以预审为重点的世界遗产申报程序改良

史晨暄

（清华大学建筑学院国家遗产中心，北京 100084）

2019年于阿塞拜疆召开的第43届世界遗产委员会（以下简称委员会）会议，在议题8和议题12中对于申报程序改良问题进行了讨论。委员会认可了“两阶段申报过程”（two-phase nomination process）的原则，即以“预审”（preliminary assessment，PA）作为申报过程的第一阶段，以现行申报程序作为第二阶段。委员会将于2020年第44届会议继续听取特设工作组(ad-hoc working group)报告，并在未来与《操作指南》修订相整合。

这一改变因何而起？又有哪些与世界遗产申报密切相关的具体措施将要出台？本文将对申报程序改良的起因、目标、程序和措施进行梳理，为下一阶段的世界遗产申报工作提供参考。

现行《实施世界遗产公约的操作指南》（以下简称《操作指南》）第三部分规定了列入《世界遗产名录》（以下简称《名录》）的程序，即申报程序。目前的申报程序是由缔约国准备申报文件，由咨询机构给出评估建议，并由委员会进行审议。申报文件包括遗产辨认、遗产描述、列入理由、保护状况和影响因素、保护和管理、监测、文件等内容[1]。

咨询机构通过实地考察和专家会议评估各缔约国申报的遗产是否具有突出的普遍价值（outstanding universal value，OUV），是否符合完整性或真实性条件，能否达到保护和管理要求。文化遗产评估由国际古迹遗址理事会（ICOMOS）完成（图1）。自然遗产评估由世界自然保护联盟（IUCN）完成（图2）。文化景观和混合遗产由ICOMOS与IUCN共同评估。

图1 ICOMOS评估申报流程图（来源：世界遗产中心文件WHC/17/41.COM/INF.14.II）[2]

目前的申报和评估程序以OUV为基础。缔约国在申报文档中对项目的价值及保护和管理状况进行表述与相关比较研究。咨询机构及其独立专家以科学、严格、客观的方法对OUV的三大支柱（符合标准、具备真实性和/或完整性、有效的保护和管理体系）进行评估。委员会、咨询机构、遗产中心等不同机构的政策具有一定的连贯性，保证评估过程的可信性。这些是当前评估程序值得保持的地方。《操作指南》具有根据发展进行变革的能力（例如上游程序的介入），是世界遗产体系的独特优势，需在未来继续加强。

图2 IUCN评估申报流程图（来源：世界遗产中心文件WHC/17/41.COM/INF.14.II）

1 改良原因

世界遗产保护运动经过40余年的发展，现行的申报和评估系统存在若干不足。第一，申报项目的评估成本高昂，导致世界遗产基金紧张，对用于国际援助的资金造成很大压力。第二，委员会与专业咨询机构的意见偏差日益严重，很多时候委员会不尊重咨询机构的评估建议，对高昂的评估费用造成浪费。第三，全球战略实施25年来效果非常有限，参与世界遗产申报所需要的资金压力造成缔约国之间严重不平等。第四，上游程序虽然有效，但实施范围有限，不足以解决目前困境。

2016年委员会第40届会议强调了“鉴于咨询服务的投入，应确保物有所值并优化基金资源的使用”[3]，要求秘书处进行教科文组织（UNESCO）内部监督服务提供的“关于在国际工具和程序中使用咨询服务的形式和模型的比较映射研究”①Comparative Mapping Study of Forms and Models for use of Advisory Services by International Instruments and Programs produced by the UNESCO Internal Oversight Service.（以下简称IOS比较研究），比较UNESCO系统内外不同国际公约和项目的服务价格（包括评估和技术服务）作为参考。

2017年委员会第41届会议要求特设工作组检查各世界遗产基金可持续性、IOS比较研究的建议、上游程序的定义以及它如何致力于实现全球战略②第41届世界遗产委员会会议决议41COM9A和41COM12A.。

2018年委员会第42届会议上，特设工作组要求将评估申报全过程，基于全球战略检查改良申报程序的可能性，并考虑建立委员会行为守则等措施，得到委员会批准③第42届世界遗产委员会会议决议42com12A.。遗产中心认为可以探讨申报过程改良，应与上游程序结合并由委员会确立。委员会也考虑了IOS 比较研究建议三即委员会决议和咨询机构建议的偏差，并准备采取行动进行改善。

2019年突尼斯召开的反思申报程序改良的专家会议[4]（以下简称突尼斯会议）分析了当前申报程序的优劣及改良的可能。专家认为，当前申报过程存在不同层面的问题，需要大胆、综合的改良，并具有操作上和经济上的可行性。2019年特设工作组深入讨论了改良的相关方面，例如预审、格式、评估过程、《预备名录》、决议制定程序等，并组织了开放会议，将工作呈现给缔约国。2019年委员会第43届会议对此进行了继续讨论。

1.1 世界遗产基金紧张

IOS比较研究发现，世界遗产基金近年面临越来越大的困难和压力。表1比较了《保护世界自然与文化遗产公约》（以下简称《公约》）与2003年通过的UNESCO《保护非物质文化遗产公约》（以下简称2003公约）、1954年通过的UNESCO《关于武装冲突情况下保护文化财产的海牙公约》、1971年UNESCO人与生物圈计划、2015年UNESCO世界地质公园项目、1971年通过的《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称湿地公约）、1973年通过的《野生动植物群濒危物种国际贸易公约》等项目的申报评估费用。

可以发现，世界遗产列入相关的评估过程比其他类似的项目更加复杂且昂贵。列入一个世界遗产项目平均支付给咨询机构超过20 000美元，而列入一个2003年公约规定的非物质文化遗产只需支付约4 000美元，一项人与生物圈计划中的项目支付约1 000美元。

表1 世界遗产与其他类似项目评估费用比较

续表1

研究表明，近年世界遗产基金用于其他项目的部分被严重压缩，咨询机构所使用的部分却从2010年以来基本保持稳定。20年前咨询机构所使用的部分约占世界遗产基金的20%，2016—2017年这部分占到75%，而其他项目如国际援助等可用资源很少（图3）。

突尼斯会议认为，世界遗产体系不断增加用于申报的时间和能量。现行的评估环节消耗了巨额资金，而用于保护尤其是国际援助的资金十分紧张。图3表示了世界遗产基金1978—2015年的分配变化，国际援助是这种变化的主要受害者。IOS 比较研究指出这部分资金从1998—1999年的550万美元减少到2014—2015年的少于100万美元。

目前委员会的咨询机构有ICCROM、ICOMOS、IUCN 3家。咨询机构的角色在2016年版《操作指南》第31段规定。《公约》第7条强调了公约的目的是对世界文化和自然遗产进行国际保护，建立国际协作的保护系统，支持和协助缔约国识别并保护其遗产的努力。《公约》第15条也指出了委员会有责任规定世界遗产基金的使用。

图3 1978—2015年世界遗产基金使用变化图（来源：世界遗产中心文件WHC-15/39.COM/15）

同时，IOS比较研究建议二认为，咨询机构的预算由其单方面提出，难以衡量服务的价值。咨询机构可以不经过世界遗产中心将项目外包，可能存在承担者能力不足的问题。咨询机构的预算中还有10%的项目管理费使用理由不明。而咨询机构则认为他们的工作量超出了收取的费用。

由于上述原因，IOS比较研究建议二请遗产中心秘书处寻求法律帮助，研究是否委员会必须使用ICCROM、ICOMOS、IUCN的咨询服务。研究表明，从法律观点《公约》和《操作指南》都不限制委员会只能使用这3家咨询机构。然而《公约》多处提及这几家咨询机构，可能导致一种业务垄断。其他类似的公约都没有提及具体咨询机构的名称。

《公约》已经运行近50年，许多情况发生了变化，现在能够提供咨询服务的专业机构远不只这3家。因此世界遗产的相关咨询工作也可以发起竞标，选取性价比更有优势的竞争者。例如，2001年委员会使用了国际科学理事会（ICSU）的服务来监测世界遗产项目卡卡杜国家公园，就是一种创新的尝试。

如果针对世界遗产的咨询服务能够在未来引入竞争机制，可能为申报项目的评估和列入带来新动向，降低成本。但是《公约》近50年发展的连贯性和标准的一致性又要求世界遗产评估具有延续性。世界遗产基金中越来越多的比例用于咨询机构的评估，而评估结果却屡屡被委员会推翻，造成巨大浪费，这是申报程序改良的根本原因和推动力量。

1.2 委员会与咨询机构意见偏差

委员会决议与咨询机构建议的偏差由来已久，近年却有增加趋势。2012年UNESCO总干事博科娃指出⑤2012年6月24日 第36届委员会会议开幕式致辞。，为建立《名录》可信度，申报程序各阶段直到列入过程的信誉必须得到保证。咨询机构的工作应贯穿初次审议到最后决定的全过程。而今世界遗产项目受到的批评越来越多。缔约国年复一年地聚会，在《名录》中添加更多地点，是可以越来越少地坚持标准，还是应以富有远见的思考和行动，振兴《公约》并应对21世纪的挑战？

IOS比较研究发现，委员会不尊重专家意见的情况相当严重。其他公约也有类似情况。要想解决问题，首先应寻找出现偏差的原因。近年来除了咨询机构建议列入的项目以外，委员会与咨询机构的意见偏差超过申报项目的80%。很多咨询机构建议补报、重报、不予列入的项目，在没有解决根本问题的情况下，委员会独立将其列入《名录》已成为一种趋势。大多数决议草案被修订，向列入的类型靠近。要求补报和重报的被列入；不予列入的则变成补报或重报。图4反映了委员会决议与咨询机构建议在过去9年的偏差。推荐列入的项目不计，意见偏离的项目占83.7%[5]。

这个趋势导致2018年巴林第42届委员会会议上，两个项目从咨询机构建议的不予列入变为列入，这在《公约》历史上还是第一次。这两个项目为沙特的阿尔阿萨绿洲和德国的瑙姆堡大教堂。这样的列入影响了世界遗产的信誉，这个问题早在2011年全球战略评估[6]时就曾经被提出。

图4 2010—2018年世界遗产委员会与咨询机构意见分歧（来源：作者自绘⑥数据引自世界遗产中心文件WHC/19/43.COM/8。）

突尼斯会议指出，委员会政治化严重，某些情况下不遵守《操作指南》和《议事规则》，越来越不尊重咨询机构的建议，委员会代表中专家不足，委员会成员国申报接受检验时发生利益冲突等。

以上问题给世界遗产带来风险。委员会有时过于简化评估程序，弱化专业评估系统的独立性，威胁到世界遗产评估。缔约国有些项目受到上游程序的帮助，并将其视为会自动列入，也缺乏科学性。

2016—2017年特设工作组认为，这种意见偏离的根本原因是政治利益和准备申报时巨大的投入带来的压力，以及复杂的申报准备过程和科学观点的差异。缔约国需要改善申报质量，而委员会应该充分理解咨询机构的报告[7]。

因此申报过程需要改变，这是改良的第二个起因。根据《操作指南》，委员会决议必须科学而客观地评估申报项目，决议制定应该基于精心准备的文件、严格一致的程序、由合格的专家进行评估、如有必要使用专家仲裁。任何决议都应该彻底执行。委员会要系统性考虑咨询机构没有建议列入的原因，这直接决定世界遗产系统的可信性。

1.3 全球战略实施不力

2016—2017年特设工作组发现，全球战略已实施24年，但就实施结果而言，对于世界遗产地区分布的比例、文化遗产较自然遗产和混合遗产占优势的情况都无所改变。全球战略中的代表性和平衡性本身也缺乏清晰的定义。全球战略没有增加《名录》的可信性，唯一可见的变化是增加了新的遗产类型。因此特设工作组并要求重新评估全球战略的成功与失败。

同时工作组也指出，目前巨额的申报开销和申报程序的复杂性，使得许多缔约国没有平等参与竞争的条件。申报文件的长度使得准备过于昂贵。即便付出很多努力，一些国家仍然缺乏资金和专业知识来准备申报。这是导致《名录》不具有均衡性和代表性的主要原因之一。因此申报程序需要改良和简化，使得更多的缔约国能够平等的参与到申报环节之中，以增加《名录》的信誉。

1.4 技术及程序问题

突尼斯会议认为，目前存在若干技术问题导致申报程序需要调整。最主要的一点是评估周期较短导致对话不足。缔约国收到咨询机构的临时报告（一月底）到提交补充信息或者修改申报文件（二月底）之间只有几个星期可以对话。咨询机构只有几天时间评估缔约国的补充信息，并在三月专家会议做出最终决定。多年来缔约国都要求更多的时间与咨询机构沟通，可是迄今尚未解决。经常有缔约国在截止日期之后提交补充信息，导致咨询机构无法对其进行评估，而委员会审议中却考虑了这些信息，造成委员会与咨询机构意见的分歧。

申报文件的长度（有时超过2 000页）也使得咨询机构和委员会没有足够的时间阅读，因而无法做出正确决定。此外，缔约国对《预备名录》的使用不够有效。它是申报过程中重要的规划工具，而目前存在质量低下或无效的《预备名录》。这些都需要通过申报程序的调整加以解决。

2 改良目标和方案

由近几届委员会会议决议、IOS比较研究建议和特设工作组报告等内容综合分析，申报程序改良的目标为节约申报成本、优化评估过程、推进《名录》的平衡性与可信性几个方面。威尼斯专家会议识别了一系列原则来引领改良。

2.1 节约申报成本

IOS比较研究认为，委员会亟须借鉴其他国际保护公约和项目的运转方法以节约成本，例如精简申报文件的格式和长度、改善内容的有效性等，在合理利用资金的情况下保持科学和专业质量。2016—2017年特设工作组提出了“两阶段评估过程”（two-phase model）（即强制预审机制）和“快速通道模式”（fast-track model）（即自愿预审机制），通过预先审查排除没有OUV的项目，以节约申报和评估成本。挪威还提出了“共同分担开支提案”。

图5 两阶段申报方法示意图（来源：世界遗产中心文件WHC/19/43.COM/12）

两阶段评估过程（图5）即在正式申报前，对准备申报的项目是否有潜在OUV进行强制预审。具有强大潜在OUV的项目才能到达申报的最后阶段，而预审落选的项目可以在最早阶段寻找替代项目。这样可能加强《名录》可信度，避免缔约国浪费申报成本，也避免将世界遗产基金用于评估不可能成功的项目。

快速通道模式对有潜在OUV的项目在自愿基础上进行预审，简化评估过程。这一机制的原理为，让缔约国自愿决定选择快速通道模式还是标准模式申报，这样缔约国更有动力申报OUV潜力较高的项目，因为这样的申报更可能成功。这可能在一定程度上加强《名录》可信度，避免浪费缔约国和世界遗产基金的申报和评估成本。如果强制预审方案不能获得通过，快速通道模式将是其最佳替代方案（表2）。

表2 可能节约《公约》运行成本的改良方法及与类似项目比较

续表2

挪威的共同分担开支提案⑧挪威在2017—2018年特设工作组的建议。指出，委员会多次强调应优先保护而非申报，应将世界遗产基金三分之二用于保护，可近年来并非如此，且目前措施收效甚微。挪威认为短期的快速解决方案可以考虑由所有提交申报的缔约国自己承担项目评估成本（例如2018年为每个申报约22 000美元），其中《操作指南》第239段提出的国家可以豁免（包括联合国经济及社会理事会发展政策委员会定义的最不发达国家或低收入经济体、世界银行定义的中低收入国家、小岛屿发展中国家SIDS、冲突后局势中的缔约国）。2018年32个申报项目中的29个都来自高收入和中高收入国家。如果按照上述规则，可节省世界遗产基金682 000美元。共同分担开支模式可降低对世界遗产基金的财政压力，允许更多资源用于列入项目的保护。

2.2 优化评估过程

除了降低申报和评估成本，申报程序改良的目标还包括优化评估过程，增加咨询机构与缔约国的对话，使评估结果更加客观、公正，减少咨询机构和委员会的意见分歧。

2016—2017年特设工作组提出了增加对话时间模式，将现有申报周期延长12个月，使咨询机构给出临时报告和第二次专家会议之间有更多时间与缔约国对话，并根据缔约国补充信息做出恰当评估。

突尼斯会议也指出申报程序改良可以考虑修订申报时间表，例如召开专门针对申报项目的委员会会议，与专门针对保护状况的委员会交替工作，减少时间压力。这对评估结果为重报、补报及复杂的系列申报项目尤其有利，并与预审互补。缔约国可以改进申报，甚至可能改变负面建议。

委员会应维持高标准、科学的评估方法。技术方面，评估应尊重OUV三大支柱，即标准、真实性和完整性、保护和管理。这不是谈判的结果，而是独立的基于证据的评价，以确保评估程序的一致性。制度方面，委员会应确保所有实践都基于规则，尊重程序及准则，避免利益冲突。评估过程应公开透明，促进利益相关者的对话与信任。特设工作组提出可以建立“委员会行为准则”，使其成员国在服务于委员会申报审议期间避免申报本国项目。

2.3 推进全球战略

基于IOS比较研究建议三和建议四，申报程序改良最重要的目标是确保缔约国间平等，即《名录》的平衡性、代表性和可信性，以实现《公约》的目标，增强其完整性。特设工作组提出，为实现全球战略，应在代表性低的国家和地区开展更多的能力建设活动，发展可信的高质量申报，并鼓励遗产数量充足的缔约国推迟申报新项目。遗产中心指出，调整申报过程、使用新的程序对《名录》可信性至关重要。同时《预备名录》应定期更新，在地区、次地区级别相互协调，这也是改良的目标之一。

3 改良程序

2018年委员会已认可申报过程需要改良，并指出首先要深入回顾申报过程的组成要素（如格式、文本、评估报告等）。为此遗产中心组织了特设工作组、咨询机构和缔约国的专家讨论，探讨改良的不同可能。遗产中心与咨询机构指出，申报和评估是实施《公约》的基础，在采取任何决定前需要深入分析方式、做法、成本、潜在后果等。现阶段改良尚不可能实施。

3.1 网上调查

在召开突尼斯会议之前，遗产中心以网上调查的方式广泛征集了缔约国及《公约》的利益相关者的意见。虽然IOS比较研究建议三和建议四要求改良考虑世界遗产基金成本的有效性，但经济方面暂时不在调查之列。

网上调查共收到73个⑨按照UNESCO地区分类为：非洲地区8个、阿拉伯地区10个、亚太地区12个、欧洲和北美地区32个、拉美地区11个。缔约国回复，缔约国地区分布比例见图6。回复普遍认为，应该用历史的方法来回顾申报程序，并指出上游程序是改良最关键的环节，是实现全球战略目标的关键。2017年关于上游程序的网络调查[8]反映，80%的缔约国认为如果能在准备申报前得到秘书处建议，可以避免将资源耗费在不可能成功的项目申报上。

图6 给予网络调查回复的缔约国在各UNESCO地区分布比例 （来源：作者自绘⑩数据引自世界遗产中心文件WHC19/43.COM/8.）

本次网上调查结果显示，大部分缔约国认为在正式申报前，由咨询机构对项目的潜在OUV进行评估，会有利于《名录》的代表性、平衡性和可信性。因此预审是改良的关键，超过一半的回复认为预审应强制执行。这样的普遍共识奠定了建立预审制度的基础。

缔约国认为，如果改良要成功，必须给委员会提供高质量的申报文件。这需要改善缔约国和咨询机构的对话，使得咨询机构可以在申报早期，甚至是建立和修订《预备名录》阶段给缔约国提供建议。一半的评论都认为这是改良的关键。大部分回复指出，在准备申报中应更多支持低代表性缔约国进行能力建设。

3.2 确定重点

由统计排序可见（图7），大部分缔约国认为申报程序改良的重点应围绕上游程序、《预备名录》、咨询机构的评估这几个方面。上游程序被提及的次数最多，占63.3%；《预备名录》也很重要，占57.1%；咨询机构的评估占54.5%。超过90%的缔约国同意系统的、公平的实施上游程序可以改进现在的问题，实现全球战略（图8）。90%以上的缔约国认为它能帮助改进《名录》现状。

图7 缔约国回复涉及的改良重点及比例（来源：作者自绘⑩）

图8 缔约国对于上游程序能否改变现状的态度及所占比例（来源：作者自绘⑩）

对于如何选择改良措施，缔约国回答集中于支持低代表性缔约国的申报，占85.7%；其次是实施更多的关于准备申报和管理的能力建设占83.1%；再次是给予通过了“潜在OUV”评估的项目以优先申报的渠道，占57.1%（图9）。少数缔约国提出，申报过程中缺乏关于咨询机构角色和责任的明确阐述，对于咨询机构的建议也难以有效评估和提出申诉。还有缔约国要求在修订《操作指南》的框架中将重报和补报类型结合。

图9 缔约国对于改良方式的意见类型和所占比例（来源：作者自绘⑩）

值得注意的是，有将近半数的缔约国都认为委员会制定决议的过程值得改进。对于同一类型的文化遗产，OUV评估需要一致的方法，其申报格式和评估报告都应一致。申报程序的高质量与评估的科学性、透明性密不可分。只有在申报和评估中避免利益冲突，才能保持《名录》可信性，避免世界遗产体系的整体崩溃。

现在《名录》已超过1 100个项目。这种规模是否已经足够？多年来世界遗产项目的运转中一直强调缔约国应集中更多精力保护而非申报。大部分缔约国认为现阶段应聚焦于低代表性地区和主题的遗产类型，而非终止申报及列入，仍有几百个具有潜在OUV的项目等待保护（图10）。

图10 缔约国对于《名录》是否达到理想规模的意见及所占比例（来源：作者自绘⑩）

3.3 执行方法

关于申报程序改良的执行方法，大部分缔约国认为预审应强制执行（图11），以确保效，保证果公平、全面、可信，特设工作组也持同样观点。如果强制预审不可行，则采取自愿的方式。有些缔约国担忧咨询机构的预审建议会被忽视，如同被委员会推翻那样。还有缔约国指出实施预审相当于给了咨询机构某种间接的力量。

除了建立预审机制以外，缔约国还提出了申报程序的阶段性方法，即检验项目OUV的同时，检验其保护和管理情况，共同作为预审的评估要素。也有缔约国提及预审费用由缔约国自己承担，或由代表性较高的发达国家支持代表性较低的国家准备申报。

少数缔约国提出了两年一次的评估方案，或某年只检验某种类型的申报。能否通过延长评估过程解决现有问题，对此缔约国未达成共识（图12），不过各国普遍认为在列入《名录》后保持OUV是优先事项。

图11 缔约国对于执行预审的态度 （来源：作者自绘⑩）

图12 缔约国对于延长评估过程能否解决问题的态度（来源：作者自绘⑩）

4 改良的具体措施

世界遗产中心总结了特设工作组提出的改良方式[9]，但目前相关各方意见尚不统一，还有许多问题需要细化，且未涉及运行成本。需要评估各种方案的优劣，包括需要的更改及财务影响等，并将整套改良方案提交委员会，以确保改良的综合性和有效性。

突尼斯会议指出了申报过程的复杂性，任何环节的改变都会影响其他环节，包括发展《预备名录》、选择申报项目、缔约国准备申报、咨询机构评估、委员会制定决议等，要在《公约》背景下仔细考虑。确定改良主旨后还要实现可操作性，并与现存程序保持一致。因此改良措施制定应与《操作指南》修订共同进行。值得注意的是，委员会第42届会议决议提及的反思补报程序问题，被推迟到与申报程序改良一起进行，以确保与其他改良要素的一致性。

专家会议根据网上调查提出了一组具体的改良措施，包括以下方面：加强上游程序，增加预审机制，提高《预备名录》有效性；精简申报模版、限制文本页数；调整评估方式和决策过程，加强缔约国和咨询机构的对话。会议还指出要确保土著人民的自由、优先和知情权，尤其需要本土人民的加强能力建设。他们及其他利益相关者都可以成为保护和管理的主体，分担缔约国的责任，使缔约国在最广泛的参与下准备申报。

4.1 加强上游程序

上游程序是支持全球战略最有效的工具，可以减少委员会与咨询机构意见的偏差。2016—2017年特设工作组认为，上游程序介入申报越早，取得效果越好，因此应该将其集成在申报过程第一阶段。

与预审机制不同，上游程序是基于自愿的过程。为了《公约》的可信性，缔约国应该尽量尊重上游程序的建议。它不是专家个人的意见，而是代表咨询机构的观点。在申报程序改良中需要通过统一规定提高上游程序的有效性。

上游程序可以针对某一项目，也可以用于多个项目，如修订《预备名录》。在此基础上还可以进一步建立《优先名录》，即当上游程序要求超过了实现的能力，则根据《操作指南》61段C提及的优先系统进行筛选。

加强上游程序是系统而可操作的方法。它可以针对有强大潜在OUV的项目发展出高质量的申报，并将申报失败的可能性最小化。它还为缔约国和咨询机构及相关者提供更早对话的机会，并可进一步发展为能力建设的工具。

4.2 更新《预备名录》

按照《公约》规定，《名录》可信性及世界遗产体系的基础建立于国家层面。《预备名录》中包含的遗产地应有很强的潜力符合OUV。然而《操作指南》并未给缔约国指出建立《预备名录》的具体过程或方法，仅包含一些概括性建议。

突尼斯会议指出，基于《预备名录》的重要性，缔约国应采取稳健的步骤将项目列入《预备名录》，吸收最广泛的参与者，创建并分享包含案例的实践指南。为提升《预备名录》整体质量，缔约国应定期对其回顾和更新，归纳现有项目的类型，在地区和主题级别相互协调，在咨询机构帮助下识别空白，并在共同主题下实施比较研究（根据《操作指南》第73段实施）。这样可以加强国际和地区合作，提高申报成功率。这一阶段的工作同样需要上游程序的介入。

对于没有潜在OUV或不属于《公约》定义的项目，缔约国也应尽早寻找世界遗产体系以外的国家及地方名录或国际名号（如世界地质公园、人与生物圈项目、《湿地公约》项目、世界记忆项目、无形遗产名录等）进行申报和保护。

4.3 建立预审机制

预审机制源于2016—2017年特设工作组提出的两阶段申报程序。第一阶段的预审和第二阶段的评估让整个申报过程更加有效。高质量的申报是改良的基础，而预审可以提供指示。大多数缔约国认为这是实现《名录》平衡性和《公约》可信度的关键机制，它可以确保更有效的利用资源，减少失败。预审的最终目的是维持《公约》的可信性并节约资金。

预审对象是《预备名录》上的项目，由缔约国指定。它不可能针对《预备名录》上的全部项目，也不能取代正式评估。它由咨询机构实施，并通过专家组对OUV的判断形成标准报告。预审方法应公开透明，有统一的方法与期限。

预审文档的形式应简洁，必须限制长度。它不是预申报，而是准备申报的信息和工具，只要在《预备名录》基础上适当增加关于OUV潜力的细节即可。预审开销要低，不必进行田野调查，只基于案头研究，通过网络提交，可包括录像和照片等资料。《预备名录》、预审文档和申报文档的格式应保持一致性。

建立预审机制后，申报时间表也应相应改变。专家会议提出预审应比提交申报至少提前一年，以带来更多对话的机会。预审结果只在特定阶段如3～5年之内有效。增加预审后正式申报的格式也应比目前更精简。

预审的结果如何影响第二阶段的申报？专家会议和特设工作组存在不同意见。专家会议认为，应建立规则激励缔约国参加预审。预审通过的项目可采取一定优先措施，如精简申报格式、缩短申报时间等。预审未通过的项目，缔约国虽可继续申报，但需更长周期完成。例如，预审通过的项目可每年检验，而未参加预审或未通过的项目两年检验一次。这样可以鼓励缔约国聚焦于《预备名录》上更有潜力的项目，促进咨询机构与委员会在评估中的一致性，增加《公约》可信度。

2018—2019年特设工作组认为，在预审和正式评估之间不应采取任何奖惩措施，否则预审就和正式评估性质相同。预审应帮助缔约国决定是否申报，而不是给缔约国增加另一层负担。因此工作组提出，预审结果由缔约国决定是否公开，并自主决定下一步是否继续申报。一旦缔约国决定申报，预审报告将和申报文档及咨询机构评估报告一起公开。

在经济方面，预审制度的建立对缔约国和世界遗产基金都有益处。对于缔约国，预审有利于优化早期投资。没有潜在OUV的申报不会被推进，可节省缔约国资源；项目经预审后缔约国将精简申报文本，也可减少开销。而对于世界遗产基金，预审的开销尚难以预测。不过申报质量提高，需重报、补报并跟踪评估的项目更少，资源利用更加有效。

预审是一套新的程序，应用实验的方法介入。它和上游程序是互补的。预审将强制执行，而上游程序出于自愿。预审之后咨询机构可提供额外的上游建议和指导，但开销由缔约国承担。遗产中心将每年告知委员会实施预审的进展和数量，类似于上游程序报告。

4.4 精简申报模版

2018—2019年特设工作组提出，现行《操作指南》中申报指导内容为2011年制定，需适时更新。首先应更新关于比较研究和突出普遍价值声明的要求，以案例方法解释如何阐明价值和属性，以及它们同比较研究的联系。申报指导还需提供在线平台，鼓励地区合作。因此申报程序改良应包括修订申报模版。

现行申报文本格式冗长，有许多重复内容，因此应简化申报模版。这有利于缔约国、咨询机构、委员会等相关各方的工作方便。申报模版应有页数限制及每章节字数限制，尤其是描述和历史部分。精简的申报模版要与《预备名录》模版和预审模版一致。

申报模版应公平对待所有缔约国，增加低代表性国家相关各方的能力建设。在建立和修订《预备名录》及准备申报期间，以非洲世界遗产基金的申报训练课程为样本，组织针对不同国家遗产实践者的培训课程，并通过咨询机构进一步吸收地方专家，扩展他们的地方网络。新的申报模版中还应包括关于地方团体、土著人参与申报的内容，并在世界遗产保护的整个周期中提出对于性别平等的要求。

4.5 调整评估方式

突尼斯会议指出，申报程序改良需要调整咨询机构和委员会的评估过程。如果预审得以实施，咨询机构对于申报的参与要分成两个阶段。最为重要的是保证程序的质量和可信性，以免让缔约国将预审结果视为委员会的预先决定。当前评估申报的时间表非常紧张，尤其是咨询机构的两个专家会议之间时间很短。如果预审能使缔约国为咨询机构提供高质量的申报文本，让二者在申报早期加强对话，则可解决问题。

2018—2019年特设工作组认为，在精简申报文本同时，咨询机构评估报告也需要改进，减少重复并突出重点，让缔约国和委员会都易于理解。这包括前后一致的表述格式、统一模版、限制字数、清晰的语言、侧重于要求和建议等。报告应详细描述咨询机构如何使用标准、考察专家如何选择、专家组的地区代表性等问题。

是否有可能使用现有3个咨询机构以外的服务？工作组认为咨询机构在过去40年中与委员会协作良好，提供了高质量的服务，因此可继续使用。不过《公约》和《操作指南》并未规定委员会不能使用其他咨询服务，因此在针对特别案例时可以额外选择其他机构。但这样不会解决世界遗产基金面临的困境，而会增加额外的压力。

4.6 改善决策过程

委员会与咨询机构的意见偏差是导致申报程序改良的重要原因之一。突尼斯会议认为，改善委员会决策过程可减轻偏差，并提出具体措施。

第一，委员会应该回归为更有专业水准的专家委员会。决议制定过程应尊重专家意见，基于科学基础和技术证据。按照《公约》条文9，委员会应包括更多的文化和自然遗产专家，在讨论中起到关键作用。

第二，委员会成员应该在任期内放弃申报本国项目，以避免潜在的利益冲突。委员会、遗产中心、咨询机构和缔约国都有责任维护实施《公约》的可信度、完整性和专业水平。相关各方应共同建立行为准则，反映其在《公约》《操作指南》和《议事规则》中的价值观、角色和责任。每年开会时委员会应重申行为准则，并基于《公约》原则进行宣誓。

第三，应该建立规则改善委员会决策过程。例如，对于咨询机构建议不予列入的项目，若委员会想将其列入《名录》，则需要委员会共识（这可能要修改《议事规则》），否则只能推迟决定。或者，委员会要改变咨询机构建议的决议，不能在当届会议上通过，而要申报重新经过完整的评估过程。

5 改良的优势与欠缺

通过2016—2019年的相关各方的研究与讨论，第43届委员会会议决议43 COM 8和决议43 COM 12认可了申报程序改良取得的阶段性成果。委员会同意“两阶段申报过程”的原则，即以预审作为申报过程的第一阶段，以现行《操作指南》第128段规定的机制作为申报的第二阶段。申报程序改良取得了阶段性成果，但仍存在欠缺与不足。

5.1 改良的成果

委员会在第43届会议上听取了特设工作组的报告和突尼斯会议的建议，并认可了其中概述的原则和方式是申报程序改良的基础。委员会要求特设工作组于2020年第44届会议时再次提交报告和建议。

委员会在决议43 COM 8“《名录》的建立及申报程序的相关决议”[10]中，重申了必须继续努力使委员会决议与咨询机构建议之间具有更强的一致性，并回顾了《操作指南》规定的列入条件——必须在符合标准的同时满足真实性、完整性条件并有足够的保护和管理系统。委员会回顾了第35届会议决议35 COM 12B，要求缔约国避免在申报截止日期之后提交补充信息，因为这将导致咨询机构无法评估这些信息[11]。委员会还要求在申报程序改良的框架下回顾补报程序，并利用2022年《公约》通过50年之际反思全球战略。

委员会在决议43 COM 12“特设工作组关于工作方法和成果的评价及审计建议的后续行动”中指出，改良申报程序是修复《名录》平衡性和可信性的关键举措，而实现这一目的最佳方法是在极早阶段加强缔约国和咨询机构的对话，针对具有强大潜力的项目发展出高质量的申报。对于预审制度，委员会认可如下原则：预审应成为针对所有申报项目执行的强制程序；预审将根据缔约国要求针对《预备名录》上某一特定项目进行；预审应仅在案头研究的基础上进行；无论预审结果如何，缔约国有权决定是否继续申报；预审制度应通过过渡期建立，以帮助缔约国、咨询结构和委员会有效实施改良。

委员会指出，改良下一阶段的任务应侧重政策的可实施化，需要仔细与现有程序相协调并保持一致性。遗产中心将与咨询机构协商组织下一阶段的工作，建立具有地区平衡性的专家起草小组，通过必要的研究与讨论提出《操作指南》的具体变更。

在选择服务于世界遗产体系的咨询机构方面，委员会决定保持现状，但鼓励咨询机构与UNESCO其他公约下的科学项目和组织保持磋商。关于建立《缔约国、世界遗产中心和咨询机构行为守则》的可能性，委员会鼓励缔约国间进行非正式磋商，要求遗产中心在缔约国第22届大会议程中加入关于行为守则的讨论，并于2020年第44届委员会会议上由特设工作组提交报告和建议。

5.2 改良的优势

申报程序改良经过了3年的酝酿与讨论，目前取得了显著的成果，委员会已经认可了两阶段申报过程的原则，并肯定了预审制度即将建立，一系列相关举措正在制定之中。这将给世界遗产申报和保护体系带来新的机会，贡献于《名录》平衡性、代表性和可信性的建立，从而有利于全球战略的实现。

申报程序改良的最大优势是可以让缔约国和咨询机构尽早建立对话，对于申报项目未来前景有所了解，从而遴选出OUV潜力较高、申报成功可能性较大的项目正式申报。这对于世界遗产保护的相关各方都有益处。一方面，它可以尽量避免巨额的世界遗产基金浪费在评估那些不可能成功的申报项目上，让资金的使用效率更高，甚至节约出更多资金用于国际援助和监测等偏重保护环节而不是申报环节的项目；另一方面，申报OUV较为明确的项目，可以减少委员会与咨询机构意见的分歧，长期效果是加强《公约》和《名录》的可信度，提高世界遗产项目的声誉。

新的申报程序也可以让缔约国更加有效地安排资源的使用，精简申报文本，提高申报列入成功率，避免资金浪费。对于《预备名录》中那些完全没有潜力符合OUV标准的项目，预审环节可以在申报的最初阶段就给出指示。如果缔约国定期更新《预备名录》并将其排除，则可以节约正式申报所需的大量人力物力资源，避免失败。而对于有一定潜力符合OUV标准、但仍然存在保护和管理方面缺陷的申报项目，预审环节也可以让缔约国建立信心，并在和咨询机构的及早交流后明确改进的方向，甚至额外要求上游程序的帮助，提高申报的成功率。

预审制度将对所有申报项目强制实施，这在一定程度上确保了新措施的公平性。同时加强上游程序、精简申报模版、调整评估方式等一系列举措如果能同时运用，将使得整个申报过程更加清晰、简洁和高效，这对低代表性国家和地区有更多帮助。同时如果能将巨额的世界遗产基金更多地用于国际援助和能力建设方面，更少地应用于没有OUV潜力的项目评估，长期效果会增强《名录》的可信度和影响力，回归《公约》建立之初所倡导的国际协作保护精神。

5.3 改良的欠缺

申报程序改良虽然取得了一定进展，但也存在改良不够彻底、执行较为缓慢等问题，许多具体措施还有待在实施中进一步得到检验。原有的世界遗产申报体系已运转了超过40年，已有1 000余个项目列入《名录》。申报程序改良中必然要顾及方法和标准的前后一致性与连贯性，这就导致改良的幅度受到一定限制。

世界遗产申报与保护是复杂的、多方参与的项目，缔约国、委员会、咨询机构和遗产中心等相关各方在参与中有共同的目标，也有许多分歧。世界遗产名号带来的巨大经济利益，使得申报各方的冲突往往难以调和。专家学者构成的科学机构与政府官员构成的行政组织持有不同观点，遗产地的拥有者、土著人民和民间团体同缔约国官方的申报主体有时也目的不一。各方的利益和目的在申报中交织角逐，使整个过程复杂而难以预测。这导致申报程序很难满足所有方面需求，也使得关于如何改良的讨论中矛盾重重。

两阶段申报过程和预审制度的建立，虽然能够从一定程度上调和各方矛盾，但是对预审应该强制还是自愿、预审的结果应给予保密还是公开、预审对正式申报过程是否会产生影响、增加预审环节后申报时间表能否延长等具体实施策略，各方仍持有不同观点。预审制度的具体细节尚未被委员会决议通过，实施效果亦不可知。

申报程序改良的出发点是调和委员会对咨询机构建议的偏离，从而缓解申报评估中世界遗产基金的巨大浪费，同时实现全球战略。预审制度的建立是改良的实质所在，而预审结果如何作用于正式申报则是其中的关键。如果预审结果得到负面评价的项目不能进入正式申报，或者减缓进入正式申报，那么预审的效果就可以最大化，并且显著地加强《名录》和《公约》的可信性。然而，目前委员会决议认可的预审原则是“无论预审结果如何，缔约国有权决定是否继续申报”，这可能导致预审的作用被弱化，从而使得申报程序改良有名无实。

预审由咨询机构实施。如果咨询机构的专业意见得到尊重，预审中被认为没有潜力符合OUV的项目就不应该继续申报或暂缓申报，这样就不会将世界遗产基金用于没有OUV项目的评估，也可以避免委员会审议环节对咨询机构意见的偏离，从而实现申报程序改良的目标。然而如果缔约国有权利决定是否继续申报，一旦缔约国选择了继续申报，那么两阶段申报过程就和现在的申报过程没有本质区别，世界遗产基金的浪费将不可避免，而委员会审议阶段仍然可以抛弃咨询机构的建议而另外做出决定，甚至将不具有OUV的项目列入《名录》，导致《名录》和《公约》的声誉受到损毁。这样的情况下预审将丧失实质性作用，申报程序改良的目标也难以实现。

申报程序改良当前正在进行之中，两阶段申报过程和预审制度的具体细则尚未通过委员会决议，“缔约国、世界遗产中心和咨询机构行为守则”也仍在讨论，有可能会限制委员会成员国在任职期间的申报。这些都将反映在《操作指南》未来的修订中，影响世界遗产保护运动的发展进程。世界遗产掌握在所有利益相关者的手中，只有各方共同努力、自我约束，才能使申报程序改良真正取得效果，使《世界遗产公约》在国际保护运动中发挥更大作用。