—能力—竞争优势”[29]或“资源—能力—企业绩效”[30]的研究框架。其中，由资源转化为能力的过程即组织路径，代表着为达到企业目标而采取的一系列协调行动，[31]对资源转化为能力，并最终促进组织绩效有着至关重要的作用。在政府组织语境中，电子政务服务能力作为政府能力的一个重要表现形式，是权力、权威、财力、物质、人力、制度、信息、文化等多种资源要素共同作用的结果。电子政务服务能力建设离不开两个有机联系的环节，一是资源的获取环节，二是资源的组合和配置环节。[32]对于我国不同地方政府而言，不论是其固有的资源条件，还是对资源要素的组合与配置，都存在巨大差异，并由此带来包括服务能力在内的政府能力的差异。一般来说，经济发达、治理水平高的地区可能凭借在资源占有和资源配置方面的优势而获得更高的电子政务服务能力，而资源相对短缺的地区则可能面临网上服务的“本领恐慌”问题。基于此，本文认为，地方政府在人、财、物等资源条件上的差异是导致其电子服务能力差异的基本原因，并由此造成了电子政务绩效的差异，相应的逻辑路径如图1所示。

图1“资源-能力-绩效”逻辑路径图

（三）分析框架

本文构建分析框架的基本思路为：一方面，基于资源基础理论，将地方政府资源划分为人、财、物三个层面；另一方面，考虑到政府对资源的获取不外乎内部获取途径和外部获取途径，故从政府内部和政府外部两个视角来解析这些人、财、物资源。由此，构建出地方政府电子政务服务能力的分析框架，如图2所示。

图2 电子政务服务能力的分析框架

人力资源包括内部领导资源和外部用户资源。领导资源代表着政府内部在组织及领导层面上对发展电子政务服务的重视和支持程度。研究表明，地方领导的“精英作用”是推动地方政府创新的重要主体力量。[33]用户资源则代表着政府电子服务的“外部市场”。在政务服务由政府供给向用户需求转变的当下，电子政务服务的供给方式和能力提升都需要建立在对用户需求规模准确定位的基础上。[34]多项报告显示，不论是网民数量，还是电子政务用户数量，都呈现逐年上升趋势。不断发展壮大的线上用户群体不仅为电子政务发展提供了巨大的用户市场，其日益增长和不断变化的需求更是对电子服务能力提出了更高要求。由此，提出以下假设：

H1：政府人力方面的资源是提升电子政务服务能力的关键因素。

H1a：内部领导资源是提升电子政务服务能力的关键因素。

H1b：外部用户资源是提升电子政务服务能力的关键因素。

财力资源包括内部财政资源和外部经济资源。财政资源对电子服务发展而言至关重要。电子政务作为政府的一项创新工程，需要大量的资金支持以突破硬件设备配备、政务数据公开共享、政务服务协同供给、服务人员培训等问题。一个地方在公共服务等方面投入的财政资金越多，也就意味着该地方在建设电子政务、改进政府服务方面有着更多财力保障，也就更能产生更高的政务服务能力。与财政投入相比，外部经济发展对电子政务服务能力的影响是更加间接的。一般来说，经济发展对电子政务服务能力的正向影响可以通过完善信息技术基础设施建设等实现，[35]也可以通过影响政府公共服务的财政收入来实现。[36]纵观世界，凡是经济发展实力强的国家或地区，其电子政务发展水平往往就越高，公共服务供给能力也越强。由此，提出以下假设：

H2：政府财力方面的资源是提升电子政务服务能力的关键因素。

H2a：内部财政资源是提升电子政务服务能力的关键因素。

H2b：外部经济资源是提升电子政务服务能力的关键因素。

物力资源包括政府数据资源和互联网基础资源。“互联网+政务服务”是一次以数据为核心的政务服务改革，[37]政府数据资源不仅是数字政府治理的基础，也是优化公共服务供给机制的保障。大数据时代，提升政府部门的数据资源管理能力、破除部门间的“数据壁垒”、实现政务数据的互联互通对提高公共服务供给效率、有效降低公共服务成本、合理配置公共服务资源而言至关重要。互联网基础资源是信息技术发展的基础，代表着一个地区或组织的信息生产能力。在“互联网+政务服务”时代，互联网基础资源已成为政府部门发展数字政府、优化电子服务的重要新兴资源，成为制约其服务供给方式、服务供给范围和服务供给能力的重要基础性因素。一般来说，某地区的互联网资源越发达，其信息生产能力就越强，也就能为政府提供更好的外部技术资源支持。由此，提出以下假设：

H3：政府物力方面的资源是提升电子政务服务能力的关键因素。

H3a：政府数据资源是提升电子政务服务能力的关键因素。

H3b：互联网基础资源是提升电子政务服务能力的关键因素。

三、研究设计

（一）研究方法

定性比较分析法（Qualitative Comparative Analysis，简称QCA）最早于1987年由查尔斯·C·拉金在其专著《比较方法》中提出。[38]作为传统的定性研究和定量研究的重要补充，其基本逻辑是：基于布尔代数原理，通过讨论集合间的隶属关系发掘多个案例所展现的普遍特征。[39]定性比较分析法采用整体性视角，能够通过案例层面的比较分析，找出条件组态与结果间的多重并发因果关系，从而回答“条件的哪些组态可以导致期望的结果出现”“哪些组态导致结果的不出现”等问题。[40]该方法早先多用于小样本跨案例分析，之后，随着方法的改进和普及，其在处理大样本和分析复杂组态问题方面的功能也越来越受到学者们的关注，并被广泛运用于比较政治、组织管理、政策分析、邻避效应、舆情传播等领域的因果关系研究。

本文适用定性比较分析法的理由如下：（1）本文研究样本为31个省级政府，解释变量为6个，既不适用于1～2个的“小样本”研究，也不适用于“大样本”定量分析，而定性比较分析方法采用布尔运算对“中等样本”（10～100个案例）进行分析，解释变量为4～7个最佳，[41]且其结果稳健性取决于样本代表性而与样本大小无关。（2）电子政务服务能力的条件因素较多，且各条件之间存在交叠效应，而定性比较分析法关注现象的多重并发原因，既能系统分析影响电子政务服务能力的多重条件，也能够揭示地方政府资源和电子政务能力之间的路径模式。具体的应用步骤如下：根据研究问题确定案例样本；基于资源基础理论构建分析框架，设置解释变量并进行操作化；对各案例的解释变量和结果变量进行赋值；构建逻辑真值表；根据布尔最简化原则，删除矛盾组合和冗余变量，得到结果发生的条件组合。

表1 解释变量和结果变量的设定

（二）样本选择

本文以31个省级政府网上政务服务平台作为研究样本，主要基于以下两点理由：（1）省级统筹是我国“互联网+政务服务”建设的主流发展趋势。作为联系中央和市县政府的重要枢纽，省级政府在全国各级政府网上政务服务平台的建设格局中发挥着至关重要的承上启下作用。一方面，省级政府通过与国家政务服务平台的对接，能够为加快建设全国一体化在线政务服务平台，全面实现政务服务“一网通办”奠定基础；另一方面，省级政府作为地方层面负责“互联网+政务服务”工作的最高层级决策主体，其能力和作用的发挥对地方各级政府的在线政务服务发展起到决定性和引领性作用。（2）从研究的可操作性看，相比其他层级的政府（如地市级、区县级和街镇级政府），省级政府层面的公开资料多且相对全面，有利于研究的资料收集和定性比较分析。

（三）变量与数据

1.结果变量

本文以全国31个省级政府的网上政务服务能力作为结果变量，数据来源于中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告（2019）》。该研究中心自2015年起就在联合国电子政务调查评估（EDGI）框架下，以我国31个省份的网上政务服务平台（政务服务网站、网上审批大厅、网上办事大厅、电子政务大厅等）提供的政务服务为数据采集对象，从服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度、在线办理成熟度和在线服务成效度等方面对各省政府的电子政务服务能力开展调查评估。

2.解释变量

地方政府资源为本文的主要解释变量，被分为人、物、财三类。具体而言，这些资源条件包括：（1）领导资源，以各省政务服务改革领导小组（包括“互联网+政务服务”工作领导小组、政务公开政务服务领导小组、电子政务协调工作领导小组、一体化在线政务服务平台建设领导小组、数字政府建设领导小组等）是否由其省长担任组长为指标，确定该省的领导资源情况；（2）用户资源，以每平方公里人口数来衡量。一般来说，电子政务服务外部用户分为个人和企业用户，而在政府数字化转型中，“公民即用户”的思想意味着每一个公民都是公共服务的终端用户，[42]因此用每平方公里人口数表示用户资源，能够将所有用户都考虑进去；（3）财政资源，遵循以往研究惯例以财政收支之差占财政支出的比重测量；（4）经济资源，采用人均GDP水平衡量；（5）政府数据资源，以各省（市）是否设立大数据管理的专职机构为依据，考察该省的政府数据资源情况；（6）互联网基础资源，由于域名是显示区域互联网资源数量的重要指标，[43]是一个网站最重要的虚拟资产，故本文以各省域名数量来表征互联网基础资源。

3.变量赋值

除领导资源和政府数据资源变量用“有”“无”划分外，各省份的结果变量和解释变量数据均以均值为分界点进行二值变换，大于均值的赋值为1，小于均值的赋值为0，具体的赋值方式如表1所示。

就结果变量而言，本文将网上政务服务能力得分高于31个省份得分均值的赋值为1，并将其视为网上政务服务能力较高省份；将得分低于均值的赋值为0，视为网上政务服务能力较低省份。根据赋值结果，网上政务服务能力显示为1的案例数是15，显示为0的案例数是16，如表2所示。其中，网上政务服务能力较高组主要是广东、江苏、浙江、上海、福建、北京和贵州、四川、重庆、宁夏、云南、广西，东部省份和西部省份均占6个；网上政务服务能力较低组中包括山东、辽宁、天津、海南、河北5个东部省份，湖北、山西、黑龙江、河南、吉林5个中部省份，陕西、甘肃、内蒙古、青海、西藏、新疆6个西部省份，东中西部分布情况不相上下。另从排名前十的省份来看，东部省份占据多数（6个）；从排名后十的省份看，西部省份占据多数（6个）。综上而言，我国各省间网上政务服务能力的发展水平差距较为明显，东中西部发展不均衡；东部省份处领先地位，广东、江苏、浙江等省份的“头雁效应”初步形成，而中西部省份相对落后；西部省份两极分化较为严重，贵州、四川、重庆等省份位于全国前列，而青海、西藏、新疆等省份处末尾。

表2 网上政务服务能力较高组与较低组的分布情况

四、实证结果分析

（一）真值表构建

通过对2018年我国31个省份政府电子政务服务能力进行逐一案例分析，并根据前文的变量赋值标准，对设定的6个解释变量和1个结果变量进行赋值，绘制真值表（Truth Table），并将该表作为定性比较的分析基础，具体如表3所示。

（二）必要条件分析

表4呈现了必要条件的分析结果。其中，一致性指纳入分析的所有案例在多大程度上共享了导致结果发生的某个给定条件（或条件组合）；覆盖率指这些给定的条件（或条件组合），在多大程度上解释了结果的出现。[44]一致性大于0.9的条件变量被视为必要条件，即结果的发生一定会有该条件存在。由表4可知，6个变量中一致性最高的政府数据资源，为0.7333，其次是领导资源、互联网基础资源和财政资源，一致性均为0.5333，说明这4个变量对高电子政务服务能力具有很强的解释力，是影响电子政务服务能力的关键因素。由于没有任何一个变量达到0.9的一致性水平，即单一类型的政府资源均不能认为是促进电子政务能力提升的必要条件，需对条件变量进行组合分析。

表3 各省份变量组合情况真值表

表4 必要条件分析结果

（三）条件组合分析

本文通过fsQCA3.0软件的标准分析（standard analysis）得出了3种具有不同简化程度的方案，分别是复杂方案（complex solution）、简化方案（parsimonious solution）和中间方案（intermediate solution）。其中，复杂方案最为严格，得到的结论通常较为复杂；简化方案和中间方案比较宽松，得到的结论通常过于简单，且可能会出现与实际情况相冲突的结论，启示性较差。由于本文纳入分析的解释变量为6个，得出的结论复杂性不会过高，为了保证结果的严格性和启示性，选择了复杂方案对不同变量组合进行分析。

从表5中可知，共有5个高电子政务服务能力条件组合，其总覆盖度为0.7333，表示这些条件组合覆盖了73%左右的案例。总体来看，5种条件组合的解释力都不算大，间接说明高政务服务能力存在多种路径模式。（1）最重要组合的是A3，其原覆盖率为0.3333，即其能解释约33%的成功案例；其净覆盖率为0.3333，表明约33%的成功案例仅能被A3解释。由于A3组合的覆盖率明显高于其他条件组合，说明人、财、物不同类型政府资源之间的协同联动作用对于提升电子政务服务能力至关重要。（2）在条件组合A1中，当用户资源、财政资源、经济资源、政府数据资源均较弱时，领导资源仍可以促成高电子政务能力，说明领导支持是影响电子政务服务能力的关键因素。（3）条件组合A2表明，政府拥有的良好财政资源和数据资源可以破除用户资源、经济资源和互联网基础资源等条件对电子政务服务能力的制约。（4）条件组合A4和A5的原覆盖率均为0.0667，且净覆盖率均为0.0667，表明这些组合对成功案例的解释力度比较小。其中由条件组合A4可知，地方具有的良好政府数据资源和互联网基础资源可以弥补在电子政务服务能力发展方面的人力资源和财力资源的匮乏；而条件组合A5则表明当地方同时具有良好的用户资源、财政资源、经济资源和互联网基础资源时，即使领导资源和政府数据资源较弱，也不影响其电子政务服务能力的提升。纵观这些发现，只有综合考虑人、财、物不同类型资源的组合效应，才能更好地解释政府资源对电子政务服务能力的影响。

（四）电子政务服务能力发展的四种路径

在复杂方案分析的基础上，本文根据条件组合分析结果归纳总结出省级政府电子政务服务能力发展的四种路径模式，即领导驱动型、技术驱动型、财政-技术驱动型和全面驱动型（见表6）。

领导驱动型。该模式表示如果一个省份的政务服务改革领导小组组长由其省长担任，即使该省的用户资源、财政资源或物质资源等要素条件一般或者不好，也能有较高的电子政务服务能力，代表省份有云南、湖南。例如，云南省虽然经济发展水平落后，2018年的人均GDP在全国排名倒数第二，且其互联网资源、财政资源、用户资源等要素也相对较弱，但其2018年的网上政务服务能力得分排名为全国第十四，处于网上政务服务能力较高组。这很大程度上是由于云南省政府主要领导对“互联网+政务服务”工作的重视和支持：云南省“数字云南”领导小组、云南省优化营商环境领导小组、云南省政务公开领导小组等组织均由省长担任组长，总体领导包括政务公开、政务服务、营商环境等在内的数字政府建设；省委常委、省委秘书长担任电子政务协调工作领导小组组长，负责全面推进“互联网+政务服务”工作。目前，云南省已建成覆盖省、州（市）、县、乡、村五级互联网门户入口统一的网上政务服务平台，形成了全省政务服务“一张网”，在提高办事效率、方便群众办事方面取得了长足进步。

技术驱动型。该模式表示如果一个省份的政府数据资源和互联网基础资源比较丰富，那么其电子政务服务能力也往往比较强，代表省份有四川。根据本文的变量赋值结果，四川省2018年的财政收入和经济发展水平全国排名分别为第十九和第二十，相对靠后，但其2018年的网上政务服务能力综合得分全国排名第九，处领先位置。究其原因，一方面，四川省拥有丰富的互联网基础资源——域名数量全国排名第九；另一方面，四川省十分重视开展面向政务服务的大数据支撑工作，如2018年1月发布的《四川省促进大数据发展工作方案》，旨在进一步完善政务数据资源开放共享机制，又如于新一轮四川省机构改革中设立四川省大数据中心，作为省政府直属正厅级事业单位负责全省一体化政务服务平台、四川政务服务网等政务服务平台的建设管理。目前四川政务服务网已纳入了全省50个部门，80%以上的审批服务事项实现“最多跑一次”办结，基本满足群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”的要求。

表5 政府资源对电子服务能力的解释

表6 高电子政务服务能力发展的路径模式

财政-技术驱动型。该模式表示如果一个省份的政府内部财政资源和政府数据资源均比较丰富，二者的联动作用有助于提升其电子政务服务能力，代表省份有重庆、安徽。例如，虽然重庆市的用户资源、经济资源和互联网基础资源等要素条件一般，但其网上政务服务能力的排名仍处网上政务服务能力较高组，并超越了全国21个省市。这一方面是因为重庆市拥有较为充足的政府内部财政资源，为建设和发展网上政务服务提供了充足的财政保障；另一方面重庆市的政府数据资源条件较好，早在2013年就发布了《重庆市大数据行动计划》，强调大数据在民生服务领域的应用，积极推进各级政务数据资源的共享与交换，又在2018年11月正式挂牌成立重庆市大数据应用发展管理局，成为全国率先设立专职大数据管理的省份之一。目前，重庆市已把原来封闭运行的审批“小流程”重构为跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的审批服务“大平台”，实现了市、区县、乡镇、村社“四级纵向贯通、横向全面联通”，为推进政务服务“全渝通办”和“一网通办”奠定了基础。

全面驱动型。该模式几乎包含了所有类型的政府资源，代表省份有广东、浙江、上海、北京、福建。以广东省为例，人力资源方面，广东省政府率先在全国部署了“数字政府”改革建设，并由省长担任“数字政府”改革建设工作领导小组组长，全面统筹推动“数字政府”建设。财力资源方面，广东省的政府财政投入和经济发展水平处全国前列，为“互联网+政务服务”提供了丰富的资金保障。物力资源方面，一方面，广东省通过构建“政企合作、管运分离”的建设运营模式，加强对政府数据资源开发以释放“数字红利”，广东省不仅在机构改革中率先设立政务服务数据管理局，还同腾讯、联通、电信和移动等公司合作成立数字广东网络建设有限公司，促进政务信息资源共享协同应用，助力政务服务实现数字化转型升级；另一方面，广东省信息化发展基础良好，分省域名数全国第二，互联网基础资源丰富，为其网上政务服务能力发展提供了坚实的外部技术资源支持。这些人、财、物多方面要素的共同作用使得广东省在2018年全国省级政府网上政务服务能力评估中排名第一。这也从侧面说明，政府人、财、物资源的全面发展是高电子政务服务能力的理想模式。目前，广东省政务服务网推出“一件事”主题服务，上线3349项主题集成服务，为办事群众和企业提供了更好的各类政务服务整体解决方案。

（五）稳健型检验

考虑到定性比较分析结果对编码取值具有一定的敏感性（Skaaning，2011），有必要对上述结果进行稳健性检验。本研究对结果变量“网上政务服务能力”的赋值方式进行重新编码，调整高网上政务服务能力的判定标准，将网上政务服务能力得分排名1～10名的赋值为1，排名11～31名的赋值为0，并重复上文的分析，发现所得结论基本不变。在必要条件分析中，除“政府数据资源”的一致性达到了0.9外，其他解释变量均不是高网上政务服务能力的必要条件；在条件组合分析中，识别出与上文一样的路径模式，并且它们的总覆盖率达到了0.9，能解释约90%的高网上政务服务能力案例，据此可以判断表6中的四种电子政务能力发展路径模式是基本稳健的。

五、结论与讨论

（一）研究结论

本文关注地区间电子政务服务发展不平衡问题，结合资源基础理论认为，地方政府在人、财、物等资源条件方面的差异是导致其电子服务能力差异的基本原因，并由此造成了电子政务绩效的差异。在此基础上，通过构建省级政府电子政务服务能力的分析框架，以及多案例的定性比较分析，考察了6种不同资源因素对电子政务服务能力的交互影响。主要的研究发现有：（1）省级政府网上政务服务能力受多种资源因素及其交叠效应影响，政府数据资源是其中最重要的因素，其次是领导资源、互联网基础资源和财政资源；（2）单一类型的资源条件对电子政务服务能力的影响有限，只有综合考虑不同资源的组合效应，才能更好地解释不同资源因素对电子政务服务能力的影响，这也反映出对省级政府网上政务服务能力提升而言，更重要的是对不同资源的组合与配置，而非既有的资源占有优势；（3）从条件组合看，当前省级政府电子政务服务能力发展存在四条路径模式，分别是由领导资源构成的领导驱动型、由政府数据资源和互联网资源构成的技术驱动型、由财政资源和政府数据资源构成的财政-技术驱动型、涵盖人、财、物所有政府资源类型的全面驱动型。研究结果展示了不同资源条件与电子政务服务能力之间的多重并发因果关系，对理解和破解政务服务发展的“数字鸿沟”问题，推动“互联网+政务服务”全面协调发展具有重要启示意义。

（二）理论价值

本文借鉴资源基础理论对电子政务服务能力发展问题进行了探究，就理论价值而言，主要体现在以下两个方面。

（1）运用管理学中的资源基础理论探究电子政务服务能力问题，为理解政府服务能力的生成逻辑提供了理论视角。资源基础理论曾被广泛运用于企业运营管理方面的研究，并在解释企业竞争优势方面具有优势，但公共管理领域对该理论的关注较少。本文借鉴资源基础理论来关注和认知“互联网+政务服务”的发展不平衡问题，认为，地方政府电子政务服务能力的差异源自其资源条件的差异，资源间的有效组合与配置是电子政务服务能力的生成关键。通过对31个省级政府的多案例考察，对各类资源因素进行扩展和细化，提出涵盖人、财、物三个层次和政府内外部两个方面的地方政府电子政务服务能力分析框架，为更好理解我国地方政府发展电子政务服务的现实情境和影响因素提供理论框架。

（2）借助定性比较分析的“组态视角”探究不同资源因素与高电子政务服务能力之间的协同效应与多重路径。本文运用定性比较分析的一个基本前提假设就是，政府资源和其电子政务服务能力之间是一种多重并发因果关系，即高政府服务能力这一结果的“因”不止一个。而在资源基础理论中，资源被视为重要的分析单位，资源间的组合与配置，以及由此形成的多重路径则是各项组织能力生成的关键。由此可见，资源基础理论与定性比较分析在逻辑上具有相当的契合性。根据研究结果，“地方政府资源”到“电子政务服务能力”之间的转化路径，即高政府服务能力的“因”有技术驱动、领导驱动、财政-技术驱动和全面驱动四种，如图3所示。从本质上来说，这些路径是政府部门利用资源达到预期结果的组织过程，即各政府部门通过对人、财、物等不同资源因素的组合与配置，以获得更高电子政务服务能力这一结果的系列过程。

图3“资源—路径—能力—绩效”逻辑路径图

（三）实践启示

根据本文的研究发现，至少能从以下三方面为各省进一步推动“互联网+政务服务”带来实践启示。

（1）研究发现，网上政务服务能力受多种因素共同影响，其中政府数据资源是最重要的因素，其次是领导资源、互联网基础资源和财政资源，这启示地方政府要围绕政务服务建设的重点任务，协调利用好最关键资源。“互联网+政务服务”作为一项关于全局的系统工程，涉及方方面面的各类资源，但不同资源在此过程中的作用发挥是不同的。如大数据时代，各地需深刻认识到政府数据资源在提升政务服务能力方面的关键作用，在管理、业务、技术、制度等层面推动数据资源的优化配置和增值利用，提高公共管理和服务水平。

（2）研究发现，相比资源占有优势，资源组合与配置对政务服务的能力提升而言更为重要，这启示地方政府要树立“整体视角”，以协调、整合、责任为治理机制，整合多种资源，发挥资源的协同效应。有学者认为，资源的本质属性不在于“所有”，而在于“可利用”，[45]这意味着与其拘泥于既有的资源基础，不如提高整合、开发和部署一切可利用资源的能力。为此，地方政府一方面要有统筹全局的政府资源规划，在制度层面对资源的配置方式和途径做出规定；另一方面也要有专门的管理机构发挥协调作用，确保各类资源能够得到合理组合和科学配置。

（3）研究发现领导驱动型、技术驱动型、财政-技术驱动型和全面驱动型是当前省级政府电子政务服务能力发展的四种路径模式，这启示地方政府要因地制宜，探索适合自己实际情况的“互联网+政务服务”发展之道。就这四条路径而言，全面驱动型是最理想的模式，它意味着，某地在发展电子政务服务方面不仅有着丰富的人、财、物资源，且各资源能够得到合理组合和有效配置。但对于很多地区而言，全面驱动是很难实现的一种模式。因此，探究如何在资源有限的情况下，找到适合各地实际的网上政务服务发展模式对破解电子政务服务发展不均衡问题而言更有现实意义。除了全面驱动型，领导驱动、技术驱动和财政-技术驱动也是地方政府发展网上政务服务能力时值得借鉴的三条重要路径。其中，领导驱动和技术驱动两条路径启示地方政府，即使在财政投入和经济发展水平相对落后的情况下，也可以通过加强领导力量、改进组织架构、完善制度安排，或者提高政务数据协同水平、优化配置互联网资源、创新应用信息技术等路径提高电子政务服务能力。而技术-财政驱动则启示地方政府，一方面要重视“互联网+政务服务”中的技术应用和技术升级，另一方面也要强化对政务服务建设的财政支持，以确保政务服务改革的顺利推进。

（四）局限与未来展望

本文还存在以下局限和研究空间。（1）囿于定性比较分析方法对自变量数量的限制和数据的可得性，本文涉及的包括人、财、物3种类型在内的6种不同资源因素，相较于现实情况中复杂多样的政府资源而言，虽然有一定代表性，但仍是不够全面的，未来可在理论层面对这一问题进行更加全面、系统的探讨。（2）研究发现的四条省级政府电子政务服务能力发展路径虽然能在一定程度上理解和破解政务服务发展不均衡问题，但这四条路径的普适性有待进一步验证，未来可以结合具体的个案研究，运用深度访谈、问卷调查等研究方法，进行更加细致和深入的探讨。（3）本次研究关注的是省级政府，未来可以通过对地级市政府或重点城市政府电子政务服务能力影响因素的考察，进一步完善和丰富研究结论，更好地回应地区间的电子政务服务“数字鸿沟”这一问题。