政府工程全过程工程咨询组织架构模式研究

贾翊铭（深圳市住宅工程管理站， 广东 深圳 518000）

1 全过程工程咨询模型

某技术大学建设项目（以下简称“本项目”）位于深圳市，项目用地面积约 59 万 m2，总建筑面积约 95 万 m2，概算批复投资约 80.8 亿元，计划于 2020 年底完工。

本项目建设内容包括 6 个学院（健康与环境工程学院、创意设计学院、新材料与新能源学院、大数据与互联网学院、城市交通与物流学院、中德智能制造学院）、先进材料测试中心、学术交流中心、图书馆、会堂、公共教学楼、校行政与公共服务中心综合楼、体育馆、南北区宿舍、食堂、留学生与外籍教师综合楼、校医院、地下公交首末站，以及连廊平台等室外配套工程；共 19 个建筑单体，划分为 4 个总承包标段组织建设。

本项目建设单位（以下简称“建设方”）为某市政府直属正局级行政管理类事业单位的直属机构，负责市政府投资建设工程的全过程项目管理工作。

2 全过程工程咨询背景及定义

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发 [2017] 19 号）提出培育全过程工程咨询，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业，制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。

全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及项目实施和运行的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务，既包括工程管理类的活动，又包括设计等生产（咨询）类活动；涉及建设工程全生命周期内的策划咨询、前期可研、工程勘察、工程设计、招标代理、造价咨询、工程监理、施工前期准备、施工过程管理、竣工验收及运营保修等各个阶段的管理服务。我国传统的工程咨询体系“五脏俱全”却各成一派，各管理职能泾渭分明，普遍呈现出割裂状态。引入全过程工程咨询，可有效打破行业间的壁垒，实施高效管理，对建筑业健康持续发展具有重要意义。

根据广东省住房和城乡建设厅印发的《建设项目全过程工程咨询服务指引（咨询企业版）（征求意见稿）》，全过程工程咨询单位既可根据投资人的委托，独立承担项目全过程全部专业咨询服务，全面整合项目建设过程中所需的投资咨询、勘察、设计、造价咨询、招标代理、监理、运营维护咨询以及全过程工程项目管理等咨询服务业务；也可提供菜单式服务，即“1＋N”模式，“1”是指全过程工程项目管理（必选项），“N”是指专业咨询（可选项）。全过程项目管理（即“1”）主要包括项目策划管理、报建报批、勘察管理、设计管理、合同管理、投资管理、招标采购管理、施工组织管理、参建单位管理、验收管理以及质量、计划、安全、信息、沟通、风险、人力资源等管理与协调工作，专业咨询（即“N”）则是建设项目各个阶段的专业咨询服务，包括但不限于投资咨询、勘察、设计、造价咨询、招标代理、监理、运营维护咨询等。

3 管理职能的定位

根据全过程工程咨询的定义，本项目所实施的全过程工程咨询包括了全过程工程项目管理、招标代理、工程监理及实验室工艺咨询，其中后三项服务内容为专业咨询（即“N”）。在非全过程工程咨询模式下，本项目建设方将组建专业齐全的管理团队完成全过程工程项目管理及招标采购工作，造价咨询，工程监理及其他专业咨询等工作则委托具备专业资质的单位完成。引入全过程工程咨询单位后，建设方的项目管理组织模式会随之发生改变，为更好地梳理全过程工程咨询模式下建设方的管理模式、管理职能和任务分工，应重新对建设方及全过程工程咨询单位的管理职能进行重新定位，以便能更高效地推进项目建设。

全过程工程咨询单位进场后，深入总结建设方既有工程项目管理方式下的经验和不足，充分把握行业发展趋势和地方特征，精简工作界面，明晰管理层级；充分发挥建设方“总控督导”的定位，明晰工程咨询单位“自主实施”的定位，并形成 “金字塔”管理职能定位的模型（见图 1）。在该定位下，建设方将站位在“金字塔”顶端，以工程项目的使用单位及有关政府行政部门为重点服务对象，明确总体需求，制定总体目标，总体监督和控制建设项目前期和施工阶段管理工作，充分发挥“决策、监督、保障、技术支撑”四大总控督导职能。全过程工程咨询方受建设方委托，全面组织开展工程项目管理组织行为，包括部分专业咨询工作的实施，如招标代理、工程监理等；根据总体需求及建设目标，具体开展前期审批、设计管理、招标采购、施工监管、工程监理、实验室工艺咨询等工作，组织管理好勘察单位、设计单位、施工单位、材料设备供货商等。

图1 全过程工程咨询模式下“金字塔”管理定位模型

4 组织架构的融合与任务分工

4.1 组织架构的融合

建设方和全过程工程咨询方的管理职能一旦明确，建设方的管理模式也将发生变化。在非全过程工程咨询模式下，由建设方的管理团队实施全过程项目管理及招标采购工作，但政府投资建设的工程项目往往规模大、标准高、数量众多，建设方管理人员资源有限，很难做好全过程项目管理及招标采购工作。此时，建设方充分利用市场化组织的专业技术和管理力量，对切实提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益具有重大意义。因此，在全过程工程咨询模式下，建设项目管理组织架构将发生转变，建设方的管理团队与全过程工程咨询团队融合，共同对建设项目进行管理（见图 2）。

4.2 对工作界面的理解

组织结构的融合可以充分释放建设方的管理资源，缓解管理压力，优化资源配置，因此建设方的管理团队资源可以对多个项目进行有效管理。为了更有效地提高组织融合后的管理效率，应对建设方管理团队和全过程工程咨询团队的工作界面进行合理切分。在传统模式下，建设方项目组成立后，对该项目从项目决策至运营维护实施全方面和全过程管理，即直接对所有专业咨询服务单位、施工单位、材料供应单位等进行管理，既是管理组织实施层，也是管理决策层。在全过程工程咨询模式下，全过程工程项目管理代替建设方项目组“组织实施”功能，对其项下、非项下专业咨询单位、施工单位、材料供应单位等进行管理，决策则仍由建设方项目组完成（见图 3）。此时，建设方项目组功能由原来的组织实施和决策功能转变为“决策、监督、保障和技术支撑”；全过程工程咨询单位界面则为管理和咨询工作的实施。全过程工程咨询内部分为全过程工程项目管理和监理两大主要模块，全过程工程项目管理具体内容包括不限于项目策划、报建报批、招标采购、设计管理和施工现场管理，同时还包括各类汇报材料的准备和建设方体制内各类管理文件的编制（如工程变更在建设方内部审批时上会资料的准备）；全过程工程监理则是施工阶段质量、安全、进度和投资管控的组织与实施主体，负责施工单位按照国家规范、标准及建设要求的执行和落地，在建设方管控体制下，组织施工单位做好由建设方发起的第三方质量安全迎检工作，服从全过程工程项目管理的指令，并在项目策划、报批报建和招标采购等项目前期阶段，组织有经验的监理人员做好技术配合工作。

图2 建设方与全过程工程咨询单位组织结构的融合

图3 全过程工程咨询模式下工作界面的理解

4.3 任务分工

在对全过程工程咨询模式下建设方和全过程工程咨询方，以及全过程工程咨询单位内部项目管理和工程监理工作界面的划分过程中，我们可以将上述各方的工作任务作进一步的明确和细化。

4.3.1 建设方的工作任务

建设方项目组行使决策、监督、保障、协调和支撑的职能，承担并协调对项目使用单位和政府部门的对接，从项目外围保障全过程工程咨询单位充分发挥自主实施管理的职能和优势。同时，建设方项目组应参加由全过程工程咨询单位组织的重要会议，支撑全过程工程咨询单位对所有参建单位进行有效的管理。

4.3.2 全过程工程项目管理的工作任务

全过程工程咨询单位与建设方项目组形成合力，全面控制施工质量、进度和投资，做好安全文明施工。在建设方管理体系下，建立管理制度，做好项目策划，履行管理程序；通过精细化管理，实现项目建设目标。全过程工程项目管理与全过程工程监理应划分管理界面，在项目实施中，互相支撑。具体任务如下：项目计划统筹及总体管理，制定管理具体目标，编制总体进度计划，协调项目内外部关系；报建报批，完成项目建设前期及工程建设期间各项报批报建手续，包含但不限于办理土地、规划、建设、环保、消防、气象、水土保持等内容；设计管理，负责对项目建设各阶段和各专业的设计图纸深度和质量的审查，施工阶段设计问题处理及设计变更的管理；招标采购与合同管理，做好招标采购策划，招标方案的确定，招标文件的编制及建设项目涉及的土建项目和各专业系统合同履约，后评价的管理；进度管理，明确进度管理目标，编制进度计划，提出控制措施，对进度计划的实施进行动态管理；投资控制，确定投资目标，制定管理制度。做好造价咨询单位的管理，全面控制建设项目投资；工程技术管理，对工程建设过程中的特殊结构、复杂技术、关键工序等技术措施和技术方案审核，分析与评价，解决施工现场出现的各类技术问题，优化设计方案，从专业技术角度提出合理化建议，处理项目建设过程中各类重大技术质量问题；档案信息的管理，借助先进的信息管理团建及先进的信息技术平台，高效的管理项目建设全阶段的工程资料；BIM 管理，组织落实基于 BIM 工具的技术管理；现场管理，对建设项目实施过程中的质量、进度及安全文明施工管理进行宏观的统筹管理；实验室工艺咨询及管理，对建设项目范围内各类实验室内容，环境，需求进行调查并转换为设计语言，制作试验房间参数手册，并对实验室工艺设计进度、设计质量进行全过程管理；竣工验收及移交管理，组织项目参建各方办理专业验收和总体验收申报手续，及时解决工程竣工验收中发现的工程质量问题，负责项目移交工作的管理。

4.3.3 全过程工程监理的工作任务

全过程工程咨询单位按照国家及当地的有关法律、法规和规范，以及全过程工程咨询合同，履行监理职责，包括本项目施工准备阶段、施工阶段、保修及后续服务阶段的各项监理工作，包括与工程监理相关的其他工作。全过程工程监理与全过程工程项目管理应划分管理界面，在项目实施中，互相支撑。全过程工程监理的主要工作任务是在施工过程中对质量和进度进行控制，对安全生产进行监督和管理，对投资控制及工程信息进行管理。全过程工程咨询的监理应拓宽服务范围，工作任务还应包括：施工准备阶段的监理服务，但不限于理解项目建设内容；配合全过程工程项目管理对项目进行整体策划；参与本项目的招标工作；对材料设备的技术参数或品牌档次提出意见或建议；配合对初步设计、施工图招标图纸的审查；等等。

5 工作重点

本项目为全国首批实施全过程工程咨询的项目之一，此模式下，建设方的管理职能定位和工作任务内容均发生变化。由于项目建设周期短，交付任务重，在建设方和全过程工程咨询单位融合过程中难免出现较多的矛盾点和冲突点。因此，在项目推进过程中，笔者认为以下重点应予以关注。

（1）全过程工程咨询无统一的收费标准，政府工程因此无法合理取费，若项目给予咨询企业的费用偏低，则咨询企业难以保证充裕的人员配置，会出现一人多岗的情况，进而降低服务质量和标准。尽管建设方被迫增加管理人员予以补位，也难以达到优化资源配置的目的。

（2）建设方的流程和制度应尽快配套完善，全过程工程咨询单位的全过程项目管理团队代替建设方实施管理行为，应制定相应的线上和线下流程来适应新的管理体系，如材料品牌报审、变更与签证管理、进度款审批等，建设方应开通信息化 OA 权限并增设全过程工程项目管理的审批节点。

（3）建设方应赋予全过程工程咨询单位以一定的决策授权，以提升管理效率。以设计变更管理为例，鉴于本项目绝对值≤10 万元的变更数量占比 76%，而该部分引起的变更费用仅占总变更费用的 16%，可授予全过程工程咨询单位绝对值 10 万元及以下变更的决策权，既确保了风险可控，又大幅度提升了决策效率。

（4）对于重大事项的决策，全过程工程项目管理应主动呈报咨询成果，同时，建设方项目组应全程参与并决策。建设方项目组如不紧密跟进重大事项工作进展，会出现信息传递断层，对事项决策不利，影响管理效率。

（5）建设方和全过程工程咨询方应在招标阶段管理人员应委派具备现场管理经验的人员参与，此部门的人员在施工阶段转入现场管理部，有利于前期与实施阶段管理工作的延续性，有利于建设目标的顺利实现。

6 结 语

政府工程推行全过程工程咨询，可以整合专业咨询管理碎片，打破行业壁垒，提升管理效率并可有效控制投资成本。国家从宏观层面倡导此种管理模式旨在促进建筑业持续健康发展，但建设项目在引入全过程工程咨询后，如何高效解决新型管理模式下管理组织结构问题，是建设项目管理成败的关键因素之一。笔者以实际的建设项目为模型，对管理职能的定位、工作界面的理解和任务分工的明确进行研究并给出初步解决思路，可以为后续建设项目实施全过程工程咨询提供参考。