重大疫情下政府机关秘书群体应对能力调查研究

田利红

（六盘水师范学院文学与新闻学院，贵州六盘水553001）

在人类社会的现代化进程中，随着经济社会的不断发展，我们会不时与各类突发事件不期而遇。自2020年新春伊始，全国上下都在紧张有序地进行着防控新型冠状病毒感染的肺炎（COV⁃ID-19）疫情（以下简称“新型冠状病毒肺炎”）的“人民战”“总体战”“阻击战”。这场“总体战”不仅需要全国医疗卫生界的努力，而且还涉及应急管理、物资保障、心理疏导等各个方面，无疑是对我国治理体系和治理能力的一次重大考验。政府机关秘书群体是参与处理重大疫情的重要力量，其应对重大疫情的能力将会直接影响政府机关防控疫情质量，对维护社会稳定与保障我国经济社会的可持续发展，具有十分重要的作用。基于此，拟通过对383 名政府秘书人员展开问卷调查，了解政府机关秘书群体重大疫情应对能力的基本现状，分析影响秘书群体应对能力的各类因素，借此明确他们在重大疫情中的管理职能，充分发挥其在抗疫过程中的重要作用，从而提高政府应对重大疫情的整体管理水平。

一、问题的提出与研究回顾

（一）问题的提出

中共中央办公厅主任丁薛祥曾说“国之兴废，在于政事；政事得失，由乎辅政”，准确说明中国政府机关秘书群体所肩负的责任和发挥的重要作用［1］。秘书作为一种职务称谓，其义有广、狭之分。狭义的“秘书”是指具有秘书头衔的职务秘书。广义的“秘书”则泛指我们通常所说的“秘书工作者”，他们不仅指有秘书头衔的职务秘书，同时也包括不同职能部门内协助承担文书编制、会务以及通信等职责的工作人员。本文调查研究的对象即“广义的秘书”，是指在政府不同部门中负责文书工作、资讯收集工作、后勤事务以及辅助领导者处理公共事务的行政人员。我们或可称之为“秘书群体”。

习近平总书记曾指出，我国目前正遭遇着对外保障国家主权、安全、发展利益，对内保障政治安全与社会平稳的两重压力，各类可预见以及深度潜在性的风险要素显著扩大［2］。随着各类国内外重大突发事件的不时发生，突发事件的防范处理工作，受到了各级政府的高度重视，并被我国各级政府提上了重要议事日程。突发事件防范与应对工作的重要性日益凸显，逐渐成为评估政府行政能力的关键点。新时期做好政府突发事件应对管理工作，既要求领导决策人员具备宏观的引导理念与快速有效的应对措施，又要求秘书群体负责好参谋协助、督促检查等任务。随着社会的不断发展与进步，秘书的工作职能定位也在逐渐转变。秘书群体不再只是纯粹地收集与传输信息，而是变成综合信息处理，从原来依靠经验工作的传统模式变成了利用科学辅助管理模式，是现代政府机关的“枢纽、参谋、助手、窗口”［3］。秘书工作者在各种政府工作中的作用愈发凸显。在严峻的抗疫形势下，秘书如何做好自己的工作，凭借合理高效的方法来防范与处理不同突发事件，将会对政府机关形象塑造以及其应急处理效率产生极大影响。

（二）研究回顾

在秘书学领域，基于CNKI可视化计量分析发现，秘书学科在应急管理这一交叉领域的研究成果屈指可数，还未形成较为系统的理论架构。通过分析，这一研究领域呈现以下特点：第一，绝大多数是围绕企业秘书进行研究，而针对政府秘书的研究则相对较少。现代应急管理理论研究起源于西方企业管理，故而现如今针对应急管理的探讨，产生的关于秘书职业的研究成果，则基本上集中于企业秘书，而关于政府秘书的成果则屈指可数；第二，关于政府秘书突发事件应对管理的探究仍较为浅显，实际操作中缺少理论引导。如今，相关学界并未在政府秘书应急管理这一方面投入较多的注意力，这也使得秘书在应对突发性事件过程中缺少有效的理论指导。对重大疫情下政府机关秘书群体的应对能力展开调查，旨在充分借鉴目前国内外应急管理学的研究成果，把这些理论与方法融入秘书学领域，并综合考虑我国国情，围绕秘书群体的职业特色，那么势必能够设计出极富秘书职业特色的突发事件应对管理方案。

二、研究设计

（一）调查对象

本次调查对象的选取，采用多阶段分层随机抽样法。首先采用整群抽样的方法抽取某省级人民政府一个，地级市人民政府四个、县级人民政府三个，按照各级政府机关秘书群体人数的大致结构比例，将调查人数分配至省级人民政府、地市级人民政府和县级人民政府。在抽取的政府机关中采用单纯随机抽样方法抽取调查对象。纳入标准为：一是属于秘书群体，从事秘书相关工作并独立值班；二是知情同意并自愿参与本次调查研究。

（二）研究方法及指标

在借鉴和参考国内外学者突发公共卫生事件应对管理、应急管理以及政府秘书应急管理研究的基础上，结合实地调研、深度访谈和文献查阅，研究者编制“重大疫情下政府机关秘书群体应对能力调查问卷”，经业界专家、专业教师、一线秘书讨论修订。调查问卷分为三个维度：“预防能力”、“准备能力”和“反应能力”。包括突发公共卫生事件基本知识，法律法规，突发公共卫生事件防范能力以及应对能力、突发事件职责定位等具体条目共20 道题，调查问卷Cronbacha's α系数为0.897。调查结果运用Likert 5级评分法，每一道题目均给出表示态度积极程度等级的5 种备选评语答案，每个题目从1分“完全不了解”到5分“非常熟悉”，共100分，得分越高，重大疫情应对能力越高。得分率=平均分/总分×100%，得分率小于60%为低水平，60%～＜80%为中等水平，≥80%为高水平。

（三）研究过程

研究包含四个步骤：第一，研究者通过查阅突发公共卫生事件相关文献资料，并结合新型冠状病毒肺炎疫情防控期间秘书群体的工作职责，拟定研究方案和工具。第二，访谈。一是前期访谈，以“重大疫情下政府机关秘书群体应对能力”为主题，设计调查问卷，征求专家和一线工作人员意见，并修改问卷；二是针对问卷问题对省级人民政府、市级人民政府和县级人民政府秘书工作者展开访谈。第三，线上问卷调查。采取问卷星的形式发放问卷，通过QQ、微博、邮件等方式将调查问卷的二维码和链接发送给相应的秘书人员，提前和研究对象沟通介绍研究目的和意义调动研究对象的积极性。完成一份调查问卷所需时间是2～3分钟，共回收调查问卷383份，剔除无效问卷，有效问卷368份，问卷有效率为96.08%。第四，整理调查材料和访谈资料，用统计软件进行数据统计分析。

（四）统计分析

咨询统计学专业人士进行数据分析，运用Ex⁃cel 建立电子表格数据库。应用SPSS20.0 软件对调查资料进行统计分析。调查人员基本资料采用频数、组成比描述，调查结果采用平均值±标准差描述。

三、研究结果

（一）基本情况

本次调查秘书相关工作人员共368 人，其中男性252 人（68%），女性116 人（32%）；年龄20～＜35岁262人（71%），35～＜45岁87人（24%），45岁及以上19 人（5%）；文化程度专科32 人（9%），本科234 人（64%），硕士及以上102 人（27%），基本情况见表1所示。

表1 调查对象基本情况

（二）重大疫情下秘书群体应对能力评分

本次调查，秘书群体重大疫情应对能力得分为（75.75），得分率为75.75%，此中重大疫情预防能力维度满分10 分，得分为（7.38），得分率是73.8%；重大疫情准备能力维度满分50分，得分为（35.63），得分率是71.26%；重大疫情反应能力维度满分40分，得分为（28.05），得分率是70.13。具体得分情况如表2所示。

表2 秘书群体重大疫情应对能力评分（n=368）

（三）重大疫情下秘书群体应对能力各维度得分较低和较高条目

通过整理调查数据，预防能力维度得分最高条目是“熟悉新型冠状病毒肺炎应知应会知识”，得分最低的条目是“依照上级规定和所处地方的现实状况，编制对应的突发事件应对预案”；准备能力维度得分最高条目是“熟悉应对新型冠状病毒肺炎过程中秘书群体的具体职责”，得分最低的条目是“定期参加突发公共卫生事件演练和培训”；反应能力维度得分最高条目是“熟悉习近平总书记关于打赢疫情防控战重要论述”，得分最低的条目是“突发公共卫生事件处置识别回应阶段、控制阶段秘书群体具体职责”，见表3。

表3 秘书群体重大疫情应对能力各维度得分较低和较高条目

四、分析与对策

（一）政府机关秘书群体重大疫情应对能力现状

经济全球化的快速发展，人类社会生活中不稳定性因子逐渐增多，各种类型的重大突发事件频频爆发，对经济发展、社会稳定造成了巨大的威胁。在重大疫情防控中，找准政府机关秘书群体的职责定位，切实提高秘书群体突发事件防范应对能力，有助于政府应急管理水平的全面提升。本次调研政府秘书群体重大疫情应对能力总分为（75.75）分，得分率是75.75%，各维度得分均低于80%，处于中等水平；其中重大疫情反应能力维度得分在三个维度中得分最低，需要强化提高，与邱国栋研究结果一致［4］。分析原因：

（1）由于这场新型冠状病毒肺炎疫情突发事件，具有未知性、突发性、高风险和快蔓延等突出特点，同时叠加春运高峰期间人员跨地域频繁流动，其防控难度超过秘书群体的预见能力和应对能力，秘书人员识别回应与处置控制尚需要一个过程，因此相应的处置控制不够迅速，相应的应对管理难以实施，综合协调能力尚需提高。

（2）政府秘书群体缺乏重大疫情应对能力针对性培训，知识技能的缺乏可能也会导致实践重大疫情应对能力的不足，在事中处置控制阶段经验不足，无法为领导提供有效的处理方案。并且，调查结果中条目“定期参加突发公共卫生事件演练和培训”在问卷中得分最低，这也反映出在日常工作中，秘书群体缺乏重大疫情应对能力理论与实践相结合的培训。

（3）秘书人员对自身的职责定位不清晰，导致失职的问题时有发生。在政府重大突发事件应对处理过程中，秘书工作者由于自身职业特点，在不同时期具有不尽相同的职责内容。秘书职责定位不明确，会导致秘书不能在重大疫情管理工作中有效发挥其职责作用，不能很好地为政府领导提供应急服务，协助领导处理突发事件。

统计问卷结果显示，预防能力中得分最高的条目是“熟悉新型冠状病毒肺炎应知应会知识”，得分最低的条目是“依照上级规定和所处地方的现实状况，编制对应的突发事件应对预案”，揭示出通过自主学习，秘书群体对新型冠状病毒肺炎疫情防控知识要点、法律知识等有了很好的掌握，但是由于秘书在事前应急预案管理工作中准备不充分，缺乏重大疫情应对管理经验，虽然能够依照上级规定和所处地方的现实状况，编制对应的突发事件应对处理预案，不过未能依照现实需求与环境变动而做出合理的调整。准备能力条目中得分较高的条目是“熟悉应对新型冠状病毒肺炎过程中秘书群体的具体职责”“熟悉《国家突发公共卫生事件应急预案》中秘书群体的职责”，得分较低的条目是“定期参加突发公共卫生事件演练和培训”和“突发公共卫生事件应急管理社会化宣传培训工作”，政府机关秘书群体能够在理论上清楚地明确自己在重大疫情中的责任和使命，工作积极，但是缺乏重大疫情应对能力培训和演练，没有将突发公共卫生事件应急管理社会化宣传培训工作落到实处，不能很好提高公民应急避险、自救互救能力。反应能力条目中得分较高的是“熟悉习近平总书记关于打赢疫情防控战重要论述”“针对新型冠状病毒肺炎防控出现的问题，为领导提供针对性强，符合事物发展规律的意见或建议”“根据预警情况对新型冠状病毒肺炎做预防准备工作”，较低的条目是“决策服务、应急值守和综合协调工作”“突发公共卫生事件处置识别回应阶段、控制阶段秘书群体具体职责”“信息研判分析”，领会学习国家关于打赢防控战重要论述并贯穿于各项具体工作中，在关键时刻是很有必要的，但是在具体疫情防控工作中，虽然在准备能力中对秘书群体具体职责理论上掌握得很好，可在重大疫情应对过程中呈现信息处理方式不到位、事中识别与回应不及时、事中处置控制阶段自身职责定位不清，上下联动、综合协调能力有待提升等问题。

（二）秘书群体重大疫情应对能力提升策略

1.明确并细化秘书职责定位，提升秘书群体重大疫情应对能力

秘书工作是一项具有复杂性的系统工程，服务对象多元，既要服务于上级领导，同时还得为不同部门提供服务，是政府机关正常有序运转的重要枢纽，实现政府行政运行机制和政府管理方式规范有序。负责与确保政府内部运作体系的正常开展。此次重大疫情的突发性和复杂性，对秘书部门在重大突发事件的应对与处理中负责的工作内容有了更严格更多样的要求。根据国内外应急管理的研究和秘书工作的性质，从事前、事中、事后三个阶段，系统梳理了政府机关秘书群体重大疫情职责结构图，如图1所示：在重大疫情防控具体工作中，秘书应首先判断该项职责属于事前、事中、事后哪一个阶段，预防预控和预警监测、识别回应与处置控制、善后处理和评估问责是三个阶段对应的工作内容。参谋辅助是秘书工作的基本职能，故而，在具体实践过程中，应当将秘书群体在不同时期的职责划分成两种类型，即直接职责和间接职责，并在重大疫情应对管理中，使秘书明确掌握自身直接负责的工作以及间接负责的工作，比如在事中管理阶段，“及时快速地辨识重大突发事件的性质、危害程度及其规模，并准确快速地找出其产生的根本原因并制定有关预案等”是秘书人员应承担的直接责任，而“快速收集整理突发事件的全部有关信息，并形成具体的文字报告，提交给上级部门与领导，为领导的决策制定提供有力的借鉴”这一内容就是秘书工作者在重大疫情管理中的间接职责。通过对秘书职责的具体划分，能有效明确秘书的职责定位，对秘书人员负责的工作做出明确且详细剖析，掌握他们在重大突发事件应对中的落实情况，有效提升秘书工作者重大疫情应对能力。

图1 重大疫情下政府机关秘书群体职责体系

2.建立秘书预案管理机制，加强秘书群体重大疫情应对培训

政府的应急管理预案体系应当着重于“预防”。合理的、健全的应急预案体系对于突发事件的应对管理有着非常大的作用，该体系的创建也是突发事件应急管理机制的核心内容之一［5］。秘书部门在建立重大突发事件预警机制和应急预案中，要根据本地区风险变化情况和应急管理需要，完善横向到边、纵向到底的应急预案体系，并完善体系动态管理，切实提高应急预案科学化水平。同时，秘书部门要在应急预案中，明确编制政府内部不同部门在应急管理过程中的详细工作内容与责任。预案应与实践相联系，不断进行演练，增大其针对性与有效性，并使其具有较大的可行性。

强化政府机关秘书工作者的应急管理能力，创建健全的政府突发应急管理培训机制显得尤为重要。在培训中，要不断强化该群体的各种相关法律条规知识，比如《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等，并且清晰明确地认识自身在事前、事中、事后三阶段具体职责，并不断加强学习，使其了解重大疫情面前作为秘书人员应尽的责任和义务。另外，在培训内容上，相关的培训机构不能只针对理论或只针对实践开展培训，而应当将二者有效地结合起来，针对应急值守、信息报告、处置程序等相关事项设置情景模拟与重大公共突发事件演练，积攒实践经验。针对性的培训可提升政府机关秘书群体应对突发重大疫情的自我效能感，增强危机意识，提升秘书人员的应急管理业务能力、责任意识和服务意识。

3.强化综合协调职能，提高秘书群体的重大疫情应对能力

从管理体系中的角色和定位来看，秘书群体没有执掌法定支配性权力。但是秘书是政府机关中比较特殊的工作人员，处理协调事务时，代表着领导机关的意向。新时期，秘书工作已经由过去单纯地办文办事，转变为既办文办事又出谋划策，转变为“书”“办”“谋”“管”［6］，由单纯地信息传递转变为综合信息处理、综合协调。目前，我国现有的法律制度与重大疫情防控体制机制仍存在短板，难以满足重大突发事件的应急需求，秘书部门应当最大限度地调动起各单位的职能，切实发挥好“枢纽、参谋、助手、窗口”功能，保证重大突发事件管理单位与政府机关依据应急预案规定协调互助，在政府总体指挥下处理好重大疫情防控管理工作。

《国家公务员通用能力标准框架（试行）》（2003）中明确把“突发事件应对能力”纳入公务员的通用能力范围中，这也充分反映出了该能力在公务员队伍能力创建中的关键性，同时也意味国家将这一能力的培养作为政府管理的一项重要工作。所以要提高秘书重大疫情应对能力，既要有政府机构的关注与支持，又要秘书工作者自觉积极地参与。具体来说，秘书群体需从这几点来强化自身的应急能力：其一，提高文字表述能力，统一重大公共疫情事件的文电格式。秘书是政府机关的笔杆子，在重大疫情管理的过程中，首先需要做的是切实强化思想政治素质教育，具体而深入地认识和把握我国发展形势以及各种重要战略部署，熟悉习近平总书记关于打赢疫情防控战重要论述，确保编制的文字资料与我国政策相契合。其次在文书编制中，必须重视各类文电的样式、格式和具体写法的规范。其二，按照科学的方法办事，提高办会质量和效率。作为秘书人员，办文、办会、办事是工作的基本内容，首先，秘书人员通过对疫情科学分析，制定合理的应对方法，掌握好解决突发事件的最佳时机，做到“参之有道”；其次，重大疫情防控期间，领导的决策部署要通过会议落地落实，秘书部门会承办应急管理中的各项专题会议，秘书群体在会议方案的拟定、会场的布置、材料的准备等方面务必达到最佳效果。其三，提高信息整合能力，认真履行辅助决策的职责，有“身在兵位，胸为帅谋”的意识。秘书是组织的信息收集员、检测员、审核员、过滤员，及时掌握信息、科学评判信息、有效驾驭信息、深度开发信息，是秘书人员做好辅助决策的重要前提和强力支撑。重大疫情预防阶段的秘书要搜集可能会导致危机发生的信息，及时掌握第一手材料；科学分析采集到的信息，评估其风险指数；针对高风险信息，做好危机警报工作。重大疫情管理的秘书着重做好信息的“吸入”、“消化”与“导出”三项工作［7］。疫情善后阶段，秘书要评估疫情应对效果，科学总结防控经验，加强宣传引导工作，重塑组织的良好形象。

五、结语

党的十九届四中全会做出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制［8］。这次突发重大疫情应对管理，正是对我国各级政府、秘书群体以及普通民众在促进国家治理体系与治理能力现代化发展环节中的一次实践检验与考验。现如今，政府机关秘书群体重大疫情应对能力处于中等水平，还有待于进一步提升。秘书人员要牢记其在国家突发公共卫生事件中的权利义务与责任，准确定位自身在政府突发事件应急管理中的具体职责，提升信息研判分析能力，以此提高重大疫情应对能力，有助于政府机关在战“疫”大考中提升治理能力，塑造政府在突发事件应对处理中的良好形象，保障社会和谐有序发展。