70年来学前教育政策的嬗变研究

2020-05-13张娇

西部学刊 2020年4期

摘要：新中国成立70年的学前教育可以划分为奠定基础、逐步完善、深化改革和改革创新四个时期，每一时期都出台了相应的教育政策，构成了中国特色社会主义学前教育体系，为学前教育的发展发挥了基础性和调控性作用。但学前教育仍然是我国现代化教育进程中最薄弱的一环，面临许多亟待解决的问题：普惠性学前教育资源不足、学前教育财政投入占比较低、幼儿教师队伍建设薄弱、尚缺《学前教育法》等。未来学前教育政策旳建构，应当进一步明确学前教育普惠性、建立学前教育多元投入机制、提升教师待遇和专业化水平，并适时出台学前教育法。

关键词：学前教育政策;普惠性;立法构想

中图分类号：G619.20 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2020）04-0062-05

不论是从社会公共事业的角度上还是国民教育的角度上来看，其最为重要的部分就是学前教育事业。针对这个问题，我党在十九大明确阐述要全力以赴做好学前教育，同时让所有的幼儿享受到被教育的权利与服务，这不仅直接关系着全体儿童的身心全面发展，而且还直接关系着未来国民教育素质的整体提高。[1]新中国成立70年，在不同的时间段内国家都有较为系统和全面的学前教育政策，而这些政策在颁布以后对提升教学质量起到了关键的作用，并且对普及学前教育的作用也很明显，同时还对管理起到了推动的作用。

一、新中国70年我国学前教育政策的演进历程

中华人民共和国成立后，我国的学前教育也步入了一个全新的时期。新中国成立70年，我国的学前教育政策经历了奠定基础、逐步完善、深化改革和改革创新四个时期，每一时期都出台了相应的教育政策，从而构成了中国特色社会主义学前教育体系，为学前教育的发展发挥了基础性和调控性作用。

（一）新中国成立之初的奠定基础时期（1949-1978）

将目光转向1949年，当时我国的各项事业还处于启动阶段，因此我国的学前教育并不完善。在1951年的时候我国做了一项统计，结果显示在全国范围内的教学机构中有762家是幼儿园，并且还有3517个小学附设幼儿班，这里面涉及到的幼儿数量达到了81816名，其中教职工数量达到了5215人，此时查看发现我国的教育事业基础并不牢固，并且发展出现了不均衡的状况。通过对幼儿数量进行了解发现，华东地区占36万，西北地区仅3525人，我国的内蒙区域还属于空白。[2]614学前教育的发展与当时我国的建设水平极度不适应。

1951年，政务院在经过细致的研究以及思考之后制定了《有关改革学制的意见》，在这个文件中阐述了“幼儿教育”是国学制的基础环节，并且阐述将教育幼儿的组织称作是幼儿园，在幼儿园之中招收的幼儿年龄是3-7岁，幼儿园的作用是让这些幼儿在进入到小学之前具有良好的身心素质。[3]3881952年3月，教育部经过研讨颁布《幼儿园暂行规定（草案）》，该文件确定了幼儿园工作的双重任务、目标等，为新中国幼儿园的办理和学前教育事业的发展提供了基本标准和规范。

（二）改革开放初期的逐步完善时期（1979-2000）

1978年12月，党的十一届三中全会的召开标志着中国进入改革开放的新时期，中国学前教育的发展也迎来百花齐放的春天。基于“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”的要求，我国进一步优化了学前教育体系，并且为人才的培养奠定有效的基础。

在1978年的时候，教育部高度关注学前教育，重新恢复学前教育处。学前教育事业发展及管理方面，1979年通过《全国托幼工作会议纪要》，其主要阐述的思想就是要强化对幼儿机构的管控，并且大力支持托幼工作的开展，同时对于该工作给予一定的经费以及提升教师福利。[4]

《幼儿园教育指导纲要（试行草案）》（1981）是这一时期保障学前教育课程和质量方面的重大举措。《纲要（试行草案）》指出幼儿园所承担的责任主要是教育责任，要从各个方面将幼儿的整体素质进行提升，所谓的整体素质除了涵盖美与德的层面，同时也包含了体以及智的层面，并且其内部对教育内容也涉及到了生活习惯以及卫生等八个方面，结合游戏、观察、娱乐等手段实施教育工作，防止学前教育小学化、成人化倾向。

学前教育政策方面，政府给予了很大的支持，比如说在1989年的时候，相关部门制定了《幼儿园管理条例》以及《幼儿园工作规程（试行）》等政策，这些政策进一步规范了幼儿园的管理章程以及教学内容，并且对于学前教育的发展起到了积极的作用。

培养和促进教师专业化方面，国家相继出台一系列相关政策，如《幼儿师范学校教学计划》（1980，1985）《关于进一步办好职业高中幼师专业意见通知》（1988）等。

（三）新世纪之初深化改革时期（2001—2010）

随着新世纪的到来，我国的改革进度也随着经济的高度发展进入到了新的时期，社会也在飞速进步，因此社会的发展需要大量的人才作为积淀。

从学前教育的政策上来看，要引导学前教育适应改革发展的环境，另一方面，学前教育政策要反映新时代国内国际大环境的新成果。学前教育课程和质量方面，基于全面素质教育的背景下，《幼儿园教育指导纲要（试行）》（2001）政策出台，其主要精神是用五大领域来取代之前的教学内容，课程教学被教育活动代替，由此使得幼儿园课程在观念和实践上较之前相比有了极大的改变。

将关注目光匯集到学前教育的发展进程角度上，国家给予了大力的支持，并且颁布了《有关幼儿教育发展以及改革参考建议》（2003），文件之中明确阐述要搭建“基于社会力量办园为主体”的学前教育发展新格局。2005年教育部出台《关于规范幼儿园以及小学教师的培养任务意见》，将幼儿园教师的培养机制进行系统阐述，使学前教育师资有了很大的提升。

随着民办园的力量不断壮大，教育部出台《关于加强民办学前教育机构的监管，规范民办学前教育机构管理工作的公告》（2007），该文件指出要各级政府进一步强化对民间办园的管控以及监督，这一政策的颁布推动民办园走向规范化。

（四）2010年以来改革创新时期（2010—至今）

进入2010年后，我国的改革开放进一步加深，随社会政治经济文化的快速进步与发展，越来越多的人关注学前教育的发展，大家普遍认为一个好的学前教育能够对人的一生产生巨大的影响。不仅如此，对于学前教育来讲，其内部具有很大的供需矛盾，并且也有着小学化倾向。[5]

国务院公布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，在该文件之中将我国教育的基本目标定位在普及学前教育方面，并且做出了未来10年的发展规划。[6]不仅如此，我国在2010年的时候也颁布了《国务院有关现阶段开展学前教育的有关意见》，从教育体制、政府管理、培养师资等多个方面保证了学前教育任务的顺利完成。

2016年国家颁布新的《幼儿园工作规程》。2018年，国务院经过细致的研究及分析最终制定了《有关进一步推进学前教育改革的重要指导意见》。上面所阐述的两份文件在很大程度上加强了幼儿园教育管理，规范了办园行为，从而进一步提升了教学的质量，并且将机制进行补充，推动政策的全方位落实。

二、当前我国学前教育中的不足

发展至今，学前教育在我国已经有了一定的进展，但它仍然是我国现代化教育进程中最薄弱的一环，还面临许多亟待解决的问题。

（一）普惠性学前教育资源不足

在2018年的时候教育部就进行了一项统计调查，该调查主要围绕着我国教育事业的具体情况所展开，经过调查發现，在全国范围内存在学前教育机构26.67万所。在这些学前教育机构中，其中有18.29万的机构从本质上属于普惠性学前教育机构，普惠性学前教育机构占我国全部学前教育机构比重68.57%。全国在2018年共有入园儿童1863.91万人，在园幼儿4656.42万人。在这些入园幼儿中，普惠性学前教育机构在园幼儿3402.23万人，占全国在园幼儿比重73.07%。从毛入学率的角度上来看，学前教育所占到的比重是81.7%，小学阶段所占到的比重是99.95%，初中时期所占到的比重是100.9%，最后是高中时期所占到的比重是88.8%。如果不考虑任何统计数据误差，此时就会发现学前教育的普及率并不高。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中指出，全国学前三年毛入园率到2020年达到85%，普惠性学前教育教育机构覆盖率到2020年到80%。[7]我国距离这个标准还有一定差距。

目前我国学前教育所面临的问题是“入园难、入园贵”。国家解决此问题有两种方式：第一种是将公办园的数量提升，第二种是把全国近六成数量的民办园通过一定的措施改变成为普惠园。[8]但是如果这样做就需要面对一个问题，那就是公办园在实质上同真实意义上的普惠园是有很大区别的，即便将公办园的数量提升那也并不可能将教育资源在供给方面提升，如此一来面对“入园难”的问题也并不能得到有效的缓解。一部分学者经过研究发现，我国投入了大量的资金在公办园上，但是我国的学前教育的普及度以及服务质量与水平并没有得到较大的改善，甚至还加剧了学前教育机会不公平的现象（宋映泉，2016）。从最初到现在，我国绝大部分的民办园从本质上依旧属于营利性机构，假如经过一定的方式将民办园转变成为普惠园，此时会遇到一个问题那就是办园者不配合，就算这项工作进展的比较顺利此时也会面临高昂的费用等问题，因此这些情况不但不能解决“入园贵”反而会造成“入园难”的问题。[9]

（二）学前教育财政投入占比较低

虽然现在人们已经清晰认识到了学前教育的必要性，2010年以来，政府对学前财政投入进行了支持，可是从目前的状况来看，对于学前教育的投入依旧是家庭占据大头份额。[10]

据相关数据统计在2010年的时候我国在学前教育上的投入费用达到728.0亿元，这个数据占到了GDP数值的0.18%，在这之中属于财政性学前教育经费的数值是244.4亿元，这个数值占到了全部财政性教育经费总数额的1.7%，同时也是所有学前教育经费数额的33.6%。在2016年的时候，我国学前教育总经费在数值上已经突破了2803.5亿元，这个数值在GDP数值比重中占到了0.37%。[11]

根据UNESCO统计，2015年学前教育经费占财政性教育经费的比例平均为7.8%，OECD国家学前教育财政投入呈上升趋势，而且越来越多的国家都在实行学前的免费教育。[12]日本就是其中的一个代表，对3—5岁的幼儿实行全免学费的教育，这个方案最终在2019年10月份的时候落实。[13]经过了解发现，在我国GDP之中教育经费的占比是很低的，因此这些财政性支出难以维持学前教育的可持续长期发展，普遍造成家长负担较重，教师工资待遇低。

（三）幼儿教师队伍建设薄弱

近年来，我国学前教育虽然快速发展，和其他阶段的教育一样，目前合格的教师严重缺乏，教师的待遇和地位不高，没有稳健的师资队伍，教师师德失范等，这些对于幼儿教师队伍的发展以及建设上都起到了严重的制约作用。[14]和其他教育阶段进行比较，学前教育之中最为缺少的就是高素质以及高水平的教师。

就幼儿教师学历来说占比较高的是高中或者高中以下的学历，不论是本科以上学历的还是合格教师的或者是有职称的老师占比都是比较低的。[15]就目前来说质量不高这一问题不单单在不同的区域出现，而且在不同的群体上也表现的非常明显;公办教师的综合素质比非公办教师要高出很多。[16]城市教师的综合素质要高于农村教师，东部地区教师的综合素质要高于中西部地区。[17]

师德是衡量教师合格与否的重要标准。最近的这些年里，我国也出现了一系有违师德的事件，比如说给幼儿集体喂药或者是虐待幼儿事件等。[18]基于以上阐述，进行教师的道德风气和品格建设，对于提升幼儿教师队伍的道德情操和精神境界会起到一定的促进作用。

（四）尚缺《学前教育法》

通过了解发现学前教育在发展的过程中面临着资源短缺的问题，普遍存在师资队伍的质量较低并且相对不足等问题，这些都是结果，那么造成这些的原因是什么呢？

有专业人士提到，更加深层的一个原因就是目前还没有一个关于学前的教育法，对学前教育改革的核心问题以及体制等相关问题作出规定。所以针对上述的那些深层次的问题就需要从根本上来加以解决，而且还要对于学前教育这个板块的法规要尽快研究出来，对于以上所提到的问题都应该作出更加明确的规定。对于顶层设计一定要做到位而且时间上越早越好。针对教育系统而言，一些相关法律问题如义务、高等以及职业方面的教育均已颁布并且加以实施，针对学前教育来说到现在也还没有一个全国性的法律，关于学前教育的发展方面不但没有规范化而且更加不具备法律的保障。[19]对于学前的教育法需要加快步伐进行研究并尽快加以制定，这对于学前教育所面临的相关问题就可以得到一个很好的解决。

其实学前教育法的制定并不容易，针对这个问题有学者进行了分析：学前教育立法没有一个清晰的边界，而且目前公益性的教育已经逐步在弱化;没有一个特别明显的办园主体;而且很难对于学前教育的属性进行认定等问题。[20]

三、未来我国学前教育立法的构想

（一）进一步明确学前教育的普惠性

对学前教育的地位和性质要加以明确，国家最为基础的教育就是学前教育，是国民教育的一个重要组成部分，是特别重要的社会公益事业，是组成公共教育服务的一部分。针对立法中的学前教育来说，对学前教育的普惠性以及公益性需要深入的强调，而且在我国的基本公共教育体系内要纳入学前教育。[21]

财政资金关于学前教育资金进行扩大化由专项中央对各地进行支持的需要更加明确化。中央財政资金的投入机制需要不断的完善并且更加稳定化，且还要更加的倾斜中西部方向。对地方学前教育资源的扩大化给予一定的支持，将办园的条件进一步改善，将普惠性幼儿园的发展进一步推进。对公办幼儿园进行大力发展的同时还要对一些普惠性的幼儿园进行积极的扶持，对学前资源的配置进行优化，针对学前教育发展不够均衡的问题给出一定的解决方案。[22]为了将普惠性的教育资源不断的扩大，政府在稳定发展公办教育机构时，对普惠性民办教育机构还应当积极的促进，对非普惠性民办学前教育机构应进行鼓励，争取让其也转变为普惠性民办学前教育机构。[23]

对我国学前教育事业来说，城乡两个板块发展是严重不平衡的，因此目前学前教育法的立法方向是对于城乡均衡发展的学前教育进行促进。让学前教育达到一个均衡的发展水平，可以让更多的幼儿在自己家门口接受到普惠性幼儿园的教育，这不但能解决“入园难”而且还将解决“入园贵”。[24]

（二）建立学前教育的多元投入机制

我国公办的学前教育机构，一般都是政府进行拨款，对那些普惠性的教育机构政府也会有补贴扶持，而那些非普惠性民办教育机构，在投资上完全是凭借自己的实力办园。我国不但有巨大的人口基数，而且还有特别多的适龄儿童，如果学前教育的投资由政府进行，那么需要的预算是非常高的，与此同时作为发展中国家的中国每一个地区的经济发展都是不平衡的，不少地区的政府财力有限，因而并不是所有的地区都可以凭借政府的力量对学前教育进行支撑。[25]如今已经实施的《中华人民共和国民办教育促进法》和人民重视学前教育的程度在不断地提升，目前发展特别迅速的就是我国民办的学前教育机构，经由政府引导社会资本，进一步促进发展学前教育。

政府应当推进建立学前教育多元投入机制，形成政府、家庭和社会共同参与的成本分担方式，为学前教育事业提供比较充足的资金。对乡村以及城市在学前教育投入方面更应该给与高度的关注，在政策的指引上政府应该采取适当的政策。[26]针对城市学前教育事业的发展，在政府财经板块进行投入的同时对社会资本投入在教育事业上也应该给与足够的鼓励;针对发展乡村学前教育事业的发展，紧靠社会资本对学前教育板块的投入是不太现实的，那么对其投入的方式还是要以政府的财政投入为主。

（三）提升教师待遇和专业化水平

教育大计，教师为本。2018年1月，国务院颁布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的建议》，指出对于幼儿园老师的质量要进行全面提升，创建的教师队伍必须整体综合素质都较高。

所以，首先幼儿园老师的待遇以及地位都要进行提升，健全完善幼儿园教师工资待遇保障机制，努力做到公办园在编与非在编教师同工同酬。其次加强幼儿园教师职前培养，幼儿园卫生保健人员的专项持证培训。再次对于管理制度如聘用和任职资格以及幼儿园老师资格的认定需要严格执行，务必要做到所有的幼儿园老师都可以持证上岗。最后根据《十项准则关于新时代幼儿园教师职业行为》与《职业标准关于幼儿教师（试行）》等相关要求，将师德作为幼儿教师职前培养、职业准入、职后培训、教师管理和职务晋升等的关键性评价要求，促进幼儿教师队伍师德的提升。

（四）适时出台《学前教育法》

2018年全国人大常委会在9月10日对“十三届全国人大常委会立法规划”进行了公布，目前一个比较成熟的位列条件以及在其任期内提请审议的草案关于第一类项目法律的就是《学前教育法》。[27]我国教育法现在从义务教育板块到高等教育这个阶段已经全部覆盖，现在还没有进行单独立法的就是学前教育。倘若没有学前教育法的存在，一定称不上我国已经建成较为完善的中国特色教育法律体系。

针对学前教育的地位和性质，其公益性乃至普惠性都要进行学前教育立法的明确，在我国公共服务体系内纳入学前教育板块，确保适龄的学前儿童接受教育的权利都可以得到。[28]第二，应明确各级政府财政投入机制，制定社会力量参与学前教育、多渠道筹措学前教育发展经费的法律规定。第三，积极发展公办幼儿园的同时明确民办学前教育机构的性质职责，改善办园条件，并推进普惠性幼儿园的发展，解决学前教育发展不均衡问题。对学前受教育的内容要在立法时进行清晰化，针对教学内容、教学规划和设置要求等方面就需要从法律层面进行科学的规划，小学化倾向需要规避，将幼儿全面的综合素质进行科学合理的培养和提高。[29]

参考文献：

[1]庞丽娟.加快推进《学前教育法》立法进程[J].教育研究，2011（8）.

[2]张逸园.新中国幼儿教育的基本情况和方针任务[M]//中国学前教育研究会.中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编.北京：北京师范大学出版社，1999.

[3]中国学前教育研究会.中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编[M].北京：北京师范大学出版社，1999.

[4]庞丽娟，范明丽.“省级统筹县为主”完善我国学前教育管理体制[J].教育研究，2013（10）.

[5]虞永平.學前教育“小学化”风气不可长[N].经济日报，2016-06-17.

[6]王海英.从特权福利到公民权利：解读《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中的普惠性原则[J].幼儿教育，2011（1/2）.

[7]张滢.《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》颁布，到2020年基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系[J].中国民族教育，2018（12）.

[8]中国学前教育研究会.《普惠性民办幼儿园政策研究》结题报告[R].2013.

[9]胡卫.“廉价药断供”的覆辙不应在学前教育中重蹈[EB/OL].

https：//news.sina.com.cn/c/2019-03-06/doc-ihrfqzkc1730111.shtml.

[10]梁慧娟.改革开放40年我国学前教育事业发展的回望与前瞻[J]学前教育研究，2019（1）.