耕地休养补偿制度实施困境与优化路径

2020-05-13向云波徐明邓明丽

湖南农业科学 2020年3期

向云波徐明邓明丽

摘要：休耕制度是促进我国耕地休养生息和农业可持续发展的重大举措。运用文献分析、结构访谈和问卷调查等方法，从农户的视角对长株潭重金属污染休耕试点区耕地休耕休养制度实施情况进行调查研究，归纳总结了长株潭重金属污染休耕试点区耕地休耕的主要做法、经验和实践困境。分析发现长株潭重金属污染休耕试点区耕地休养存在忽视新型农业经营主体的主体地位、休耕补偿方式和标准单一、社会资本难以进入、休耕宣传和管理不到位及后续农户引导和帮扶机制缺乏等问题，提出了多方联动优化形成因时因地休耕模式、构建分区分类的精准休耕补偿标准和方式、鼓励引导社会资本参与休耕、加强休耕宣传与管理工作、建立耕地休耕后农户帮扶体系及休耕地“活化”机制等改进策略。

关键词：休耕;休耕模式;农户视角;重金属污染;长株潭休耕试点区

中图分类号：F301.2 文献标识码：A文章编号：1006-060X（2020）03-0084-07

Abstract： Fallow system is an important measure to promote the recuperation of cultivated land and the sustainable development of agriculture in China. By using the methods of literature analysis， structure interview and questionnaire survey， this paper investigated the situation of heavy metal pollution in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan fallow pilot areas from the perspective of farmers， the main practices， experiences and practical difficulties of farmland fallow in the pilot area of heavy metal pollution in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan were summarized. It was found that there were some problems in the pilot area of heavy metal pollution fallow in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan， such as neglecting the dominant position of the new agricultural management subject， single compensation method and standard， difficult access to social capital， inadequate publicity and management of fallow， and lack of follow-up guidance and assistance mechanism for farmers. This paper puts forward some improvement strategies， such as multi linkage optimization to form time-dependent land fallow mode; building precise compensation standards and methods of division classification; encouraging and guiding social capital to participate in fallow; strengthening publicity and management of fallow; establishing farmers' assistance system after fallow and "activation" mechanism of fallow.

Key words： fallow; fallow mode; farmer perspective; heavy metal pollution; Changsha-Zhuzhou-Xiangtan fallow pilot area

開展耕地轮作休耕制度试点是我国农业领域一项重大改革。2016 年农业部、财政部等10个部门联合印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区，开展轮作休耕试点工作，探索实行耕地轮作休耕制度。湖南省长株潭地区被农业部确定为重金属污染休耕试点区，旨在探索重金属污染区耕地休养的组织方式、技术模式和政策体系，形成具有可复制和可推广的重金属污染区休耕制度体系。自2016年底开展休耕试点工作以来，长株潭重金属污染休耕试点区在休耕申报流程、实施主体、休耕模式、补偿标准与方式、休养技术路径以及休耕管理等方面进行了许多有益探索，并且形成了一些经验和模式，但同时也面临一些实践困境。因此，需要对长株潭重金属污染休耕试点区的主要做法、经验和存在问题进行总结与分析，为提出优化改进策略提供参考。

西方国家早在20世纪60年代就开始实施了农地休耕制度[1-2]。当前国外研究重点是农地休耕所引发的生态环境效应（包括休耕对土壤有机质、野生动物和生物多样性的影响等）和休耕制度的有效性评估[2-8]。

国内相关研究主要集中在对国外休耕制度的解析[9-12]、国内休耕制度构建[13-16]和不同类型休耕试点区耕地休耕效果调查和模式总结[18-23]。在重金属污染休耕试点区耕地休养制度研究方面，杨文杰等[17]从休耕参与主体、实施技术路径、休耕补偿机制等方面，比较归纳了地下水漏斗区、重金属污染区、西南石漠化区、西北生态严重退化区等4大典型试点区域的休耕治理方法;俞振宁等[22]指出重金属污染耕地治理式休耕补偿政策需要以稳定农户收益为基本原则，增加优先参与权、复耕保险等新的补偿措施，并重视对农户进行休耕宣传和培训等，从而提升农户休耕参与度;谢花林等[23]用动态博弈模型分析重金属污染区休耕农户与地方政府，以及地方政府与中央政府的利益博弈关系;赵其国等[24]系统地总结了湖南省重金属污染地区耕地轮作休耕制度试点工作进展和成效，分析了存在的问题，并提出相应的对策建议。这些研究成果对重金属污染区耕地休耕制度实践效果进行了有益探索，但系统对长株潭重金属污染休耕试点区耕地休耕制度实效进行实证研究的成果并不多见。为此，课题组运用座谈、深度访谈和入户调查等方式，对雨湖区鹤岭镇、浏阳市蕉溪乡和浏阳市北盛镇政府部门和村委会休耕工作负责人与农户进行实地调查;采用发放调查问卷的方式，对湘潭湘乡市、长沙望城区、株洲醴陵市休耕农户进行问卷调查。在此基础上，归纳总结了长株潭重金属污染休耕试点区耕地休养的主要做法、经验及实践困境，提出改进策略。

1 长株潭重金属污染休耕试点区耕地休耕制度的主要做法

按照湖南省统一部署，长株潭重金属污染休耕试点区在休耕申请流程与要求、休耕模式、补偿标准和方式、休耕管理等方面保持一致。

1.1 申请流程与要求

采取农户自愿申请、村民小组汇总、村级统一申报、乡镇政府审核、市级农业和财政部门复核以及市政府审批的程序确定休耕耕地。各地区休耕的具体要求主要包括以下几方面：耕地应位于重金属污染耕地安全利用区内，耕地承包者或者经营者自愿申请休耕，并同意在休耕期间将耕地的经营管理权交由村委会进行重金属污染耕地的治理式修复和维护活动;承诺休耕期间内遵守有关休耕的管理规定;同时以村或者组为单元组织休耕，提出休耕申请的组90%以上耕地的承包者或者经营者自愿申请休耕;最后，申请休耕的村委会应同意以村委会作为休耕试点的项目实施主体，组织落实休耕的各项工作任务。

1.2 休耕组织模式

长株潭重金属污染休耕试点区采用“政府+村委会”方式进行，由政府主导，整村推进。在耕地休养过程中，地方政府及相关部门负责耕地休耕相关情况复核、审批，组织农资、绿肥种子招标采购等;村委会为耕地休耕的实施主体，负责耕地休耕的相关组织、实施和管理工作;企业、大户、家庭农场、合作社等参与村委会主导的部分社会化服務工作，如翻耕、旋耕、种植绿肥等;农户将耕地经营权转让给村委会之后，基本不参与耕地休养活动（图1）。

1.3 补偿方式与标准

实行现金补贴的单一补偿方式。国家补贴标准按照（计税面积）1 300元/667m2补贴标准对休耕地的经营者进行补贴，包括治理补贴。湖南省全年休耕按照（计税面积）700元/667m2补贴标准对休耕地的经营者进行补贴。

1.4 耕地休养技术路径

采取“休耕+春季深翻耕+淹水管理+秋冬季旋耕+绿肥”的耕地休养技术路径，并且根据《湖南省农业委员会办公室关于印发〈2016年湖南重金属污染耕地修复施用石灰和深翻耕实施方案〉的通知》（湘农办土肥﹝2016﹞9号），制定了相应的技术标准，主要项目包括犁耕断条率（≥3次/m）、植被覆盖率（地表以下，≥60%）、立垡与回垡率（≤5%）和翻耕深度（15～20 cm），做到田块翻耕无死角、翻耕田埂损坏必须恢复成原状、不引起农户的纠纷等技术要求。通过深翻耕，蒲公英种植培育绿肥，深耕改土，优化水分，进行耕地的养护和治理。

1.5 休耕地后期管理

休耕地以组为单元，以村委会为实施主体，统一组织施用石灰、翻耕、种植绿肥和耕地维护等活动。“休耕期间，禁止耕地非农化、禁止在休耕地上种植以收获为目的的农作物、禁止利用休耕地从事除村委会统一组织的耕地管理和维护活动之外的其他任何活动。”在休耕期间，休耕村负责灌排沟渠、田埂、机耕道等农田基础设施和农田的维护、修整，保证农田在休耕后完好无损，能在休耕结束后迅速恢复生产。

2 长株潭重金属污染休耕试点区耕地休耕制度试点的实践困境

通过实地走访、与相关人员座谈，并结合调查问卷结果与资料数据分析，笔者发现长株潭重金属污染休耕试点工作正平稳、有序推进，在重金属污染区域休耕模式、农户利益保障、政策体系构建等方面取得了良好的效果，但是也存在一些不足之处。

2.1 忽视了农户和新型农业经营主体的主导地位

新时期我国农业发展过程和改革中，形成一些农业大户、家庭农场、合作社等新型的农业经营主体，他们在我国农业规模化经营、集约化经营，以及提高农业生产效率、耕地组织和管理中发挥十分重要的作用。然而，现有的重金属污染休耕试点区休耕过程中，村委会是实施休耕的主体，除了少数农业合作社、家庭农场和农业大户等新型农业经营主体，能够通过招投标或者委托等形式参与耕地深翻耕、绿肥培育等项目之外，多数新型农业经营主体并没有直接参与到休耕项目中;农户将耕地经营权流转给村委会，由村委会直接组织实施休耕，农户实际也不参与休耕的具体实施过程和后期管理工作，忽略了农户和新型农业经营主体在耕地休养中的主体地位，影响新型农业经营主体和农户的休耕积极性，以及休耕政策持续推进。

2.2 休耕补偿方式和标准单一

调查过程中，课题组发现700元/667m2（计税面积）的休耕补贴资金能够按时、按照标准发放至耕地实际经营者，农户的利益能够得到有效保障。但在补偿标准和补偿方式上，目前仍存在两个方面问题：一是补偿标准唯一，没有考虑不同地区、不同作物结构耕地收益的差异问题;二是现金补偿方式比较单一，没有考虑到农户群体诉求的多元化。如调查中发现湘莲种植户普遍认为自己休耕的损失比水稻种植户大，在补偿标准方面应该体现两者的差异;部分年龄偏大的农户认为需要适当增加粮食补偿、养老金补偿等不同的补偿方式。

2.3 政府主导社会资本难以进入

长株潭地区休耕由政府推动和引导，采取“农民自愿，市场运作，适当补贴”的方式进行。长株潭地区耕地重金属污染形成是一个长期、复杂的过程，涉及自然、经济等诸多因素，目前很难明确谁是耕地重金属污染的第一责任人，因此，很难采取生态补偿“谁污染谁付费”的一般原则，明确耕地休养补偿资金的来源。目前长株潭重金属污染休耕试点区休耕补偿资金全部来源于财政资金的补助支持，尚未建立重金属污染休耕的商业付费模式，也缺乏社会资本进入的方式和路径，几乎没有社会资本的介入，耕地休养补偿资金的来源渠道和模式比较单一。

2.4 休耕宣传和监督管理不到位

调研数据表明，绝大多数受访者都明确表示支持休耕政策，但是对于耕地休养政策的背景、内容和目的等却缺乏足够了解。农户支持休耕政策是受村委会有效组织、国家补偿标准比较高、国家社会福利制度好和随众心理等因素影响，而对休耕政策缺乏足够了解，这势必会造成农户对休耕政策表现的无所谓，缺乏足够热情，进而影响耕地休养政策的可持续性推进。此外，在休耕项目实施过程中，政府或村委会既是休耕项目的发包方，又是休耕项目质量的监管方，既当“裁判员”又当“运动员”，双重身份存在，不可避免地出现一些质量监管不到位或检查监督流于形式等问题。如农户反映耕地深翻耕厚度达不到技术要求;休耕地周边杂草侵扰，虫害、老鼠数量增多等问题。

2.5 后续农户引导和帮扶机制缺乏

从调查情况看，在受访农户中约有50%农户休耕后选择外出打工，另一半农户休耕后闲赋在家。这些闲赋在家的农户长期从事农业生产活动，缺乏其他职业技能和谋生手段，且多数年龄偏大、文化水平相对较低等，短时期内难以胜任其他社会工作。而现有的休耕制度除了现金补贴之外，缺乏后续农户职业转型、技能培训等相关的引导和帮扶机制。这就造成大量农户闲赋在家，而大量农户闲赋在家，一方面会造成农村劳动力浪费，另一方面也可能引发一些农村社会问题，影响农村社会稳定。

3 长株潭重金属污染休耕试点区耕地休耕制度的改进策略

长株潭地区作为我国探索重金属污染休耕工作组织方式、技术模式和政策体系的先行试点，必须将其置身于国家农业发展的内外环境背景之下，将调研结果与法理相结合，对其休耕制度体系进行优化调整、改进，构建可以推广、复制的重金属污染休耕制度。

3.1 多方联动优化休耕组织模式

在政府主导下，当前长株潭重金属污染休耕试点区耕地休养工作正稳步、有序推进，并且取得了显著成效。早期政府在长株潭重金属污染休耕试点区耕地休养的申报实施、资金支持、组织管理等方面起了十分重要的作用。然而，随着休耕进程不断深化和持续推进，依然延续这种政府主导的休耕模式显然已经不合时宜，就亟需政府转变职能，理顺政府与市场之间关系，积极发挥市场的资源优化配置作用，明确休耕各利益主体之间关系和职责，激发各利益主体的积极性和潜能，多方联动共同推进休耕工作，构建更为高效的休耕制度。针对当前长株潭重金属污染区耕地经营规模偏小，村委会农机装备、专业技术人才缺乏，休耕工作监管不到位等实际问题，笔者从利益主体的视角，构建一个“政府—村委会—新型农业经营主体（农业企业）—农户—市场化服务机构”多方联动的耕地休养逻辑框架，对长株潭重金属污染休耕区休耕框架和模式进行优化（图2）。在该模型中，各个主体承担的角色如下：

（1）政府：耕地休养统筹协调者。政府提供政策支持、休耕申报审核、休耕物质招标采购、组织管理和监督评估等统筹协调工作。

（2）村委会：耕地休养监督和协调者。村委会作为自治基层组织，缺乏相应的农业机械设备和相关专业技术人才，显然，作为休耕实施主体具有很多与身俱来的“短板”。但村委会在基层工作组织方面，优势突出，是联系农户与政府、企业的纽带。为此，村委会应该将工作重点放在农户与政府、新型农业经营主体、农业企业之间的沟通、协调以及休耕监督方面。如耕地流转和休耕纠纷协调处理等。

（3）新型农业经营主体和农业企业：耕地休养实施者。新型农业经营主体和农业企业既有农业机械设备方面的优势，又有专业技术方面的优势。因此，休耕中应该将新型农业经营主体和农业企业作为休耕实施主体，充分发挥新型农业经营主体和农业企业的技术、资金优势。

（4）农户：耕地休养监督和部分参与者。农户根据实际情况积极参与休耕，分享成果。

（5）第三方监督机构：耕地休养绩效评估者。第三方独立机构负责休耕质量和绩效的评估工作。

例如浏阳北盛乌龙社区以烟草种植为主，在休耕政策颁布之前，大部分农户将耕地经营权流转给农业大户，由农业大户进行统一集中管理，农户收取流转租金。休耕政策颁布以后，经过村委相关负责部门与农户和农业大户的协商讨论，将受污染的耕地严格按照休耕政策的规定进行统一管理。由政府出资，引进社会化服务组织对休耕的農地进行除草、翻耕及增肥以恢复耕地原始状态，逐步形成了“新型农业经营主体+村委会+政府”的休耕模式，获得很好的效果。

3.2 构建差异化的精准休耕补偿标准和方式

从调查情况看，绝大多数农户对现有休耕补偿标准和补偿方式比较满意，但不同地区、不同农户群体对休耕补偿标准和方式有不同的诉求。为此，需要根据长株潭重金属污染休耕试点区各休耕区域的经济发展水平、耕地区位、耕作条件、农作物结构、作物产出收益和休耕养护成本等，构建差异化的“分区、分层、分类和分情”的补偿标准和方式，实现补偿标准的精细化和精准化（表1）。

一是分区，按照区域经济社会发展水平，分地区区别对待。依据区域经济发展水平、区位条件等因素采取不同的补偿标准。可以考虑将长株潭重金属污染休耕试点区划分为3个层次的休耕补偿标准区，即补偿标准Ⅰ区包括望城区、雨湖区和天元区等区位条件好、社会经济发展水平高的区域;补偿标准Ⅱ区包括长沙县、宁乡市、浏阳市、湘潭县和株洲县等区位条件较好、社会经济发展水平较高的区域;补偿标准Ⅲ区包括茶陵县、攸县、醴陵市和湘乡市等区位条件一般、社会经济发展水平一般的区域。

二是分层，按照地域圈层区别对待。按照城市近郊区、远郊区、边远地区等采取不同的补偿标准。城市近郊区的社区或者村耕地地租收益比较高，耕地休耕损失比较高，制定的休耕补偿标准要相对较高;而边远地区耕地地租收益比较低，耕地休养损失相对较少，制定的休耕补偿标准可以略低。以宁乡市的金洲镇、巷子口镇、夏铎铺镇和龙田镇4个休耕区域为例，金洲镇和夏铎铺镇处于宁乡市近郊区可以设定为补偿标准Ⅰ区;巷子口镇和龙田镇位于宁乡市边远地区，可以设定为补偿标准Ⅲ区，实行差异化的补偿标准。

三是分类，按照作物种植类别，分类区别对待。长株潭地区耕地种植作物主要包括水稻、湘莲、蔬菜、烟草等粮食或者其他经济作物，作物不同耕地收益也有较大差异。因此，在制定补偿标准的时候可以根据耕地多年种植情况，给予差异化的补偿标准，例如湘莲、蔬菜种植区域的补偿标准系数可以设置为1.2，烟草等经济作物种植区域补偿标准系数可以设定为1.0，水稻种植区域补偿标准系数可以设定为0.8。

四是分情，按照实际情况区别对待。一方面，要丰富休耕补偿方式，根据休耕者的本人的意愿和诉求，既可以选择现金作为补偿方式，也可以根据自身需求选择粮食、养老金、技术补偿等其他补偿方式。另一方面，在补偿标准方面，也可以根据农户的具体情况区别对待。特别是一些建档立卡户等，在补偿标准方面可以适当提高标准。

3.3 鼓励引导社会资本参与休耕

重金属污染区耕地休养不仅需要政府的支持，也需要社会资本的参与，使得长株潭重金属污染区休耕形成上下联动，多方参与的良好态势。耕地休养制度持续推进的重要手段是充分发挥市场机制作用，建立耕地休养的商业模式，鼓励引导社会资本参与，对休耕地进行集中管护，修复受污染的耕地并改善地力，提升土壤质量，从而实现更高更好的环境效益和经济效益。一方面，政府要尽快制定引导社会资本参与农地休耕的具体方案和措施，保障耕地休养项目的可持续运营。另一方面，要创新休耕制度和方式，采取土地指标置换、治理后的土地流转给治污者等多种方式，构建休耕商业模式，充分利用PPP模式、发展绿色金融、发行绿色债券等多种方式引导社会资本广泛参与。例如可以借鉴湘潭竹埠港重金属污染治理过程中形成“土地修复+流转”的“岳塘模式”。该模型构建了“政府+企业”重金属污染土壤修复的商业模式。由永清投资集团与政府共同出资组建“湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司”，争取各方资金，实现对竹埠港的重金属污染治理与生态开发，治理好以后，参与各方将从治理土地增值收益中共同分享利益，获得回报。

3.4 加强休耕和重金属污染危害的宣传工作

从调研情况看，农民普遍文化水平不高，对休耕政策的基本内容与标准缺乏深刻的理解，对重金属污染的后果认识不够，一定程度上会影响休耕治理工作的推进。因此，需要加强休耕政策的宣传工作：一是，组织专业宣传小组深入农户生产生活领域进行交流讲解，利用广播等媒介进行有针对性地对休耕政策循环播放，利用农村的空置宣传墙进行休耕图画创作，以简明的图画解释休耕政策的主要内容，突显休耕的重要性。二是，组织一批文化水平相对较高的休耕农户进行休耕政策内容的学习，并进行结业性考试，考试合格者颁发荣誉证书，并对其进行公示化表彰。建立学习福利体系，奖励自愿学习休耕政策的农户提高土壤质量的技术学习课程，并对休耕治理效果良好的农户进行一定物质奖励。三是，建立休耕地示范基地，修复受污染的耕地，探索研究污染耕地的安全利用模式，并定期监测公示耕地重金属含量、耕地地力等指标情况，跟踪评价示范基地的成效，更加直观生动的向农民展示休耕的可行性以及所带来的经济效益和环境效益，使农民更加积极主动地参与到休耕实践中去，促进休耕的普及。例如在休耕地上种植和培育花草苗木及绿肥饲草等非食用的经济或观赏作物，形成新的农业生态景观，促进休耕工作与乡村休闲农业相结合，使农民在休耕中获得经济、社会和生态收益，这是对休耕治理工作有效的宣传手段，能促进休耕工作的快速推进。

3.5 加强休耕管理与绩效评估工作

为了进一步加强耕地休养的管理和绩效评估工作，需要转变休耕管理的传统思维，采用新的技术手段和方法，积极引入第三方评估机构等。

（1）从“环节”到“全过程”休耕管理和维护。在已有管理制度上，需要进一步加强休耕地日常管理工作。一是，强化休耕组织管理，以县为单位组建休耕领导小组、休耕技术指导小组等，组织指导当地的休耕事宜，同时乡镇和村组全力贯彻落实好休耕制度，农户具体精准实施休耕。当地村委在执行日常监管时，应对农户耕地休耕状况、休耕措施、农户配合程度等环节及时跟进，对引进的社会化服务组织的工作进程进行公示化管理，做到责任到个人，时刻调控休耕的各个环节。二是，完善休耕实施管理，相关休耕参与人应该要签订休耕实施责任书及协议，明确各参与人在休耕实施过程中的责任和义务。休耕过程中要不断强化完善休耕信息公示、农户休耕地档案完善更新、休耕地定期检查监督及情况监测公布，有计划有目的有步骤的积极推进适合本地情况的休耕组織管理模式。政府相关部门应协同当地村委与休耕农户建立专业监督和管理机制，制定相应的管理和监督评定标准，对休耕的进展情况、农户休耕配合程度及耕地休耕恢复质量分项纪录，并按照制定的标准以分数的形式统计，评定结果通过网络等媒体向社会公开，激发农户休耕积极性。

（2）运用新技术和手段加强耕地休养监管。缺乏完善的休耕后期管理，有可能会对休耕地产生消极影响，如休耕农户不按休耕要求进行治理，会加剧土壤肥力的退化。世界上有一些国家构建了较为完善的休耕后环境收益情况、耕地养护效果监测和评估体系，以立法的形式建立完善的奖惩机制[12]。我国休耕后期监管应探索建立精准高效的监管体系，运用遥感技术实现种植面积变化“天眼”察，布置监测网点实现耕地质量变化“地网”测[17]。在监测的同时，导入休耕地面积变化、土壤重金属含量、替代作物存活状况等指标的实时监测数据，建立休耕养护区各农地休耕养护效果与作物产出效益数据系统，推进休耕过程及成效监管数字化，并按期根据监测数据全方位多角度的进行分析评估并编写当地的监测报告，同时以立法的形式规范新技术运用，利用信息技术手段，定时将休耕新技术通过网络平台或者手机APP发送到每一位参与休耕的农户，发挥农户监督作用。

（3）引入第三方独立评估机构。联合社会休耕专业评估平台与高校专家，根据当地经济发展状况，建立独立的休耕治理评估系统，对休耕地区的土壤状况、农作物结构、休耕措施、休耕路径等方面进行评估。当地政府携手休耕农户设立休耕状况监管机构，由专业管理人员对休耕前、休耕中、休耕后各个环节进行追踪反馈，稽查是否存在套取休耕补助敷衍休耕的行为。

3.6 建立耕地休养后农户帮扶体系及休耕地“活化”机制

耕地休耕以后，地方政府需要从就业指导与服务、职业农民保护法规建设、职业技术培训等多个方面构建耕地休耕农户帮扶机制，有效化解农村剩余劳动力，维持乡村社会稳定。同时，也需要未雨绸缪构建休耕地“活化”机制，保障休耕地再生产有序推进。

（1）加强就业指导和服务。设立专项扶持基金供地方政府设立专门的就业指导服务中心，为参与休耕的农户进行区域内劳动力循环利用提供讲解和指导，有序进行职业规划。根据课题组调研，部分剩余劳动力受教育水平普遍较低，年龄多为60岁以上，人口老龄化问题突出。因此，对于如何安排休耕农户就业的问题，地方政府应和当地村委会携手打造休耕农户再就业帮扶体系，帮助失业农户树立就业目标，缓解社会矛盾。在构建帮扶体系之前，要充分做好准备工作，如对每户休耕农户家庭状况、休耕状况以及就业意向进行统计，增加休耕后勤保障方面的人力投入，确保农户休耕的调查意向的真实性。

（2）完善职业农民保护法规建设。设立休耕再就业方面的法律法规，提供就业服务平台，构建就业服务保障系统，增强农户就业与休耕积极性。政府可以从保障休耕农户的权利与权力两个方面完善职业农民保护法规建设。在休耕农户权利保障上，对休耕农户子女读书就业提供帮助，完善休耕农户养老保障体系，从多个方面保障职业农民的利益。在休耕农户权力保障上，政府要赋予职业农民一定的监督权、建议权。职业农民可以对休耕管理中出现的不当行为进行举报，同时也可以对休耕工作提出相关建议，当地政府从精神层面和物质层面对举报者与建议者进行奖励。以立法的形式对职业农民的就业岗位进行界定，职业农民也是是社会主义事业建设者，应提升职业农民就业的信心。

（3）加强职业技术培训。从职业技术培训，经课题组走访，还有一部分剩余劳动力受教育水平相对较高的青壮年，对于这部分农户，当地政府应把这部分劳动力作为职业技术培训的重点对象，提高参加职业技术培训的补偿标准，以提高农户参与休耕的积极性[1]。在大力鼓励社会化就业培训机构的展同时，当地政府也要设立科学有效的监管系统，对就业培训机构的收费标准、培训效果、农户满意程度进行监管，保证社会化培训机构在法律法规允许范围内正常运转。同时聘请高校知名专家授课，为休耕农户向专业型技术人才转型提供方向，实现职业教育全覆盖。

（4）构建耕地休养“活化”机制。长株潭重金属污染休耕试点区耕地休养的期限为3 a。3 a休耕到期后，土壤得到有效改善，达到耕种标准后，有效促进休耕地再生产的关键是未雨绸缪构建休耕地“活化”机制。要从休耕地“活化”标准、“活化”组织模式、“活化”实施方案、“活化”监督管理和“活化”保障制度等多个方面，进行有益的探索。

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