脱贫攻坚战略视域下农村基层治理能力现代化路径探究

2020-05-13王森浩刘凤兰

西部学刊 2020年4期

王森浩刘凤兰

摘要：打赢脱贫攻坚战，农村基层治理能力现代化是关键。通过在山西省保德县Y镇工作和实地调研发现，农村基层干部的文化素质低、行为水準失范以及其能力综合评价体系的不完善直接影响到国家在农村基层治理现代目标的实现。因此，严把农村基层干部素质关，提高农村基层干部依法行政、依法办事的能力，建立和完善农村基层干部素质综合评价体系，是提升农村基层治理能力现代化的最便捷路径。

关键词：农村基层干部;素质;治理能力现代化

中图分类号：D422.6 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2020）04-0011-04

习近平总书记在党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]国家治理体系和治理能力是一个国家制度执行能力的集中体现，不断增强我国治理体系和治理能力现代化水平，进一步提升基层政权的治理、管理者能力、素质和水平至关重要。2020年要打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会，关键就要不断提升农村基层治理能力现代化水平。因此需要认真分析研究脱贫攻坚阶段我国基层治理的实际情况，特别是关注农村基层治理主体的能力水平。

一、脱贫攻坚背景下农村基层治理主体的现状

中国共产党十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，把“扶贫攻坚”改成“脱贫攻坚”，并明确提出了新时期脱贫攻坚的目标，即“农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”[2]国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》要求，创新脱贫攻坚体制机制，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局[3]。习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛会议中指出“坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主题的社会扶贫体系”[4]。从中央和习总书记的论述可看出，脱贫攻坚战略视域下的贫困治理主体是在落实脱贫行动中，起到重要影响的组织机构或群体。这些主体是多元的，基本分为政府主体、市场主体、社会主体、群众主体等类型。

这四类主体参与脱贫攻坚都有着各自的行为逻辑和考量。政府主体是脱贫攻坚战略下的主导力量。以政府主体参与其中，是实现为人民服务根本宗旨，为人民谋幸福的“初心”所决定的。“在中国执政就是要为民造福，而只有做到为民造福，我们党的执政基础才能坚如磐石”[5];市场主体是脱贫攻坚战略下的调节器。改革开放40年来的历程证明，市场是最活跃的因素，利用好市场体制，不但可以拓展困难群众需要的资源，更能化解单纯依靠行政手段，推动脱贫攻坚的低效率问题，而且通过参与脱贫攻坚可彰显其社会责任感和社会担当，提升其正面形象;社会主体是脱贫攻坚战略下的助推器。随着我国社会的逐步转型，社会组织正成为一支越来越重要的社会力量，我国“十二五”规划就曾指出，社会组织是推动农村反贫困实现共同富裕的重要力量。自2014年开始，每年的10月17日被定为“扶贫日”。国家“扶贫日”的创建，就是“广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发的一项重要制度安排。”[6]群众主体是脱贫攻坚战略下的内在动力。扶贫对象既是扶贫主体又是受益对象，脱贫攻坚战略能否取得成功，群众特别是贫困群众的有效参与是重要的支撑点。正如习近平总书记曾说“扶贫不是慈善救济，而是要引导和支持所有有劳动能力的人，依靠自己的双手开创美好明天。”[7]

综上可看出，脱贫攻坚战略治理主体是一个密切联系的集体。加强各治理主体的协作水平，是脱贫攻坚战略目标实现的必要前提，是保障脱贫攻坚战略顺利实现的重要基础。当前，农村正处于打赢脱贫攻坚工作的决胜期，政府基层治理主体作为农村基层治理能力现代化的指引，对于提升脱贫攻坚工作质量和效率起着极其重要的作用，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”[8]因此，本文研究的治理主体限定在政府农村基层治理主体上，重点关注其治理能力。

二、Y镇及所辖村干部治理能力调研情况

Y镇是山西省百镇建设工程“省级重点镇”，是保德县的“城郊明珠镇”，位于县境北部，城西南10公里处，总面积66.6平方公里。全镇辖25个行政村，其中12个村为贫困村，总人口12043人、4226户，其中贫困人口占全镇人口比例超过百分之六十。共有基层支部30个（其中，农村支部25个、机关支部2个、企业支部3个），党员403名。镇政府现有工作人员63名，其中领导班子成员13名。

为深入掌握农村基层干部素质的现状，研究农村基层干部素质与农村基层治理能力现代化的关系，本文对Y镇全部行政村的280名党员干部及群众进行问卷调查，并利用太原工业学院派驻Y镇“第一书记”的现实便利，对相关部门走访调查，掌握第一手情况。

（一）Y镇及所辖村干部的文化程度

受教育程度可以反映出一个人的基本素质，一个人的文化素养和能力一般也可通过文化程度来体现，三者相辅相成。Y镇所辖行政村村干部44人中，本科3人，大专5人，高中7人，而初中及以下学历29人。（文化程度占总人数比例如下图1所示）

从图1“两委”班子学历情况的统计可以看出：村干部普遍存在学历较低，文化程度不足的情况。

Y镇共有镇干部40名，学历情况主要以专科以上为主，相对来说，结构比较合理，研究生占比2.5%，大学占总数的50%，大专为总数的1/4，中专占比5%，高中及以下占比17.5%。可看出镇干部的文化程度多集中在本科、专科区域，而本科也多是成人自考或函授本科的形式取得，仍需补充高学历人才。

从调查结果可看出，镇干部整体学历相对较高，村干部整体学历偏低。而所有工作大多开展在基层的村级组织;在高度信息化的时代，村干部整体素质不匹配，以我校下乡挂职第一书记（也是本课题的参与者）所在的Y镇余铁村为例，村长和支书均是退休多年的职工，仅为小学文化水平，均不会使用电脑，但现在安排的工作基本都依托电脑完成，所以工作很难进行，而且这种现象并非个例，多数村都存在此种情况。

（二）Y镇及所辖村干部年龄情况

受国家时代因素影响，不同年龄阶段在教育环境、教育师资、接受教育上有很大差异，造成了现如今农村基层治理干部文化程度间的巨大差异。

根据笔者对他们年龄基本情况的统计，村干部中20—30岁之间有1人，31—40岁之间有6人，41—50岁之间有14人，51—60岁之间有17人，60岁以上6人。从年龄结构来看，村干部存在的主要问题是年龄偏大，绝大多数都处于40—60岁之间，占比达70%，这不仅不利于基层党支部的建设和发展，更不利于精准脱贫工作的有效开展。

40名镇干部中，25—30岁之间有5人，31—35岁有11人，36—40岁有8人，41—45岁有6人，46—50岁4人，51—55岁1人，56岁以上5人。镇干部中年龄结构相对于村干部来说比较年轻化，大多集中在30—45岁之间，占比62.5%。

（三）Y镇及所辖村干部治理能力评价

对Y镇及所辖村治理主体能力的评价主要是通过县政府综合考核、民意调研和问卷调查展开。

一是镇党委政府工作整体情况。近年来，Y镇以落实上级各项文件为契机，努力打造法治型、服务型和效能型政府，不断提升镇政府工作效率，提高政府公信力，加强自身建设，在各项工作特别是脱贫攻坚上取得了一系列成效，社会经济等各项指标逐年提升且在全县名列前茅，连续两年获得县政府优秀表彰，2019年已通过省脱贫攻坚工作验收，已实现全镇整体脱贫。

二是对驻镇单位的满意度调查。从保德县发布的各乡镇年度考核民意调查结果可以看到，广大村民对所在村涉及到的水、电、气、教育和医疗的满意度与前些年相比有所提高。在对村民的满意度调查中，驻镇（镇属）单位的满意度比镇党委政府总体略高。但各单位间也略有差别，比如与村民关系更为紧密的医院和学校，村民的滿意度较低，一方面因为其他驻镇单位与村民平时直接接触的机会较少，矛盾就相对不突出。另一方面，群众对学校和医院的期望值更高，当无法满足其全部需求时，满意度必然有所下降。

三是对村两委的认可满意度调研。近些年，随着中央对反腐倡廉的不断重视，很多惠农政策资金已实现直接转入村民账户之中。同时在县政府和镇政府对村务、财务公开要求越来越严格的前提下，村民对村两委满意度也比之前提高不少。从对村两委班子及成员的满意度调查来看，74%的村民对村干部表示满意，不满情况多集中在低保五保评定、发放救助金等情况时，村干部无法做到面面俱到，未能满足所有村民的愿望和诉求。

三、农村基层治理现代化存在主要问题及原因分析

在农村脱贫攻坚基层治理中，乡镇和村级干部是国家政策在农村基层社会的执行者。农村基层干部的文化素质、行为水准和能力综合考核体系是国家扶贫政策在农村能否顺利实现的主要因素。

（一）农村基层治理主体文化素质偏低是实现当前农村基层治理能力现代化的关键制约

根据调研结果显示，当前Y镇基层干部的综合素质不能完全符合新时期下农村基层工作的要求，无法充分满足当前脱贫攻坚工作的要求，严重缺乏可谋事、能干事的基层“领头雁”。数据显示，“Y镇村干部中有近七成未接受过初中及以上的教育，具有大专本科以上文化程度的更是凤毛麟角。在乡镇干部中，高中及以下文化的也超过六分之一”。这些年龄大、文化程度偏低的基层干部，在农村的发展过程中曾发挥了重要的作用，但是现阶段由于他们绝大部分对电脑等新生事物知之甚少，工作能力无法与时俱进，很难激发出他们有符合新时期帮助贫困户脱贫的“金点子”，即使偶尔有些许想法，但限于日趋复杂的电脑操作客观原因，也多没有变为现实操作，这些都严重制约精准脱贫工作的深入开展，很难找准具体的点激发所在村贫困户脱贫的内生动力。

另外，随着我国市场经济的发展和城镇化进程的加快，现如今农村剩余劳动力大量转移，村里青年人才流失现象严重。根据调研统计，现阶段Y镇人才方面出现的情况是受教育程度越高工作地点一般就越远，鲜有人才再回农村。因此镇上所辖的各村人口老龄化、低素质化现象尤为明显。受现实条件制约，优质人才后续无力。虽然近些年山西省各地方政府积极推动大学生村官制、挂职第一书记、县级领导干部包村脱贫等诸多尝试，但也暴露出人才留不住，效果不持久等问题。具体到Y镇干部和村两委骨干，由于无法适应新时期办公要求，导致了脱贫摘帽工作档案管理不规范，距离标准化和规范化的要求有一定差距。另有部分基层干部任性作为，简单粗暴为了完成工作而完成，一定程度侵犯了群众的利益。

（二）农村基层治理主体行为失范是农村基层治理能力现代化的重要制肘

脱贫攻坚是我国一项艰苦卓绝的工作，在长期的执行过程中，农村基层的干部们长期压力过大，成就感少，受挫感大。很多干部在长久的工作中，行为慢慢失范。从调查中可看出，有些基层党员干部并未全心全意进行工作，在脱贫攻坚行动中仅走过程，党员干部在推动脱贫攻坚工作中的带头示范作用日益弱化，有选择性地消极处理涉及群众脱贫利益的事情，使政府公信力下降。

从现实情况来看，部分农村基层干部法制观念不强，对农村政策理解不够，依法行政意识淡薄，在处理事情时容易以主观臆断和情绪去决策，甚至出现违法乱纪现象，从而引发了群众对党和政府政策方针的误解和不满。另外，有的农村干部受家族宗派等不良思想影响，在解决问题、处理事情上无法真正做到公平、公正，容易引发群众不满及愤怒情绪，例如Y镇某村全体党员共计10名，其中一家族中党员就多达6名，超过半数，使得这个村两委任职干部近20年来一直被该家族成员担任，引发诸多问题。

（三）农村基层干部素质考核评价体系不完善是农村基层治理能力现代化的薄弱环节

在农村基层干部管理中，对于基层干部的素质评价体系长期不健全，缺乏全面性和建设性[9]。我国正处于完成脱贫攻坚事业的攻关期，对农村基层干部的考核和评价，多注重业绩，相对忽略他们的德行和工作方式方法，缺失群众与社会对他们的评价。在一些地方只要在不触犯法律法规的前提下能顺利完成脱贫攻坚的相关指标，就不会过分追究基层干部的工作方式、方法是否得当，是否得到老百姓的认可。这种考核评价体系，对扶贫一些任务的达标能起到一定的促进作用，但是长远来看不但可能触犯村民和农村自身的利益，更可能对资源和环境造成很大的浪费和破坏，易滋生各式各样的社会矛盾。

现在乡镇和农村面临的任务多，人手少，特别是“上面千根线，下面一根针”的现象在新时期脱贫攻坚事业中愈发明显，由于工作人员文化素质偏低，导致执行力不够，尤其集中在基础设施建设、产业发展和民房建设用工等方面。基层干部素质的高低直接影响到各项农村项目的执行上，再加上受Y镇自然条件，主要是特有的连续雨季影响，村里的基础设施建设无法快速推进。同时在调研过程中发现镇上及村里干部思路不开阔，造成他们以被动完成上级布置任务为主，发挥主观能动性远远不够。

四、提升农村基层干部素质推动农村基层治理能力现代化的实施路径

党的十九大报告指出：2020年我们要全面建成小康社会。据国家统计局公布的官方统计数据，截至2018年底，中国农村人口大约还有七亿人。如何让实现脱贫的农民真正强起来，农村基层治理能力现代化是关键，提升农村基层干部素质是抓手。

（一）严把农村基层干部素质关，着力提高农村基层治理主体素质水平

新时期下，农村基层干部要与时俱进，按照国情和当前脱贫攻坚工作的新目标、新要求，坚持新的发展理念服务好所管辖村的脱贫事业，不断提升他们服务脱贫攻坚的能力，做一名脱贫事业合格的“服务员”。积极做好与上级领导、帮扶单位及贫困群众的联系、协调工作，立足实际情况，创造条件使脱贫攻坚的各项政策一一落实，争取群众的认可，形成全民共同参与，激发贫困群众的内生动力，形成稳定脱贫的长效机制。

重视对农村基层干部素质的培训教育，提升培训效果。针对不同层次和不同需求的农村基层干部，精心设计培训内容，切实增强教育的针对性和实效性。对乡镇干部，结合新时期中国特色社会主义理论，主抓政策法律法规知识和现代农村治理模式的培训;对农村干部特别是村两委，突出学历教育、法律条例、村务管理和电子政务等实用技术的培训[10]。通过培训提升基层干部的素质，增强他们新时期处理各项涉及村民关心问题和依法办事、化解矛盾、促进农村和谐发展的能力，有力地促进脱贫工作的全面实现。

（二）提高农村基层干部依法行政、依法办事的能力

农村脱贫攻坚领域事务性工作复杂而繁琐，农村基层干部要立足管辖村的实际情况，按照“一村一品、一户一策”的要求，多去贫困群众家中调研，找到符合貧困群众实际需求的方法，因地制宜实现脱贫，改变此前轻视法律，主观办事的行为。加强基层干部队伍学习法律知识，强化法治理念，形成法律思维。所有下村的脱贫优惠政策，均要采用“四议两公开”工作方法，落实好扶贫工作的每一个环节，依法保障群众特别是贫困户都能平等依法的参与到村民民主管理，维护他们的合法权益。

在脱贫攻坚战略行动过程中，要进一步完善基层干部的扶贫监督机制，将基层政府特别是农村基层党总支精准脱贫工作放在人民群众和普通党员的监督之下，健全各种公开制度，加强农村特别是贫困村的村级监督委员会建设，充分发挥村级监督、财务监督委员的作用。调动群众和党员对基层政府和党总支的监督热情，建立监督的反馈机制，畅通沟通渠道，加强对村级事务，尤其是各种扶贫项目政策、资金等落实的监督，规范提升基层干部依法行政、依法办事的能力。

（三）建立和完善农村基层干部素质综合评价体系

农村基层干部是国家脱贫攻坚政策能否走好“最后一公里”的关键所在，是服务于农村的第一线领导者，他们肩负着发展农村经济、文化和稳定的职责。对于基层干部特别是农村干部素质的评价体系就显得尤为重要，这直接关系到他们重视那方面素质的提升。因此构建和完善农村基层干部素质综合评价体系，才能有效推动农村基层治理能力现代化。

进一步完善农村基层干部的保障机制，做好引导工作，激发他们干事创业的激情。做好顶层设计打通农村各种“复合人才”的上升渠道，吸引优秀人才特别是能干事、干成事的领头人加入到基层党组织中来。建立脱贫考核机制，将基层干部的扶贫实效与奖励工资挂钩，给那些想干事、能干事、有想法、有见识的人更多的支持。努力实现农村基层治理能力的现代化，打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[2]中共中央党史和文献研究院.习近平扶贫论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018.

[3]国务院.关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知[EB/OL].

http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/02/content_5142197.htm.

[4]习近平.携手消除贫困促进共同发展[N].光明日报，2015-10-17.

[5]习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京：中央文献出版社，2016.

[6]中新社北京10月14日电.中国设立“扶贫日”：动员社会力量参与扶贫[EB/OL].

http：//news.xinhuanet.com/yzyd/local/20141014/c_1112822224.htm.

[7]习近平关于社会主义经济建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.

[8]中共中央.关于加强社会主义协商民主建设的意见[M].北京：人民出版社，2015.

[9]熊杰.社会主义新农村建设视域下农村基层干部素质存在问题和对策分析[D].重庆：西南大学.2014.