构建新时代野生动物保护体系的建议

任国征 冯晨音

今年3月3日是联合国第7个“世界野生动植物日”。这一国际日的设立，旨在赞美作为地球自然和生态系统中不可替代部分的野生动植物，并推动国际社会加强对其认识和保护。随着新冠肺炎疫情的蔓延，野生动物保护体系建设也进一步受到了更为广泛的关注。当前，我国野生动物保护体系建设已经取得一定成果，但是也存在诸多问题，亟需加大完善力度，进而促进我国食品安全、生物安全和公共卫生事业的发展。

我国野生动物保护体系现状

近年来，我国通过系统实施濒危物种拯救工程，使得濒危野生动物保护工作成效显著，物种群总体稳中有升。据国家林业和草原局统计，大熊猫、朱鹮、亚洲象和藏羚羊等濒危野生动物数量持续下降态势已得到扭转。截至目前，我国野生大熊猫种群数量从20世纪80年代的1114只升至1864只，亚洲象种群数量从180头增加到近300头，藏羚羊保护等级已从“濒危”降为“近危”，种群数量由不足7.5万头增至30万头以上，朱鹮由最初仅剩的7只增加到野外种群和人工繁育种群总数超过4000只[1]。从整体上看，我国野生动物保护体系建设成绩与不足并存：

1.市场需求方面

在我国，由于部分地区居民饮食过于追求“山珍海味”以及少数人的猎奇心态，激发了野生动物消费的畸形需求，致使违法捕猎和非法交易野生动物等行为屡禁不止。据统计，2008-2018年，我国共出现390件野生动物及其制品非法走私案件。也就是说，在全国范围内，近十年平均每9天就有人因为企图走私野生动物而被抓获，这表明野生动物走私交易行为在我国颇为频繁[2]。

2.制度保障方面

我国一直重视对野生动物的保护，相关制度规制和条款数目多、要点全。如《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》和《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等都为野生动物保护提供了法律依据。

此外，各地也相继发布了相关的法规政策。如福建通过立法规定，“国家重点保护的野生动物、本地重点保护的野生动物、‘三有’动物（有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物）、在野外环境中自然生长繁殖的其他陆生野生动物等均在禁食之列”；天津制定了严厉的处罚措施，指出“食用野生动物及其制品的，没收野生动物及其制品，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款；违规生产经营禁食野生动物的，没收野生动物及其制品、食品，没收用于违法生产经营的工具、设备和违法所得，最高处价值或者货值金额30倍罚款”；广东除通过立法禁食野生动物，特别对个人义务作出规定，“提倡革除滥食野生动物的陋习，养成文明卫生的饮食习惯”等。

3.执行落实方面

目前，我国林草、农业、海洋、市场监管、卫生健康和公安等部门均参与了野生动物保护工作。如各地公安机关坚持问题导向，通过全面搜集线索、深入摸底排查，集中摧毁源头网络，形成了对破坏野生动物资源违法犯罪的严打震慑态势。截至今年3月2日，公安机关共侦办涉及野生动物的刑事案件948起、查处行政案件2147起，收缴野生动物9.2万头（只）、野生动物制品5300余公斤[3]。

野生动物保护体系建设困境

2月3日，习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话中强调，“我们早就认识到，食用野生动物风险很大，但‘野味产业’依然规模庞大，对公共卫生安全构成了重大隐患”。因此，加强野生动物市场的监管防控，推动野生动物保护体系的构建与完善，是当前新冠肺炎疫情严峻形势下公共卫生安全建设的重要环节，而推动野生动物保护的困境主要存在于三方面：

1.不健康饮食观念影响较大

当前，我国仍有部分群众将野生动物奉为餐桌美味，希望通过食用野生动物满足尝鲜或滋补的个体需求。这种不健康的饮食观念，隐藏着巨大的健康风险。科学数据表明，寄生在野生动物体内的细菌和病毒正是导致多种疑难杂症的罪魁祸首，如SARS病毒、鼠疫、H7N9禽流感、埃博拉病毒以及MERS病毒等，都与野生动物有关。因此，扭转人们不健康的饮食观念刻不容缓。

乐隐之山 张洪波/摄

2.相关法律互动较少

当前，我国野生动物保护的相关法律体系构建呈现完善但分散的局面，法律法规之间的运用衔接尚不流畅。“野生动物”的概念在不同的法律应用中含义也有所不同。如《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》和《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等将保护对象定义为“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。而《中华人民共和国畜牧法》《动物防疫法》《中华人民共和国渔业法》《食品安全法》《进出境动植物检疫法》和《实验动物管理条例》等关注的则是“实验动物、畜禽、宠物、娱乐动物、流浪动物”。这些法律文件虽然都以保护动物为宗旨，但界定不同，法律效力也不同。此外，野生动物保护的相关法律法规缺乏健康治理的理念和元素，未形成与“健康中国”和“美丽中国”战略的协同规制体系，防治手段缺乏互动，治理合力与制度效能有待加强。

3.治理主体权责交叉

负责我国野生动物保护的主管部门主体数量较多，各部门在职责分配与管理权限上的重叠和交叉，导致执行层面的冲突，而且个别部门还存在“自我管理的同时自我监督”的情况，影响了相关法律政策的实施效力。加之缺乏系统科学的溯源体系和监管检查方式，致使市场监控监管存在动物检疫率不高、商家动物防疫合格证持有率不高等现象，更助长了线下“野味”市场和线上网络商家借用驯养繁殖许可证、经营利用许可证、狩猎证和生产专用标识等来“洗白”非法交易的不法之风。

以健康治理建构野生动物保护体系

建构野生动物保护体系，促进公共卫生发展，是我国实施“健康中国”战略和加强生态环境保护的重要内容。因此要坚决革除滥食野生动物的陋习，严厉打击、坚决取缔非法野生动物市场和交易，进一步遏制野生动物的滥捕滥杀，从源头上控制重大公共卫生风险发生，同时呼吁人们培养健康饮食习惯，树立健康意识，实现人与自然的和谐共生。本文基于健康治理的视角，对我国构建野生动物保护体系提出三点建议：

1.将健康治理理念融入野生动物保护体系

野生动物的交易和食用可能造成公共卫生安全风险。为了切实保障人民群众的生命安全和身体健康，建议进一步完善野生动物保护方面的法律法规，在现有《国家重点保护野生动物名录》《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》等基础之上，进一步明确濒危、珍贵野生动物的品种和分类，在交易市场中切实提高检疫覆盖率，加大野生动物的防疫监管。

2.加大对公共卫生领域野生动物的监督力度

因野生动物生活习性、生存环境不同，导致在全国范围内进行监督难度较大。因此，应将群众的监督纳入野生动物保护体系建设中，成为严惩违法违规交易野生动物行为的重要抓手。同时全力保障诉求渠道的畅通，进一步发挥12315平台等作为接受公众投诉举报的主要渠道的作用，重点关注野生动物保护的相关投诉案例，对野生动物交易问题优先处理、从严查处，在分流、受理、处理和反馈等各环节实现全线提速。各地林草、农业农村和市场监管部门应当依照《中华人民共和国野生动物保护法》规定和职责分工，深入野生动物交易的全过程，对交易过程中的饲养、繁育、运输、出售和购买等各环节，加强排查力度，并实施经济惩罚。

3.以健康金融治理为突破口促进野生动物保护体系建设

相关部门可充分利用健康金融信息和企业征信情况，特别是企业非正常交易金额、境内外资金流动和企业接受处罚的征信记录，加强市场监控，对农贸市场、超市、餐饮店等线下场所和线上网站存在的野生动物违法违规交易进行检查，并将违法经营野生动物的企业和个人纳入征信管理系统，及时向财税部门和金融机构通报，从市场主体上实现金融服务差别化管理。此外，还可以尝试建立国家野生动物保护基金，鼓励企业、慈善机构等单位投资参与野生动物保护工作。支持商业保险机构在自然保护区开展野生动物保护保险业务，在房地产交易、抵押登记、公证等机构设立绿色通道，简化办事程序，提升服务效率。支持银行、信托等金融机构依托野生动物保护开发理财、信托等金融产品。