税收营商环境和纳税人满意度评价测度的比较分析*

黄云涛

(国家税务总局安康市税务局， 陕西 安康 725000)

税收营商环境和纳税人满意度是社会各界及纳税人检验税务机关税收服务能力的两个“风向标”，也是税务机关是否真正以纳税人为中心、以需求为导向、以问题为抓手开展各项工作的“试金石”，其结果对开展税收工作、发现并改进薄弱环节有着重要的指导意义。税收营商环境和纳税人满意度在评价测度上既有趋同，也有差异，探明指标体系背后所蕴含的价值取向、框架结构和内容视角，有利于对标国际先进水平，认清差距，查找不足，精准施策，厘清税务营商环境理论渊源，构建符合中国管理实际、科学合理的营商环境税收评价指标体系。

一、开展税收营商环境和纳税人满意度评价的背景和发展态势

(一)评价背景及意义

我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，企业作为经济发展的主体，其健康发展对促进经济中高速增长、迈向中高端水平具有重要意义。我国经济领域的许多问题， 从深层次上而言是营商环境问题。为了适应高质量发展的新形势，要营造稳定公平透明、可预期的营商环境，需要更好的税务营商环境来引领和助力。优化税务营商环境要与建设现代化税收治理体系目标相适应，通过完善税收职能，重点解决发展不平衡不充分问题，以更好地服务我国经济高质量发展。若税务营商环境不理想，将制约经济转型发展，影响高质量发展目标的实现。

税收营商环境是整个营商环境的重要组成部分，目的在于全面反映影响企业合理纳税的因素。通过营商环境税收评价，可以为税收政策的制定和执行提供科学参考。通过采集纳税人评价，明晰纳税人需求，提高纳税服务工作的针对性和有效性，为优化纳税服务的软、硬件资源配置提供路径。纳税人满意度是纳税人在税收征管活动中对税务部门的合理税收服务需求和对税务部门的期望被满足的认知程度，纳税人的满意度越强，其主动诚信纳税的积极性越高。开展税收营商环境和纳税人满意度评价是评价主体对一个地区的税务营商环境进行全面、客观、科学的调查和评价的活动，目的是摸清税务营商环境的现状，找出存在的问题及关键制约因素，以便下一步有针对性地实行政策改进，促进税务营商环境的持续优化。

(二)发展态势

自2008年开始，世界银行每年发布《全球营商环境报告》，通过总税率、纳税时间、纳税次数与税后流程时间四个分指标来测量税收营商环境。世界经济论坛、福布斯等机构也构建了适合国际比较分析的税收营商环境测量指标。从2008年起，国家税务总局委托第三方开展纳税人满意度调查，摸底基层纳税服务工作开展状况，用得到的满意度数据直接反映税务机关纳税服务的质量，纳税人满意度调查工作成为加强纳税服务的重要手段。直至今日，纳税人满意度评价仍是税务系统了解纳税人诉求、优化纳税服务、构建和谐征纳关系的重要抓手。近年来，国务院正在制定具有我国特色的营商环境评价指标，税务总局和各省局也围绕纳税便利度，在优化营商环境的过程中逐步探索建立起系统的指标体系。目前，构建一套适合我国国情、税情的评价体系，优化税务营商环境，对于激发市场主体创业创新活力、实现税收现代化、促进我国经济社会可持续发展意义重大。

二、 税收营商环境和纳税人满意度指标体系比较分析

(一)指标构成

1.营商环境税收评价指标体系。2019年陕西省税务局委托第三方机构开展了全省2019年上半年税收营商环境调查评价。税收营商环境指标的设计综合考虑世行纳税指标及三年行动方案的相关政策举措，结合陕西省有关营商环境重点工作内容，从纳税次数、纳税时间、报税后流程指数、企业开办注销、教育和税务咨询等方面，形成5个二级指标、20个三级指标。本次税收营商环境便利度的计算过程中参与计算的指标有纳税准备时间、纳税申报时间、纳税缴纳时间、企业纠错补税办理时间4个指标，其余指标为共性关联指标，不参与便利度分数计算，只作为共性关联数据参考。(见表1)

2.纳税人满意度调查指标体系。2018年8月下旬至10月上旬，国家税务总局委托北京零点市场调查有限公司组织实施2018年纳税人满意度调查。本次调查采用计算机辅助电话调查(CATI)和短信调查两种方式进行。调查内容涉及13大项32细项指标，并将以下评价内容归为5大类，包括政策落实类、便捷服务类、规范执法类、信息化建设类、廉政自律类。(见表2)

表1 营商环境税收评价指标体系

一级指标二级指标三级指标税收营商环境便利度纳税次数一年中缴纳次数企业“无纸化”电子发票系统使用情况纳税时间纳税准备时间纳税申报时间纳税缴纳时间报税后流程指数 是否实现网上自主更正申报并补缴相应税款企业纠错补税办理时间是否通过纳税信用查询渠道查询自身纳税信用是否了解纳税信用挂钩银行贷款是否申请增值税留抵退税获得增值税留底退税到账时间多缴退税申请办理时间获得退税到账时间是否办理出口退税业务出口退税业务办理时间企业开办与注销 新办企业发票申领时间目前开业流程是否简化是否办理税务注销教育和税务咨询 纳税人参加税务部门培训效果办事指南和相关二维码关注情况

(二)评价方法

1.营商环境税收评价。从税收营商环境性质特点及目前主流评价方法来看，该评价以税收法治、税收效率、纳税成本和社会满意度为多核心评价维度，数据来源包含政府部门评价、税务系统数据抽取、纳税人测评打分等，评价流程包括调查准备、指标确定、权重确定、实施调查、统计分析和反馈六个环节。以是否利于市场要素资源流向与集聚为衡量的总标准，确立调查目标、组织分工及实施方案，建构三级指标体系，确定主观、客观指标分值权重及计分方法，通过实地调查、数据研究、问卷调查等形式完成数据采集，汇总有效数据，运用加权平均方法计算总体环境评分。

表2 纳税人满意度评价指标体系

纳税人满意度政策落实类政务公开政务公开渠道多样政务公开获取方便政务公开更新及时税收优惠政策落实降低增值税税率落实情况扩大小微企业所得税优惠政策范围落实情况申领发票首次申领增值税发票套餐式服务首次发票领用数量满足需求发票申领方式便捷纳税申报表 纳税申报表表单数量纳税申报表填报内容跨区迁移跨区迁移办理流程便捷服务类12366纳税服务热线12366纳税服务热线容易打通12366纳税服务热线通答原国税地税业务12366纳税服务热线解决实际问题办税服务厅服务 最多跑一次办税服务厅导税咨询办税服务厅办税人员业务熟练办税服务厅一厅办原国税地税业务规范执法类税款征收依法征收税款执法行为稽查部门执法程序规范稽查部门执法结果公正税源管理部门执法程序规范税源管理部门执法结果公正信息化建设类网上更正申报 网上更正申报增值税一表集成 增值税一表集成网上办税系统 网上办理事项范围网上办税系统运行稳定网上申报系统咨询热线发票开票系统咨询热线廉洁自律类税务人员大厅服务人员廉洁自律税源管理人员廉洁自律税务检查人员廉洁自律

2.纳税人满意度评价。目前各级税务机关均通过委托第三方，随机抽取所辖范围内各类纳税人样本，以无记名电话访问等形式开展调查。通过纳税人电话答复计算汇总，将有效问卷以简单平均方法计算满意度得分，得出该单位综合满意度分值。

(三)两个评价指标体系的比较分析

1.评价结构。纳税人满意度评价指标体系中共有13项细化指标，可概括为纳税人满意度和税务部门形象两个部分。营商环境税收评价指标体系中分为办税感受、政策感知两个部分，共有20个三级指标，更加注重“放管服”改革，评价针对性更强。从两者的差异上看，在评价调查结构上，纳税人满意度评价指标体系多采用半开放式问卷调查，调查内容包括满意程度选择、对税务工作认知及工作建议，纳税人主观意愿较强，可以更加明确掌握纳税人需求；而营商环境税收评价指标体系则从整体税收服务质量角度调查，面对纳税人现有办税项目开展数据化调查，分项目、分权重打分，评价数据更加准确。

2.评价客体。纳税人满意度调查由纳税人构成单一评价客体，而营商环境税收评价指标体系则由纳税人评价和税务机关内部数据组成，增加了评价客体和信息来源，对税务机关执法效能和纳税服务评价更加趋于完善。例如，对廉洁自律情况的评价，纳税人满意度调查问卷中涉及税务人员廉洁自律指标3项，包括违规指定税务代理情况、税收执法人员廉洁情况、违规搭售办税设备情况；营商环境税收评价指标体系中并无明确此项指标，但要求对税务机关税收执法规范性情况进行综合考评。从纳税人评价角度看，前者更加直观明了，后者对全部税收执法规范性行为进行评价，覆盖面更广。例如，从信息化水平评价来看，纳税人满意度调查问卷中共有信息化建设评价指标3个，占全部评价指标的16.7%，营商环境税收评价指标体系中则将信息化相关考评指标比例提升，涉及信息化建设评价指标8个，占20个三级评价指标的36.4%，对纳税人缩短办税里程要求更高，以提高税收信息化促进“放管服”改革。通过分析评价客体，两个评价测度所测量的侧重点不同，纳税人满意度调查构成因素比营商环境税收评价指标较多，评价指标侧重于纳税人对税务机关纳税服务的质量；而营商环境税收评价指标则更倾向于落实“放管服”改革，压缩纳税人办税时间，优化纳税人办税程度，提升税收执法能力，提高信息透明度。

3.颗粒指标。以纳税人满意度评价指标体系的四级指标与营商环境税收评价指标体系的三级指标来进行颗粒对比分析。可以看出，营商环境税收评价指标体系包含的20个三级指标，纳税人满意度评价指标体系包含的13个四级指标，两个体系在这一对比层次上，个别指标出现了某些意义上的包含与重合。但总体而言，两个体系出发点不同，关照点不同，侧重点不同，项目名称表述不同，有些指标的对应关系同质性较弱。营商环境税收评价指标体系主要从纳税成本方面考量，而纳税人满意度评价指标体系主要从办税纳税体验方面考量；营商环境税收评价指标体系更加侧重于纳税申报的合理性、信息获取的及时性、税务机关工作效率等方面，纳税人满意度评价指标体系则侧重于纳税人期望感受、税收政策效应、部门形象作风等方面，这为两个评价体系的借鉴融合提供了很大的操作空间。

从三个方面的比较分析来看，在指标设置上，满意度评价指标更加全面，它更关注纳税人在愉快的办税体验上的满足感；而营商环境评价更有侧重点，主要从税款缴纳和税收优惠这两项直接触及纳税人关注的核心问题。在评价主体上，满意度评价单一从纳税人入手开展测评并分析数据，忽视了税务部门作为服务提供者的话语权；而营商环境评价则综合纳税人评价和税务部门提供的数据进行分析，弥补了满意度评价的不完整，更能公正、客观地反映情况。在评价客体上，满意度评价是通过纳税人对税务机关的主观期望来改进薄弱环节，这其中由于纳税人对满意度的误解而导致的不真实评价不可避免；但营商环境评价由于直接关系纳税人的利益问题，在纳税人谨慎态度下作出的评价更具参考性。在结果运用上，满意度测评通过纳税人的服务需求来提升税收工作质效，进而构建和谐征纳关系，促进经济结构顺利转型；营商环境评价则恰恰相反，它从上往下，直接从关注纳税人经济利益入手，改进税务部门各方面工作。

三、科学构建与完善税收营商环境和纳税人满意度指标体系

1.拓展指标体系完整性。整合税收营商环境和纳税人满意度两个评价体系，将纳税人满意度以一定的权值纳入营商环境体系，下设税费负担率、税收优惠政策落实情况、执法规范程度、办税时间、办税程序、纳税人满意度等二级指标，这样一方面减少工作量，也可以保证其科学性。同时充分汲取世界银行评价体系的经验，在立足本国国情的基础上，拓展指标体系的完整性，将缴纳税款、税收优惠、税收法治、涉税服务等相互联系、相互影响的项目作为一级指标。

2.增强指标体系的科学性。遵循科学性、系统优化、通用可比、实用性、层次性和可度量的基本原则，借鉴“4E”(经济性、效率性、有效性和公平性) 逻辑分析框架，从税收法治、管理效率、纳税成本和税收满意度等多个维度，综合考虑法治、效率、成本、公平、社会满意度等因素；强化税负水平、纳税时长、纳税服务等主要影响因素的考察基点作用，运用“线上线下”相对接的现代化调查手段，采取客观测算与主观评价相结合的评估方案，保障客观事实与主观感知的相互映照。

3.提升指标体系实践性。在体系构建过程中，应坚持与本土化的税情、国情相适应，以现行税收制度为纲，体现税务营商环境的改革方向，以纳税人满意度为准绳，确保源头信息的可获得性、信息渠道的真实可靠、调查对象选取的代表性与科学性。在此基础上着力评估并反映企业办税过程中的痛点与难点问题，并实现对企业的紧密追踪与动态监测；梳理典型地区优化税务营商环境的先进实践经验，准确而及时地反映我国税务营商环境所取得的进步与成就，为税务营商环境优化提供可资借鉴的思路和方法。