世界文化遗产申报评估机制面临的挑战与应对

孙 燕

（清华大学建筑设计研究院有限公司文化遗产保护中心，北京 100191）

1 来自2011年的《实施全球战略外部独立评估报告》

2008年，为迎接《保护世界文化和自然遗产公约》（后简称《世界遗产公约》）40周年的来临，第32届世界遗产委员会会议（后简称世界遗产大会）决定从“公约的价值、传达的信息和形象”“世界遗产系统”和“保护与可持续发展”3个议题着手，思考《世界遗产公约》未来发展方向[1]。世界遗产申报评估机制调整成为系统建设的重要内容。2012年总干事在第36届世界遗产大会开幕式的讲话中也强调了申报程序的可信度对于《公约》实施的重要意义，“申报程序的可信度应在所有阶段的过程中得到贯彻……我深刻关切近期日益增多的批评。我们可以年复一年地聚在一起将越来越多的遗产地加入《名录》，而越来越少地坚持既定标准。或者……我们可以选择开展具有远见的行动和思考，恢复《公约》的活力，应对21世纪的挑战”①世界遗产委员会. 文件：WHC/17/41.COM/INF.14.II[EB/OL].[2020-04-04] http://whc.unesco.org/en/sessions/41COM/documents.。

围绕《公约》未来发展方向的思考，第17届缔约国大会②The General Assembly of States Parties.要求邀请教科文组织聘请外部专家，评估1994至2011年全球战略实施情况，特别是世界遗产申报和保护管理中存在的挑战，形成了《实施全球战略外部独立评估报告》[2]。报告不仅成为制定未来十年公约实施行动计划③即2011年第18届缔约国大会采纳的《实施世界遗产公约战略行动计划（2012—2022）》。的依据，也成为引导近期申报评估机制调整的依据。报告指出，随着公约缔约国数量增多，世界遗产的数量即将达到1 000处，实施层面的威胁也不断凸显。这不禁使人联想到今天的现状：缔约国数量已达193个，而世界遗产的数量也增长至1 121处。更加值得关注的是，该报告梳理的问题与2012至2019年世界遗产的申报评估情况（图1）有许多相似之处。

图1 历年大会审议的申报与成功列入项目情况（来源：作者自绘）

第一，《名录》区域平衡性问题未能缓解。《外部独立评估报告》指出，2004至2010年，亚太区域的提名数量显著增长，其次是非洲、拉丁美洲和加勒比地区，但由于遗产每年申报总量的控制，这并未影响到《名录》整体存在的区域不平衡。截至2010年，欧洲和北美地区的遗产数量仍占到《名录》的47%～49%④比例的浮动是由于1994—2010年教科文组织系统中国家所属区域有所变化,导致统计口径有差异。，亚太地区占比为20%～22%，拉丁美洲和加勒比地区占比为13%～14%，非洲占比为8.5%，阿拉伯国家占比为7%。如此的区域分布比例与2019年状况基本一致⑤2019年《世界遗产名录》中欧洲与北美地区世界遗产占比47.1%,亚太地区23.9%,拉丁美洲和加勒比地区12.6%,非洲地区8.5%,阿拉伯国家7.6%。参考世界遗产中心网站官方统计结果,数据摘自网址：http://whc.unesco.org/en/list/stat.。2012至2019年，非洲地区、阿拉伯国家、拉丁美洲和加勒比地区列入项目分别占总列入项目的7.61%、8.15%和8.70%（图2）。拉丁美洲和加勒比地区是近期申报项目数量最少的，而非洲则是列入最少的。与1994年《名录》的区域分布相比，非洲和阿拉伯国家的比例均有所下降。在近期遗产大会审议中，《名录》区域分布的不平衡成为委员会推翻咨询机构评估意见的常见理由之一。

图2 2012—2019年所有列入项目的地区分布（来源：作者自绘）

第二，《名录》世界遗产数量持续增长，在2014年突破1 000处之后，又在2019年突破1 100处，这增加了遗产申报评估和监测的工作量。统计显示⑥见《国际法律文件和项目使用咨询服务的形式与模式的比较研究（2017年）》,Comparative Mapping Study of Forms and Models for use of Advisory Services by International Instruments and Programmes,来自文件WHC/17/41.COM/INF.14.II[EB/OL].[2020-04-03]. http://whc.unesco.org/en/sessions/41COM/documents.，近年来世界遗产基金中咨询机构服务所占比例已达总额75%左右，而这一比例在20世纪90年代末期为20%左右，2010年为50%以上。这极大地挤占了国际援助等其他类型活动的活动经费。

第三，委员会决议过多地考虑地理政治而非科学意见，极大地影响到《名录》的可信度。这在多方面均有所体现。委员国申报项目在历年列入项目中占比不断增高，从2006年16.7%，提高至2008年25%，至2010年达到42.9%[2]；2012至2019年，委员国列入项目为总列入遗产的25%，比例最高的2014年也达到42%（图3）。委员会决议大幅度修订咨询机构的评估意见，这一比例在2005、2007、2008、2010和2012年均偏高，在2012年有48%的项目评估意见被委员会修订；而在2014和2018年则为41%和38%（图4、图5）。2012至2019年，经委员会审议而最终列入的项目平均成功率为71%（图6），这显然高于咨询机构推荐列入的项目比例（49%）。委员会对咨询机构建议“不予列入”（N）项目的审议成为关注的焦点，在2005至2009年，委员会列入了3项咨询机构建议不予列入的项目；而在2012和2019年，委员会共列入6项⑦其中包括1处以色列混合遗产项目在自然方面得到N,最终以文化遗产列入。同类项目（图7）。

图3 历年委员国项目占列入项目比例（来源：作者自绘）

图4 历次当届成功列入项目咨询机构评估意见的修订（来源：作者自绘）

图5 历次当届未列入项目咨询机构评估意见的修订（来源：作者自绘）

图6 历年大会审议申报项目列入比例（来源：作者自绘）

图7 咨询机构评估为N的项目决议情况（来源：作者自绘）

针对以上问题，《外部独立评估报告》从突出普遍价值（OUV）认定（建议7）、预备名录与区域和谐性（建议8）、工作机制的有效性与经济性（建议10）、适当限制委员国任期行为（建议11、建议12）等方面提出8条建议，要求“加强程序严格性”，具体内容如下⑧《外部独立评估报告》,选自世界遗产委员会.文件WHC-11/35.COM/9A[EB/OL].[2020-04-04].https://whc.unesco.org/en/sessions/35COM/documents/,p8.，“建议7：世界遗产申报应聚焦于最具杰出性的遗产，从区域和主题角度构想新的认定与保护工具；建议8：鼓励缔约国本着区域层面和谐的原则更新预备名录……建议10：明确世界遗产中心和咨询机构的分工协作，改善工作机制的有效性和经济性；建议11：基于《公约》第9条段落三，确保专家在委员会代表团中扮演核心角色，或应修改公约以明确认可其更加区域政治而非科学性的本质；建议12：为了更好地实施公约，对委员会《议事程序》进行修订：禁止缔约国在任期提交申报项目，或至少在其任期内暂缓项目的审议……；禁止在提名地申报讨论开始前直接提交签名的决议修订；通过公开审议过程有效确保过程的透明性；禁止不符合《操作指南》要求的提名项目……”以上建议得到第18届缔约国大会（2011）的肯定，同时采纳的《实施世界遗产公约战略行动计划（2012—2022）》确定了6项下阶段公约实施目标，其中之一即为：“《名录》应成为最杰出文化和自然遗产的可信精选集”⑨见Resolution 18 GA 11[EB/OL].[2020-04-04] http://whc.unesco.org/en/decisions/5203.。

本文以《实施全球战略的外部评估报告》“加强申报程序的严格性”的系列建议为线索，梳理2012至2019年世界遗产申报评估机制调整取得的阶段性成果，结合文化遗产案例，重点分析冲突遗产与区域和谐性、委员会与专业机构意见背离、文化遗产突出普遍价值认定3个议题下，世界遗产申报评估机制面临的挑战与可能的应对策略。

2 2012至2019年世界遗产申报评估机制的调整

2012年世界遗产大会决议[3]认可《实施全球战略的外部评估报告》的建议，并决定将其纳入《议事程序》和《操作指南》的修订。2013年虽然修订了《议事程序》[4]和《操作指南》[5]部分条款，不过其内容并未涉及建议的核心议题。事实上，2012至2019年的世界遗产大会围绕着提升世界遗产申报评估机制的有效性与经济性、规范委员会任期行为、加强缔约国与咨询机构之间对话、预备名录与加强区域和谐性等重要议题开展讨论。探讨的过程无疑是复杂而充满反复的。

在2013年遗产大会《议事程序》的审议中，委员会决定⑩世界遗产委员会. 决议Decision:37 COM 11. WHC.13 /37.COM /20.[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/37COM.不采纳外部评估报告第12条建议，特别是“禁止委员国在任期提交申报项目”这类涉及限制委员国任期权益的内容。然而，委员会决议似乎并未得到多数缔约国认可，同年第18届缔约国大会决议要求2014年世界遗产大会对该议题再次讨论[6]。再次讨论中，多数委员国表示，难以接受强制在任期内不提交遗产申报项目的要求。葡萄牙、德国、日本、阿尔及利亚、菲律宾、土耳其等国代表都坚持认为除非修订《公约》，否则不能对委员国实施任期内遗产申报限制。如此，第38届遗产大会决议“ 强烈建议”缔约国基于自愿的基础，在委员国任期内限制提交申报项目[7]。

2014年大会上，日本代表提出需要系统地改进申报程序，提议设立工作组深入探讨申报评估与决议制定的过程[8]。由此开启了延续至今的，在特设工作组引导下对申报评估机制进行调整的工作模式。特设工作组由委员会成员、世界遗产中心和咨询机构代表构成。从2014至2017年，特设工作组就咨询机构评估、委员会决议和资金问题3个方面开展研讨，提出了一系列建议措施[11]世界遗产委员会.文件WHC-15/39.COM/13A附录[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM/documents.：

（1）在加强与咨询机构交流方面，建议创造咨询机构和缔约国之间面对面沟通的机会；在评估程序中加入中期报告环节；延长项目评估时间，以便开展更深入的评估与咨询；要求公开评估专家信息，而现场考察应至少有2名专家参加，现场考察专家可以就遗产地OUV给予评估；建议ICCROM加入评估工作。

（2）在委员会方面，再次要求委员国任期内不申报，该规定不适用于仅有或少于3处世界遗产的缔约国；同时，基于有利于地区和谐性的考虑，希望从预备清单阶段避免有争议项目列入，建议修订《操作指南》第68条。

（3）在资金方面，建议设置申报数量上限，“考虑到现实的经济条件限制，每年审议的新申报数量应从45项降至25～30项”；又建议申报新项目的缔约国应自愿支付项目评估的平均成本或本项目的实际成本，欠发达国家除外，拒绝支付的国家将在使用《操作指南》第61条时失去优先权。

作为回应与成果，2015年世界遗产大会首先通过了对《操作指南》[9]附件6：咨询机构申报评估程序的修订[10]。修订后评估环节中评估小组（panel）会议由1次增加为2次，会议之间增加中期报告环节，以便缔约国补充材料。中期报告的形式也在近期改为视频会议，增加了面对面的讨论。实际工作中，ICCROM专家的参与、评估专家姓名公开也得到落实，虽然目前还无法做到派遣2名现场评估专家，而这可能很大程度上是出于经济成本的限制。

2016年遗产大会决议[11]通过了《操作指南》第61条的修订：从2018年2月2日起，缔约国仅能提交1项完整的申报项目，而委员会每年审查的申报项目数量则从原有的45项，降至35项，其中包括以往会议要求补报和要求重报的项目。决议将各国每年的申报名额再次减少至“一国一年一项”，试行期为4年，于2022年大会对其实施效果进行评估，2020年大会确定效果评估的标准。

如果说2014至2017年取得的阶段性成果是为应对经济与人员压力，加强沟通交流，那么，2017至2019年特设工作组则开始从加强《名录》的可信度和提高机制效率两方面继续调整。这主要是由于2017年完成的《咨询服务的形式与模式的比较研究》[12]国际法律文件和项目使用咨询服务的形式与模式的比较研究,Comparative Mapping Study of Forms and Models for use of Advisory Services by International Instruments and Programmes. 世界遗产委员会.文件WHC/17/41.COM/INF.14.II[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/41COM/documents.明确要求“委员会应明确造成委员会决议与咨询机构建议背离的根本原因并着手解决”。

2018年，特设工作组建议[12]“引入委员会成员行为准则”，作为应对意见背离的根本性手段，其核心目的依旧是规范任期内委员国行为，使之更加尊重专业意见。同时，工作组还希望根本性地改变当前申报评估模式，由此提出一系列新评估模式：

（1）“两阶段”模式，引入“初审评估”[13]Preliminary assessment,通过2019年的讨论,初审评估被确定为对所有新申报项目的强制性程序,以体现公平公正的原则,其主要目的是确定遗产地是否具有潜在OUV。咨询机构将根据缔约国的要求,对缔约国预备名录上的特定遗产地进行评估,评估形式以文本评估为主,文件格式相对简单,主要围绕OUV阐述开展。缔约国应有权决定初审评估结果是否公开,不过一旦缔约国决定正式申报,评估意见就会自然成为公开文件,而在时间程序上,建议要求项目在进入正式申报程序至少1年前应完成初审评估。，与正式评估构成两个阶段，第一阶段缔约国可以邀请咨询机构就预备名录项目是否具有潜在OUV给予意见，鼓励缔约国申报那些潜在OUV价值较高的项目，从而减少不具备潜在OUV项目的申报，减少缔约国在不具备OUV项目上的无效投入。

（2）“更多时间对话”模式，建议在中期报告和第二次评估小组会议之间增加1年时间，便于缔约国和咨询机构更多时间交流，准备补充信息，避免因缺乏交流和时间而产生负面建议或决议。

（3）挪威提出“成本分享”模[14]2019年世界遗产大会决定通过增加《操作指南》第168条内容而采纳,即“期待提交新申报项目的缔约国自愿贡献为申报评估提供资金”,而本要求不适用于“世界银行定义的欠发达国家、低收入经济体、中低收入国家、小岛发展中国家和处于战争冲突中或战后的缔约国”。由于本条内容适用于所有遗产地,因而委员会认为这一机制不会影响到咨询机构评估的客观性。，延续2015年特设工作组提出的均摊申报评估成本的建议，以缓解基金在申报评估方面的投入。

2019年世界遗产大会决议[13]认可引入初审评估和成本分享机制，前者的实施细则最终将通过修订《操作指南》附录6得以确定。

截至2019年世界遗产大会，《实施全球战略的外部评估报告》提出的改善申报评估机制有效性和经济性的建议，通过引入初审评估程序、缔约国自愿为申报评估提供资金、修订《操作指南》第61条、第168条和附录6等措施得到部分落实，其实施效果则有待进一步验证。但评估报告提出的促进区域和谐性、规范委员国任期行为、探索新的OUV认定方式等方面的建议，有的历经多次遗产大会的讨论，但最终未被采纳。

3 冲突的遗产与区域和谐性

继1979年列入奥斯维辛-比克瑙集中营[15]Auschwitz Birke nau.和1996年列入原爆遗址[16]Hiroshima Peace Memorial (Genbaku Dome).之后，2018年法国与比利时联合申报的一战（西线）墓地和纪念地[17]Funeral and memorial sites of the First Wo rld War (Western Front).因遗产价值主题与战争这一具有争议性主题相关，而被咨询机构与委员会推迟（postpone）审议，并由此开启了题为“与近期冲突记忆相关的遗产”申报评估的相关研究。

一战（西线）墓地和纪念地（图8）是由139处遗产点构成的大型系列申报，遗产构成包括士兵墓地、战场埋葬地、医院墓园和战后集中墓园等多种形式。缔约国选择不同形式的战士墓地，展示由此发展形成的缅怀阵亡将士的独特纪念模式。申报文本[14]强调系列遗产见证了一种新的、在战争中纪念死亡战士的文化传统——每个死者的个体身份均得到认可和尊重；而墓地的装饰、建筑和景观设计则以不同形式反映出不同文化背景对死者的缅怀方式；对战争死者的集体记忆通过程式化的活动在国际、国家和地方层面开展，符合标准iii、iv、vi。

图8 一战（西线）墓地和纪念地（来源：申报文本，Les sites funéraires et mémoriels de la Première Guerre mondiale (Front Ouest)）

ICOMOS的评估认为，虽然遗产不是对战争的直接见证，所表达的价值也是呼吁和平，但是遗产价值仍与战争密切相关，这可能有悖于公约宗旨。ICOMOS引 用Michel Parent在1979年 对奥斯维辛-比克瑙集中营的评估意见，强调这类遗产的列入仅能作为《名录》的特例存在[18]评估意见原文为,“为了保护其作为一处对所有遇难者具有象征意义的纪念物,奥斯维辛应保持为特例。换句话说,我们建议其作为文化遗产的特例,作为对恐怖、苦难和英雄主义的深刻见证,它也是其他具有同样性质的遗产的象征”,“代表人类历史正面和负面的遗产只有其中最为非凡的,可以作为独特的象征,以个案代表这一系列相似事件。在这样的原则下,奥斯维辛可以被列入《名录》,但并不作为这一系列相似遗产的先例。” 见世界遗产委员会. CC-79/CONF.003/11 ANNEX[EB/OL].[2020-04-04].http://whc.unesco.org/en/sessions/03COM.，同样在审议日本原爆遗址时，委员会曾表示“列入战争遗产是《公约》范畴之外的”[19]见ICOMOS. DISCUSSION PAPER：Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts[EB/OL].[2020-04-04]. https://www.icomos.org/en/home-wh/41670-icomos-discussion-paperon-evaluations-of-world-heritage-nominations-related-to-sites-associated-with-memories-of-recent-conflicts-2.p6.。据此，ICOMOS认为应谨慎地对待战争相关遗产的申报，建议推迟项目审议，就此开展主题研究，并建议通过《操作指南》对这类遗产的申报提供指引。委员会基于《议事程序》第31条将项目推迟审议。以这一案例为先例，2019年申报的法国诺曼底登陆地点[20]Landing beaches, Normandy,1944.和罗马尼亚塔尔古久纪念建筑群[21]Brncusi Monumental Ensemble of Trgu Jiu.也被推迟审议。

在ICOMOS同年编制的《评估与近期冲突记忆相关遗产的世界遗产申报》文件中，将“冲突”定义为，“代指战争、战役、大屠杀、种族灭绝和其他负面事件相关，涉及不同群体反对意见，并不包括与奴隶或解放运动相关的遗产”[19]见ICOMOS. DISCUSSION PAPER：Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts[EB/OL].[2020-04-04]. https://www.icomos.org/en/home-wh/41670-icomos-discussion-paperon-evaluations-of-world-heritage-nominations-related-to-sites-associated-with-memories-of-recent-conflicts-2.p6.。而对“与近期冲突记忆相关遗产”则定义为，“这类遗产的核心价值或潜在的OUV，是由记忆或群体记忆赋予的。如此，与这一记忆相关的场所或遗产地可能成为记忆来源，如已发生的战争、创伤、大屠杀、种族灭绝或其他事件的附属品”[19]见ICOMOS. DISCUSSION PAPER：Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts[EB/OL].[2020-04-04]. https://www.icomos.org/en/home-wh/41670-icomos-discussion-paperon-evaluations-of-world-heritage-nominations-related-to-sites-associated-with-memories-of-recent-conflicts-2.p6.。暂且不论以上定义中严格的限定条件，文件指出，这类遗产与世界遗产OUV所倡导的人类共同普世性价值可能存有矛盾——遗产价值可能时至今日仍在不同群体中具有截然不同、甚至冲突的意义。其实，这类主题遗产价值的敏感性并不在于与人类负面的历史或记忆相关，否则与奴隶运动相关的遗产也应属于这一范畴，而在于全球范围内冲突认识的存在，这可能再次引发现实的冲突。

回顾近期世界遗产的申报，如果将“近期冲突记忆”这一主题的范畴扩展至一般意义上存在“冲突性认识”的申报项目，则不难发现这类项目存在多种形式，少数个案已经表现出明显的遗产申报政治化倾向，其所涉及的方面远远超出ICOMOS文件中严格限定的定义。一类案例试图借助《世界遗产名录》表达国家政治立场与诉求，文化遗产如巴勒斯坦于2012年、2014年和2017年成功列入的3处遗产[22]2012年,耶稣诞生地：伯利恒主诞堂和朝圣线路,Birthplace of Jesus: Church of the Nativity and the Pilgrimage Route,Bethlehem；2014年,巴勒斯坦：橄榄和藤蔓之地南耶路撒冷巴蒂尔的文化景观,Palestine: Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem, Battir；2017年,希伯伦/哈利勒老城,Hebron/Al-Khalil Old Town.；自然遗产则如印度于2016年成功列入的坎琴佐加国家公园[23]Khangchendzonga National Park.和泰国2019年申报的岗卡章森林保护区[24]Kaeng Krachan Forest Complex.（要求补报），这类项目的遗产申报范围涉及存有争议的边境地区等敏感议题。这类遗产可以说是对当前冲突性认识的直接反映。另一类案例，如日本明治工业革命遗迹[25]Sites of Japan’s Meiji Industrial Revolution: Iron and Steel, Shipbuilding and Coal Mini ng.，虽然遗产价值本身并不存在冲突认识，但由于其对遗产历史与价值的阐释方式却存在冲突性的认识。该案例所引发的冲突焦点在于:缔约国完全忽视遗产地太平洋战争期间与负面记忆相关的历史叙事——虽然这一时期的历史并未作为遗产申报价值阐释的支撑，但该时期依旧是遗产地历史完整性的组成部分。且由于在第39届遗产大会的审议中，项目以一种罕见的、在大会主席主导下严格限定的议事程序中进行，使之成为近期冲突性遗产的重要案例，甚至被西方媒体称为“东亚记忆战争的新前线”[26]WILLIAM UNDERWOOD,Story of Japan's industrial rise deserves to be told, forced labor and all,《日本时报》,2015年6月24日[EB/OL].[2020-04-04]. https://www.japantimes.co.jp/community/2015/06/24/voices/story-japans-industrialrise-deserves-told-forced-labor/#.Xm2iiS1Jl0s.。

以上项目咨询机构均进行了评估，多数都给予了评估意见，而未建议“延迟”审议[27]咨询机构仅对巴勒斯坦2017年提交的希伯伦/哈利勒老城未给予专业评估意见,因未进行现场评估,不过在这样的情况下,项目通过委员会投票方式列入。。事实上，以上案例显示出对于冲突性遗产最需关注与解决的核心问题仍在于，如何在世界遗产申报审议程序中加入应对“冲突”的途径，从而使《名录》有助于区域和谐性建设，使世界遗产项目成为促进世界和平、增进人类相互理解与认同的工具。

在2012至2016年世界遗产大会申报评估机制的讨论中，曾经涉及过区域和谐性的题，即预备名录与《操作指南》第68条的修订。相关讨论的焦点在于，如果缔约国提交的预备名录项目涉及争议问题应如何处理，其初衷是希望通过预备名录避免这类问题出现在正式申报。

根据当前《操作指南》的规定，预备名录内容由缔约国自身负责，世界遗产中心的工作主要是核对预备名录申报文件信息的完整性，根据委员会决议将其登录到现有名录，管理、公布其档案。世界遗产中心并不负责对预备名录申报文件的内容进行评估，如果信息完整，就不能因文件内容问题将其退回缔约国；中心也不能在未经缔约国授权的情况下，修改提名地名称或文件内容。在这样的机制下，如果第三方缔约国提出某国预备名录项目涉及争议问题，全权由21国构成的委员会决定是否予以考虑和具体如何处理。

2015年遗产大会提出对《操作指南》第68条的修订[28]见文件WHC-15/39.COM/11附录：68. 收到缔约国提交的《预备名录》后,世界遗产中心将检查文件的完整性是否符合附录2.A的要求,联合/跨境项目的文件是否符合附录2.B,如认为文件不完整,会将文件退回缔约国。当提交预备名录的新文件被认为是完整的,世界遗产中心将会在相关公共网页上公布。如果第三方缔约国告知世界遗产中心,新提交的项目与现有《世界遗产名录》存在矛盾,或与某一国际争议地区相关,世界遗产中心将告知世界遗产委员会主席,主席可以采取决议将项目文件退回缔约国以寻求澄清。当收到缔约国的澄清,这一文件将再次由主席审议。如果澄清信息被认为满足要求,新提交的预备名录项目将由世界遗产中心登录和公布。如果澄清信息不满足要求,这一项目将交世界遗产委员会审议,于下届遗产大会制定决议。如果所有信息均已提供,秘书处会将《预备名录》登录并转呈相关咨询机构。每年都要向委员会递交所有《预备名录》的概要。秘书处与相关缔约国协商后,更新其记录,将《预备名录》上已列入《世界遗产名录》和已否决列入的申报删除。选自世界遗产委员会. 文件WHC-15/39.COM/11[EB/OL].[2020-04-03]. http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM.，试图调整当前预备名录的审议机制：在程序上明确承认第三方缔约国干预的权利和缔约国澄清的责任；在责权上引入委员会主席的角色。委员会主席有权退回预备名录项目，以便缔约国进一步澄清；缔约国提交的信息由主席初步审议，如果未能解决的再由委员会审议；世界遗产中心和咨询机构仍不直接参与评估过程。虽然这一修订可能赋予委员会主席更多的权力，不过至少在机制上认可了第三方缔约国干预的正当性，当然这一机制是否存在被滥用的可能仍需再推敲。遗憾的是，该修订建议在2015年世界遗产大会上并未通过。这一议题在2017年特设工作组的报告[15]中曾再次被提及，不过报告认为，预备名录信息会在世界遗产中心网站公布，只要确保信息公开与透明，就可以“确保”区域层面和主题层面的和谐性。由此决定《操作指南》第68条不予修订，预备名录的内容仍由缔约国负责。

在这样的背景下，近期寻求区域和谐性的努力在近期似乎只能依赖于ICOMOS开展的“与近期冲突记忆相关遗产”的主题研究及其结论纳入《操作指南》的情况。考虑到ICOMOS已经对该主题遗产的定义进行了严格限定，这一议题也从一种广泛的寻求完善机制的尝试，即如何处理第三方干预与意见，转而聚焦于特定主题遗产的评估审议，不知这是否能真正达到避免冲突性遗产列入维护《名录》和谐性的目标。

4 委员会与咨询机构意见的背离

在委员会与咨询机构意见背离议题的讨论中，咨询机构建议不予列入的项目成为关注的焦点。被咨询机构评定为不予列入的项目，一般是咨询机构认为通过比较研究或物质遗存无法论证遗产地满足任何一条OUV价值标准，即遗产价值本身受到质疑，价值代表性或突出性不足的项目。将这样价值未得到咨询机构认可的项目列入《名录》，被认为是无视专业技术意见的表现，将威胁到《名录》的可信度。2018和2019年，委员会将3项咨询机构建议不予列入的项目列入了《名录》，包括沙特阿拉伯哈萨绿洲[29]Al-Ahsa Oasis, an Evolving Cul tural Landscape.、德国瑙姆堡大教堂[30]Naumburg Cathedral.（2018）、阿塞拜疆舍基历史中心和汗王宫殿[31]Historic Centre of Sheki with the Khan’s Palace.（2019）。其中，于2018年列入的瑙姆堡大教堂可较“充分”地反映这类项目常见的评估审议过程，并有助于了解过程中相关参与方的主要矛盾。

该项目于2015、2017和2018年先后3次申报（表1），每次均对项目名称、遗产构成、边界、遗产类型、主题和价值阐述进行重大修改，然而咨询机构始终认为不具备OUV，3次评估均建议不予列入。在此前提下，委员会则认为遗产地具有潜在OUV，评估决议先改为要求重报，又改为要求补报，最终列入。

表1 瑙姆堡大教堂三次申报核心内容对比

2015年，项目最初[32]见ICOMOS.文件WHC15-39com-inf8B1[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM/documents.p200-214.以“西欧、中欧区域不断演进的文化景观”为主题，名称为中世纪盛期政权领土，遗产区包括以瑙姆堡[33]英文名称：Naumburg.和弗赖堡[34]英文名称：Freyburg.两处历史城镇为中心的大片区域，构成要素包括历史城镇、城堡[35]4座始建于中世纪时期的城堡包括：诺伊恩堡（Neuenburg Castle,保存有12至13世纪结构）、萨勒克城堡（Saaleck Castle,部分保存有13世纪城墙）、鲁德尔堡（Rudelsburg Castle）和施恩堡（Schnburg Castle,基本保存13世纪形制）。、修道院、水利设施遗存、古代道路遗迹和乡村景观等不同类型，强调这些要素共同构成中世纪盛期边境地区、由贵族和宗教力量塑造的杰出文化景观，符合标准iv、v。ICOMOS对比较研究、价值标准、真实性完整性等OUV重要的支撑条件均给予负面评价，建议不予列入。评估认为主要问题在于，构成要素的整体关联性不强，独立的纪念物、历史遗存不能支撑区域性的景观层面的价值；而在价值上《名录》中已有许多同时期同主题遗产列入，与其他中世纪发展至今反映边境地区文化交流的文化景观相比，遗产地独特性并不明显。

在2015年遗产大会的审议[16]中，克罗地亚代表坚信遗产地具有发展OUV的潜力，强调遗产地对表达中世纪欧洲历史有重要意义，提出决议草案修订，并得到日本、塞尔维亚、波兰等多数委员国的支持。决议修改为要求重报，要求缔约国“进一步研究瑙姆堡大教堂和周边景观的关系”[36]世界遗产委员会.决议Decision:39 COM 8B.26.WHC.15/39.COM/19[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM.。

经过两年修订，缔约国[17]于2017年以文化景观和系列遗产两种类型再次申报。主要的变化在于，遗产区面积扩展，形成3个片区[37]遗产构成为3个片区：瑙姆堡（51.74 hm2）：主要由大教堂及辖区构成；弗赖堡（105.02 hm2）：包括诺伊恩城堡、弗赖堡古城、施卫根贝格葡萄园、兹韦普利兹修道院和瓮施特鲁特河东部下游地区；普法塔（230.58 hm2）：包括普法塔修道院、克莱恩萨勒运河和若干葡萄园。，每个区域均以具有代表性的历史遗迹为核心，涵盖周边广大的环境。在价值阐述方面，缔约国使用了标准i、ii、iv，标准i强调瑙姆堡大教堂建筑单体和装饰细节具有的价值[38]瑙姆堡大教堂是罗曼后期至哥特早期过渡时期样式,保存有13世纪上半叶建成的两处唱诗班屏风结构,西唱诗班拱券的支撑柱上雕刻有12座真人大小的创办人雕塑,这一结构与雕塑是当地雕塑师和师匠组织“瑙姆堡大师”的作品,在欧洲中世纪雕塑中具有独特性。，以瑙姆堡大教堂为代表的一系列教堂建筑是建筑史上的杰作；标准ii关注瑙姆堡区域在中世纪贸易路线上的枢纽作用，遗产地是中欧和东欧土地开发过程及各民族文化融合的缩影；标准iv则仍强调遗产地是中世纪盛期景观的杰出实例。ICOMOS的评估意见与第一次一致，这类主题的遗产价值已被列入遗产充分代表了，且3个片区独立的、片段式的遗存难以构成景观整体，不予列入。评估中，ICOMOS也指出，作为一处系列遗产，标准i的论述不应仅集中于教堂建筑，而瑙姆堡大教堂的价值也不足以符合标准i——《名录》中已经有太多中世纪宗教建筑了。

ICOMOS的技术评估意见已与2015年委员会要求重报的决议存在矛盾。在大会审议[18]中委员会再次在克罗地亚主导下修改了决议草案。克罗地亚代表指出，瑙姆堡大教堂具有潜在OUV，教堂内的西唱诗班结构和雕塑见证了中世纪时期瑙姆堡大师工匠群体的天才杰作，建议将提名范围锁定大教堂及周边环境，阐释其建筑与艺术价值。在多数委员会代表的支持下，决议[39]图片来源：WHC-17/41.COM/INF.8B1，p.319.修改为要求补报，要求“着眼于瑙姆堡大教堂的OUV重新组织申报材料”[40]世界遗产委员会.决议Decision:41 COM 8B.29.文件WHC/17/41.COM/18[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/41COM.p 234.。

听取了委员会建议，2018年申报文件[19]聚焦于瑙姆堡大教堂及紧邻场地(图9)。遗产以“中世纪盛期和晚期欧洲西北部基督教纪念物”为题展开价值阐述，教堂内部装饰性结构与雕塑成为OUV的重要载体（图10、图11）。缔约国强调，大教堂罗曼式建筑风格的中殿和两个哥特式唱诗班所在是中世纪艺术和建筑的独特见证，著名的创始人雕像是瑙姆堡大师的代表作品，而建筑、雕塑和玻璃画相结合的整体概念则反映出13世纪宗教和艺术的转变，符合标准i、ii和iv。ICOMOS的评估第三次在比较研究和价值阐述方面给予了负面评价，坚持不予列入。评估强调欧洲大教堂已在《名录》中被充分阐释与代表了，且价值阐述也不能仅凭借装饰结构就将认定教堂是天才杰作。

图9 瑙姆堡大教堂遗产区和缓冲区范围（来源：世界遗产中心网站 http://whc.unesco.org）

图10 瑙姆堡大教堂外观（来源：世界遗产中心网站 http://whc.unesco.org）

图11 瑙姆堡大教堂内部雕塑（来源：世界遗产中心网站 http://whc.unesco.org）

2018年大会审议[20]，多数委员国均认可缔约国根据决议开展的修订工作，坚称委员会决议不能前后矛盾，由此不能以咨询机构建议作为讨论基础而应以上届决议为准，支持列入。有委员国甚至质疑咨询机构“无视”委员会决议的行为是否正当。最终，在绝大多数委员会支持下，遗产地以标准i、ii列入《名录》[21]。

这类委员会修订咨询机构评估建议的案例显示出一种悖论，一旦咨询机构的评估意见被修订，则这个项目未来的审议就可能向着不断扩大咨询机构与委员会意见差异的方向发展，无法逆转。这种情况也适用于要求重报的项目。如果委员会总是可以任意地修改咨询机构的评估意见，那么近期提出的“两阶段”申报评估模式中初审评估意见想必也不会得到尊重，试图以初审评估减少缔约国在不具备潜在OUV项目上投入的设想，可能也难以达成。从这个角度，就不难理解规范委员会任期行为的重要性了，这成为保证世界遗产体系专业性与公平性的重要措施。

2011年《实施全球战略外部独立评估报告》就曾要求对《议事程序》进行修订，以“禁止缔约国在委员会任期提交申报项目”“禁止不符合《操作指南》要求的申报项目”。然而，2011至2014年试图强制限制委员国任期内申报新项目的努力，最终因多数委员国的抵制并未通过[41]世界遗产委员会.决议Decision:38 COM 9C.WHC.14/38.COM/16[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/38COM.。此后，为应对“委员会决议与咨询机构建议背离的根本原因”，特设工作组于2018年建议“引入委员会成员行为准则”[42]世界遗产中心.文件WHC/18/42.COM/12A[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM/documents.，以更广泛、更积极地引导委员会行为。2019年1月举办的“反思世界遗产申报程序”会议（突尼斯）也建议，应对委员会和其他申报评估的直接参与者，如咨询机构、世界遗产中心制定行为准则。会议还建议，针对咨询机构建议不予列入而缔约国没有撤回的项目，如果委员会没有就决议达成统一意见，应由特殊机制介入予以解决，这类项目可以重新经过完整的评估流程再进行大会审议，而不应当届直接列入，且这类程序应明确写入《议事程序》[22]。究竟何为行为准则，坦桑尼亚代表在2019年遗产大会上曾询问法律顾问行为准则与《操作指南》《议事程序》之间的差异？法律顾问解释说，行为准则内容可以很宽泛，同时强调行为准则并不能在《公约》限定内容之外给缔约国增加新的责任或限制其权益，这类内容需要修订《公约》。

即便如此，委员会行为准则的推出亦遭受到一些缔约国的抵制，虽然2019年上半年多次特设工作组会议均“建议进一步讨论针对委员国、缔约国和咨询机构的行为准则”[43]世界遗产中心.文件WHC/19/43.COM/12[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/43COM/documents.，但2019年委员会决议仍未采纳相关内容，而是把行为准则的讨论留到2019年缔约国大会[44]见Decision:43 COM 12.。

5 文化遗产OUV的认定

在委员会与咨询机构意见背离之外，还需注意另外一种现象，ICOMOS也存在将以往评估为不予列入项目修订为建议列入的案例，虽然这样的情况并不多见，自2012年至今仅有3项：印度拉贾斯坦邦的山地城堡[45]Hill Forts of Rajasthan.（2012、2013年）、俄罗斯博尔加历史和考古综合体[46]Bolgar Historical and Archaeological Complex.（2013、2014年）和意大利科内利亚诺和瓦尔多比亚德内的普罗赛柯产地[47]Le Colline del Prosecco di Conegliano a Valdobbiadene.（2018、2019年）。这些案例引发我们对于文化遗产OUV认定问题的思考，咨询机构评估为不予列入的项目究竟意味着不具有OUV，或仅仅是一项低质量的或价值阐释层面失败的项目？正如上文瑙姆堡大教堂评估过程所展示的，不予列入的项目应意味着项目价值突出性或代表性的不足，即难以达到OUV的要求，那么这类评估结果应不能轻易被修订，除非项目遗产构成要素或对遗产价值认识的角度发生了本质性的变化。如果不予列入项目的评估是可以短期改变的，仅仅意味着价值阐释层面的失败，那么委员会修改评估意见的行为似乎也就不那么负面了。正如后文普罗赛柯产地所揭示的，无论对于委员会抑或咨询机构，不予列入的评估意见都应是慎重的，一旦修订则可能从根本上动摇评估机制的可信度与权威性。

科内利亚诺和瓦尔多比亚德内的普罗赛柯产地（图12）于2018年首次申报，遗产区涵盖15个市，以威尼托特雷维索省北部DOCG级别普罗赛柯酒的产区划定。缔约国强调遗产地是一处活态文化景观，依托拱背山地形，形成了葡萄园与森林、乡镇住区交替的独特景观，展现出地方社区在脆弱、贫瘠的物质条件下不断努力，通过产品技术探索和改进，形成具有独特特征的地貌系统与景观，而这种生业方式又因威尼托移民在世界各地的实践而产生了全球性影响，符合标准iv、v[48]ICOMOS.文件WHC-18/42.COM/INF.8B1[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM/documents.p232.。

图12 普罗赛柯产地地形景观（来源：世界遗产中心网站 http://whc.unesco.org/en/list/1571/gallery）

ICOMOS的评估强调主要问题在于价值阐释，而边界的划定、保护管理状况和监测系统则被认为是满足要求的。在价值层面，比较研究没有充分证明遗产地的独特性和杰出性，与之类似的处于极端艰苦环境或山区的欧洲葡萄园已有很多列入《名录》，因而遗产地不符合任何一条价值标准。在保护管理方面，虽然已有大量媒体报道[49]Prosecco:A story of not a sparkling wine,but a local resistance against pesticides[EB/OL].[2020-04-03]. https://www.paneurope.info/blog/prosecco-story-not-sparkling-wine-local-resistance-against-pesticides.，当地社区反对普罗赛柯酒产地使用有毒农药，并组织多次游行反对申遗，农药影响到当地生态环境，威胁居民身体健康。ICOMOS的评估则注意到遗产地面临着高强度农业耕种方式和农田转变的威胁[50]ICOMOS.文件WHC-18/42.COM/INF.8B1[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM/documents.p240.，但认为其保护状况是符合要求的，并强调使用农药并未对评估结果产生影响[51]世界遗产中心.文件WHC/18/42 COM/INF.18[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM.p506-540；。项目在2018年遗产大会的审议中，因各方意见相差很大，难以达成共识，最终经过秘密投票和长时间的讨论决议修改为要求补报[52]世界遗产中心.Decision:42 COM 8B.31.文件WHC/18/42.COM/18[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM.，且决议言明“注意到遗产地具有符合标准iv和标准v的潜力”，要求缔约国“重新划定遗产区和缓冲区”。

经过一年的修订，缔约国于2019年再次提交申报，而ICOMOS的评估意见竟发生了根本性的转变，认为遗产地各方面均达到要求，建议列入[23]。颠覆性的态度转变令人好奇一年中缔约国究竟做出了哪些改善？梳理起来，缔约国申报文件的修订主要集中以下在3点：①缩小边界范围，将遗产区集中于拱背山区域具有较高真实性与较强景观特征的葡萄园（图13、图14）。②价值论述聚焦标准v，强调景观特征，遗产地是自17世纪不断演进延续至今的土地使用和生态过程的结果。当地社区坚持以手工方式管理脆弱的草地梯田（ciglioni），克服陡峭的地形，并自1880年开始当地葡萄栽培技术的探索，这些土地使用方式塑造出强烈的景观特征，如小规模葡萄园、乡村住区、森林和小树丛共同形成马赛克式的图样。据此，缔约国将价值载体修订为3大类特征，地形特征；耕地管理和酿酒发酵技术的创造性；马赛克式景观。③比较研究根据价值载体制定了更加有针对性的比较内容，比较的结果展示遗产地的独特性在于，地形地貌、森林和水资源管理等土地使用方式和景观特征。

ICOMOS认为，缔约国对OUV的阐述和价值载体的认定做了较大的修正， 因此结论认为，虽然“欧洲葡萄栽培景观已有许多方面在《名录》中得到代表，但仍有一定历史和物质语境和适应性存在潜在空白”。评估认可标准v的价值阐释，并强调在全球市场的生产压力下，遗产地可能面临不可逆转的转变而变得脆弱。在保护管理方面，ICOMOS认为工业化生产主要存在于DOC级别的产区，而非遗产区，且由于边界的缩小加强了遗产构成与价值之间的关系，遗产地的真实性和完整性得到加强。在得到咨询机构的认可后，遗产地在大会的审议中顺利列入，并得到委员会的赞扬，认为这是一处缔约国和咨询机构合作的成功实践，通过交流对话项目质量显著提高。虽然，就在主席宣布遗产地成功列入后，世界遗产观察[53]ICOMOS.文件WHC/19/43.COM/INF.8B1.Add[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/43COM/documents.p15-16.的代表就发言恳请委员会不要将遗产地列入，要求国际社会关注普罗塞克酒生产过程中使用农药，致使区域土地和居民的健康都受到损害[24]。

图13 普罗赛柯产地2018年遗产区范围（来源：文件WHC-18/42.COM/INF.8B1）

图14 普罗赛柯产地2019年遗产区范围（来源：世界遗产中心网站 http://whc.unesco.org）

不知以上评估过程是否能够证实遗产地的价值认识与阐释发生了根本性的转变。不过笔者仍难以理解，为何经过1年的时间，一处曾通过比较研究被认定为缺乏独特性和杰出性的遗产，能够在不修改遗产类型和价值阐述方向的前提下，仅通过缩小遗产区边界获得杰出性和OUV？值得注意的是，决议内容对遗产地的后续工作提出多条要求，其中包括“需要提供遗产地和缓冲区价值载体的地图和清单”“建立对所有OUV价值载体优先性和保存状况的评估”等[54]World Heritage Watch.。这些后续要求显示出缔约国对遗产价值的认识和遗产地保护管理仍有待加强。诚然，遗产地的价值阐释与评估是具有主观性的，存在一处精彩的遗产地被平庸的阐释方式所埋没的情况，但咨询机构是否应具备从遗产的物质性本质中评估其潜在价值的能力？这类咨询机构主动修改不予列入评估意见的个案使我们再次关注文化遗产价值评估的问题，虽然2011年《实施全球战略外部独立评估报告》也曾建议价值认定工具的创新，然而这项工作在近年中并未得到重视。

近期关于世界遗产申报评估机制的调整集中于程序层面，而鲜有理论层面的探讨，《操作指南》对于价值标准、真实性和完整性的大幅度修订则要追溯到2005年，甚至更早，这是否可以有效针对主题上不断创新的文化遗产的评估需求值得关注。

6 结束语

《世界遗产公约》旨在以国际公约的形式，依据遗产保护专业技术方法建立起一种有效的标准与机制，保护全球具有突出普遍价值的文化和自然遗产。《公约》的实施有赖于易于理解且富于客观性与公正性的专业技术框架的支撑，也有赖于缔约国、世界遗产委员会、咨询机构和世界遗产中心等多方搭建的工作机制的公平性与有效性。以2011年《实施全球战略的外部评估报告》“加强申报程序的严格性”建议为线索，近年来世界遗产申报评估机制建设已取得一定成果：如加强缔约国与咨询机构之间的交流沟通，以初审评估和成本分享为重要手段，改善评估机制的经济性与效率。然而，如果试图寻找保证《名录》可信度和避免冲突的根本性途径，现有申报评估的理论体系建设与创新依旧是需要深入思考的基础课题，而在机制层面，如何更加积极地应对冲突性话题、规范委员会行为、平衡大会主席、执行局、委员会和处于观察员席位的缔约国等多方参与者的话语权无疑是当前的重点议题。