新中国70年财政学的演进与发展

闫 坤，张 鹏

(1.中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100028；2.中国财政科学研究院 宏观经济研究中心，北京 100142)

财政学越来越成为一门理用结合的学科。从学理来看，财政学是研究资源配置、生产创造和收入分配的一门学科，表现出典型的经济学特征，遵循经济运行的基本规律和机制；从应用来看，财政学是支持国家治理、社会稳定和公共服务均等化的重要科学，形成了典型的政治学特征，体现政治决策和社会管理的价值理念和逻辑框架；从方法来看，财政学强调结构优化、绩效导向和权力制衡的要求，属于典型的管理学范畴，重视决策、执行、沟通、评价和反馈。这就是财政学的三维架构，也成为分析财政学科发展、探究理论体系创新、研析政策框架调整的主线和抓手。本文结合中国财政实践的基本经验和学科发展的典型特征，对中国财政学70年来的演进与发展进行梳理和分析。

一、财政学基本分析框架

从财政学的研究领域和内涵来看，其越来越体现出综合性的特点。在其运行规律上，主要是解决好财政收入的预测、收取和管理等问题，具有经济学研究的基本特征；在其内部结构和平衡模式上，主要是解决好资源配置和经济稳定发展等问题，涉及到权力平衡和有效制衡，属于政治学的相关领域；在其作用模式和职能属性上，主要是解决好市场失灵、公共产品提供和社会发展等问题，从而与法学和社会学等学科叠加。因此，有效界定财政学的基本范畴，合理构建财政学的研究框架，科学规范财政学研究的主要领域成为本文的重点，并为全文的展开提供坚实的理论基础。

财政学的逻辑主线凝炼在“财政”两个字上。“财”是指政府的财政收支活动，包括财政收入从何而来，预期收入能够达到多少，安排的支出规模有多大，收支之间在规模和结构上的匹配度如何，是指财政的运行规律，并以此形成财政理论体系；“政”是指政府财政支出的管理，包括财政收入的获取手段、比例结构、分配情况和相关权力制衡等内容，是指财政的职能和体制机制建设，并以此形成财政制度和财政政策。从“财”的层面来看，对财政运行规律的强调主要是突出财政与生产主体和生产活动的相关关系，属于典型的经济基础的范畴；从“政”的层面来看，对财政制度和财政政策的强调明显使其具有上层建筑的特点。这样，财政学的复合性就显示出来，既具有典型的经济基础特点，需要适应社会生产力和科技创新的深入发展；又具有典型的上层建筑特点，在适应经济基础的同时，又要通过对国家治理的支持和创新，有效引领和促进经济基础[1]。

财政学的构成框架由主体、研究对象和研究方法三个部分组成。从财政学的主体来看，西方财政学将国家、社会组织、市场组织甚至是个人都视作财政学的主体，即将具有收支活动特征且收支受到客观限制的主体都视作财政学的主体，研究其收入和支出规律，并从微观到宏观逐步拓展和放大。从财政学的研究对象来看，既包括财政规律、财政现象、财政绩效和财政结果分析等，也包括财政体制、管理机制和财政政策等问题。从财政学的研究方法来看，大陆学派以交易理论作为财政学的基础理论，根据政府税收收入的变化逐步将社会经济体制和结构变革的内容纳入其中，并兴起了财政社会学和公共选择学派；英美学派以市场失灵作为财政学的学理基础，维克塞尔和埃奇沃思等经济学家在福利经济学的框架下推进了财政政策学的研究，随后外部性理论、凯恩斯主义和帕累托效率等经典理论被纳入到财政学的研究方法之中，并成为英美学派的重要政策手段。

二、改革开放以前财政学发展主题：国家分配、利税统筹、总体上收、保障建设

改革开放以前主要是指新中国成立至1978年十一届三中全会之前，并大致划分为新中国成立初期、“一五”计划时期、“大跃进”时期和“文化大革命”时期等四个典型时期。

(一)改革开放以前财政学发展的总体特征及国家分配论的形成

这一时期主要是进行财政制度建设，表现出明显的财政政策学的特征，其理论基础是马克思主义政治经济学，组织形式的基础是苏联的社会主义经济建设实践。在理论架构上，尽管财政政策学不一定要求精准控制和效率管理，但必要的政策中介指标体系和绩效评价管理仍有应有的构成结构，可以在研究上较为弱化，不应该总体缺失，而该阶段的财政理论在上述两个领域表现出明显缺失的问题。

这一时期对财政运行规律的探索是追求财政收支平衡和政府债务的全面控制，尽管与苏联等社会主义国家采取了一定程度的外债机制和经济互助委员会下的卢布贸易结算体系，但总体上仍缺乏有效的金融手段来为政府财政运行提供必要的缓冲、放大和改进，从而使财政运行规律的探索表现出明显的片面化特征。在财政收支管理和制度建设上，这一时期主要着力于构建匹配我国生产力水平、产业结构和经济基础的财政制度体系和体制机制，包括税收政策、预算管理和国库制度等重要制度安排，也包括不断调整的中央和地方的财政分成和利益关系。

从这一时期的财政学经典理论来看，财政的主体被认定为单一主体——国家，财政学理论被界定为以国家为主体的资源配置活动和收入分配关系。这时候的国家概念是严格阶级性的，其资源配置和分配关系都是基于“人民”的理念展开，即形成全民属性和集体属性的资源配置以及人民内部的分配关系。以马克思主义政治经济学基本理论为基础，以社会总产品分配理论和社会再生产理论为指导，以阶级国家为主体，以财政体制和所有权属性为主线，形成了我国财政学的第一个理论体系架构——国家分配论。国家分配论认为，财政的本质是以国家为主体的分配关系，目的是实现国家职能，国家是所有财政行为的主体，同时是马克思主义的“阶级国家”，是超越于社会各对立阶级之上的暴力机构。该理论主要的学术代表人物是许毅、许廷星、邓子基、陈共、姜维壮、叶振鹏和赵春新等。

从国家分配论在改革开放以前的理论指导和实践支持效果来看，主要解决了以下问题：一是筹集建设资金支持工业化、机械化发展，解决积累与消费问题。二是综合考虑国家建设和居民生活，解决轻工业与重工业问题。三是尊重劳动者的劳动成果和劳动价值，解决脑体关系和城乡关系问题。四是有效兼顾中央和地方的利益，确保政令畅通和有效运转，解决政府内部分配问题。五是保障国家利益并有效调动企业积极性，做好国家、企业和职工个人的利益分配，解决政府与企业问题。

(二)新中国成立初期和“一五”计划时期财政学发展与建设型财政政策实践

新中国成立初期，为了应对百废待兴的局面，并支持抗美援朝战争，国家以筹集财政收入、保障建设、保障战争和保障民生为目标，有效实现了统一全国税制、建立国家概算、统一财政收支、统一物资管理和统一现金管理。随着抗美援朝战争的结束，这种战时的财政制度筹集收入的能力可以转为为社会主义现代化建设服务，因而在财政收入筹集领域的基本制度保持稳定。

“一五”计划时期是我国财政学完成初步框架后的一个全面实践，总体上遵循国家分配论的相关结论和原理，面对艰巨的国家建设任务，推动财政从筹集建设资金向完善财政体制和加强预算管理的方向延伸。在财政体制上，根据社会主义建设的基本特征，适当减少财政层级，保障基层政府的行政能力和建设能力。财政体制由中央、大区、省(市)级的划分，调整为中央、省(市)、县(区)级，财力向基层下沉，增强基层政府的发展意愿和建设能力，减少匹配战时动员和保障的大区职责。在国家预算制度上，财政收入在保持机制稳定的基础上，增强灵活性和对基层的保障性。在实践中，“一五”计划时期国家预算收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三个基本类别。在初始设计中，前两类收入都应保持基本稳定，并覆盖相关政府层级的基本支出需求，而调剂收入则是变化的，有效匹配国家计划安排和战略调整。但在运行中，受到“一五”计划时期建设进度的影响，事实上第二类固定比例分成收入也是变动的，比例基本上是一年一定，按年调整。

“一五”计划时期，我国财政收入总额达到1 318.53亿元，有力保障了各项建设计划和居民生活改善的需求。其中，国有经济、公私合营经济和集体经济创造的财政收入总额达到1 098.07亿元，占整个财政收入总额的比重达到83.3%，处于绝对的支配地位。在中央与地方的财力划分上，中央明显占据优势地位，这既匹配国有经济的产权归属，也满足社会主义建设投资的基本要求。

(三)“大跃进”时期财政学发展与紧缩型财政政策实践

“大跃进”时期财政学仍表现出明显的公共政策学的特征。受到“大跃进”时期投资需求急剧增加和建设目标未能如期达成的影响，财政收支矛盾突出，收入增长压力较大，积累与消费的平衡较为困难。财政政策的重点是：控制投资性支出，规范企业财务制度，简并税收制度。

从实践操作来看，“大跃进”时期的财政政策主要包括四个方面：一是调整企业财务管理制度，重点是将企业的流动资金供给从财政和银行的“两口供应”转向银行单独保障，财政拨款也相应变成全额信贷，企业必须重视成本与效益、投入与产出的问题。二是对固定资产投资实施投资包干制度，实施总量约束，并以此提升资金效率，但后期受到执行效果较差的影响，于1961年正式停办。三是合并税收、简化征收，将营业税、货物税、商品税、流通税和印花税等税种合并征收，实施工商统一税。四是下放财政收支管理权限，除了不便于按地区划分的外贸、铁道、邮电和海关等收入外，其余全部划归所在省、市和自治区作为地方收入管理；在支出方面，除国家级的行政和文教支出、国防费、援外和债务支出外，将基本建设投资拨款和增拨企业流动资金的大部分划归地方管理。

“大跃进”时期财政收入状况总体保持平稳。1957年我国财政收入为303.20亿元；而到了1960年，我国财政收入上升到572.29亿元，年均增速达到23.58%，但财政收支矛盾突出。

(四)“文化大革命”时期财政学发展与平衡型财政政策实践

“文化大革命”时期国民经济的正常运行秩序受到重大冲击，不可避免地影响到财政收支活动的正常运行，并导致了巨大的财政风险。这一时期财政学发展也受到经济波动和政治运动影响，在前期基本处于停滞状态，主要的思想理论仍是如何分配财政收入、平衡中央与地方关系，而对于财政收入的运行规律、支出的绩效特征、政府与企业的分配关系，则无暇顾及，总体按照总额分成的机制，按一年一变的要求惯性执行。在“文化大革命”后期，受到邓小平等一批懂业务、有策略、能改革的同志的支持，财政学取得了逆境下的重大突破——国家分配论以压缩基础设施建设投资、规范政企关系和做好平衡管理为重点，有效推动了经济软着陆，为后期经济运行提供了重要支撑。

“文化大革命”后期的财政政策设计和制度建设主要包括以下内容：一是整顿企业财务，1972年财政部组织对企业进行清产核资，保障国有资产的稳定，维护正常的生产秩序。二是整顿机构，1972年开始恢复税务局的建制，建设银行从人民银行体系中独立，财政部司局的名称也恢复到“文化大革命”前。三是压缩基础设施建设投资，减少基础设施建设规模，降低财政运行压力。四是加强债务管理，推动财政平衡、信贷平衡和物资平衡，保障国民经济综合平衡。

从当前的眼光来看，很多学者都对该时期债务管理苛之以保守的评价，但用历史的眼光来看，在产出下降、就业容量不足和居民资产负债表承受能力极弱的情况下，一旦政府资产负债表出现重大风险，极有可能导致国民经济快速下行，并为未来的国民经济恢复制造了巨大的困难。

1966—1976年，我国财政收支相抵，财政赤字的规模只有9.47亿元。这一成绩是在许多事业停办缓办的情况下取得的。在相关财政制度和财政政策的支持下，我国的农业、工业、交通运输和科学技术等都取得了一定程度的发展，并为其他的第三世界国家提供了数目可观的政府援助。

三、转型过渡时期财政学基本特征：共同需要、规范产权、放权让利、分灶吃饭

转型过渡时期主要是指1978年十一届三中全会至1992年邓小平南方谈话这一阶段。我国计划经济色彩开始逐步褪色，商品经济得到了较大程度的发展，经济改革从放权让利为主，逐步向建设法治、公平、竞争和规范的市场机制的方向转变。在财政运行规律和理论特征上，财政学的主体仍是国家，但更加强调国家支撑基础的包容性；在财政学的理论基础上，仍然是以马克思主义政治经济学理论作为基础，但开始引进西方的国家干预主义和宏观调控思想；在财政学的基本架构上，依然侧重于公共政策学和制度学领域，结合实践创新，对财政运行规律的探索也取得了一定程度的突破。国家分配论仍是这一时期财政理论体系的主流思想，但重要的理论观点和逻辑体系也在不断深化和完善。

这一时期财政学的重要突破是从资源配置和国家分配的权力平衡和边界拓展向财政学的功能特征、效率特性和规律特点方向延伸，显著提升了国家分配论的逻辑架构和研究方法。社会共同需要论、社会资金运动论和生产力论等理论是这一延伸的重要表现。社会共同需要论认为，人类社会财政活动的基本目标是满足一定社会范围内的社会共同需要，由此决定了财政活动具有社会集中性的基本特征。在社会共同需要论的框架下，财政学应是一门研究以社会集中性为基本特征，以满足社会共同需要为基本目标的财政活动的社会科学[2]。在上述理论和思想创新的支持下，国家分配论确立了其在新形势下适用的基本范围和财政运行的效率依据，为我国财政学现代化发展奠定了重要基础。

这一时期财政制度和财政政策也取得了重大发展。“放权让利”并激励企业和基层提高效率成为重中之重的安排。一是财政在支持农村改革、提高农产品收购价格和调整城镇职工工资方面加大了支出。二是国家财政放权对国营企业财务管理建立了利润留成机制，开展了企业基金制度，推行两步“利改税”，有效规范了国家与企业的分配关系，扩大了企业资金自主支配权。三是中央着手对地方财政放权，“分灶吃饭”成为财政体制和中央地方权力平衡的新机制，增强了地方财政的自主性。

这一时期财政学还在以下方面取得了突破：一是建立匹配商品经济发展和企业产权规范要求的税收制度，两步“利改税”之后，我国形成了一套以流转税制为主体，多种税制协调配合的复合税制，包括产品税、增值税和营业税等，也包括按照产权分类的企业所得税和个人收入调节税，并在对外资企业征收工商统一税的基础之上，形成外资企业所得税制。二是尝试开展间接宏观调控，在商品经济的发展过程中，受到短缺经济的影响，投资和消费膨胀成为过渡时期的高发现象，财政设立了固定资产投资方向调节税、奖金税、工资调节税和特别消费税等新税种，并全面加强预算外资金管理。三是推进财政包干制，实施财政分权，有效调动地方积极性，促进了经济增长，但也导致地方政府间的过度竞争，减免税政策出现了滥用的情况，在一定程度上导致税源流失和财政空间压缩。

这一时期财政制度和财政政策变化较大，财政运行的环境和机制也与改革开放前差异较大，但我国财政运行保持平稳，中央和地方的财政利益适度兼顾，取得了一系列的重大突破。1978年我国财政收入首次突破1 000亿元，达到1 132.26亿元；1992年我国财政收入达到3 483.37亿元，是1978年的3.08倍，年均增长8.3%，保持了我国转型过渡时期财政运行平稳和各方利益关系平衡。

四、市场经济从确立到成熟时期财政学总体特征：共治国家、公共服务、财经协调、有效需求

这一时期主要是指1992年至2013年党的十八届三中全会之前，社会主义市场经济体制从建立到逐步成熟，市场经济理念和产权权利维护成为经济基础的重要特征。1993年十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，全面概括了经济改革目标，确定市场要在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，需要进一步完善社会主义市场经济体制。

(一)公共财政论的基本架构与主要内容

伴随经济基础和上层建筑的重大调整，财政学在这一时期出现重大转变，以社会契约理论、市场失灵理论和有效需求理论为基础的公共财政理论和财政政策学成为我国财政学的主流，并结合我国市场经济建设与发展实践形成了一系列重大理论突破，在财政学的发展上称为公共财政论阶段。

第一，公共财政论对财政主体的认识突破了国家的范畴，将抽象的国家、单一的政府转化为有共同目标、理性预期和自主选择能力的社会公众，并以此产生了公共选择理论等理论分支。从理论逻辑来看，公共选择理论把政府的资源配置职能看成是满足社会公众需求的政策安排(即预算决策)，政府通过预算收支提供的公共产品应符合社会公众的偏好或意愿。为了揭示社会公众对公共产品的偏好，并把社会公众的个别偏好集中成为集体偏好，从而作出符合社会公众意愿的决策，预算决策必须按照一定的民主政治程序进行，有效获取社会公众的核心诉求，按照公共选择的结构安排国家预算，预算的内容要向社会公开，而社会公众有权监督预算的编制和执行情况。在公共选择上，注重社会团体和行业协会的作用，使其表达更加专业、精准，效率也更高；在预算机制上，努力兼容社会主体的各方要求，为社会各阶层表达意见和诉求留有合理的机制和空间；在预算决策上，着力构建有中国特色的财政分配公共选择程序，努力实现财政决策的民主化和科学化。

第二，公共财政论对财政运行规律的认识从收入筹集、国库管理、支出管控转向财经协调、综合平衡、优化产权、保障民生、统筹运用和提升绩效。1994年分税制改革是公共财政论对社会主义市场经济条件下财政运行规律的第一次全面实践。在财政学的领域上要重点突破以下四个领域：事权划分、收入分税、增量返还和转移支付。事权划分强调财权与事权相匹配，既要划分中央和地方政府的事权，又要有效配置地方政府的财权；收入分税是指根据税源特征和税收特点，综合考虑其形成的税收规模，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税；增量返还是在收入分税的基础上，进一步调动地方的积极性和确保中央利益，既使地方税收返还增长，又逐步提高中央收入占财政收入的比重，实践中的返还比例按1∶0.3确定；转移支付是政府间收入再分配的重要手段，在运行上既包括中央向地方让渡部分财力，也包括自上至下的平衡地方政府间的财力关系，还包括平衡中央向地方委托事权而形成的财力缺口和确保环保、扶贫和稳定等专项目标的实现。

第三，公共财政论对财政方法的研究是将西方的市场失灵理论和有效需求理论与我国的具体经济运行和财政实践相结合而形成的一系列理论突破和研究成果。公共财政论认为，在市场经济条件下，财政职能的定位应建立在对市场经济运行的分析基础之上，从市场机制的角度研究公共财政的定位。但受到市场经济体制机制自身缺陷和我国社会主义市场经济正处于转型期和建设期的影响，公共产品供给、外部效应、市场垄断和信息不对称等现象仍广泛存在，导致一系列市场失灵现象，并让我国的经济运行和社会发展付出了一定程度的代价或形成了明显的短板。政府这只“看得见的手”是弥补市场失灵的有效举措，而财政手段则是“看得见的手”的有效组成部分，并发挥着关键性的作用。公共财政论认为，财政所要解决的只能是市场不能解决的或者是通过市场解决不能令人满意的问题。贾康[3]认为，财政作用的发挥要在市场形态和机制得以充分发展的基础上，不能将市场未充分发展而导致的作用缺失误判为市场失灵[4]。我国公共财政论的方法论基本形成，即社会不同领域的资源配置职能必须由国家和市场分别承担，一切可以避免经济效益外溢的生产经营，其资源配置都应当由市场机制完成；凡是具有难以克服的效益外溢性的产品生产，都需要政府通过财政手段来解决。

第四，公共财政论对财政职能和权力平衡的研究主要依据公共产品理论和公共权力理论展开，总体属于公共政策和财政制度的领域。公共财政论将准确界定公共产品的范围、依法约束公共权力运用、创新公共服务的提供方法、提升公共资金的产出绩效、统筹协调各方利益作为财政职能和权力平衡的核心原则和方法。在理论上，公共财政论直接引进了西方国家社会产品的分析框架，将社会产品分为三大类，即私人产品、公共产品和准公共产品，公共财政应着力于后两类产品，并形成我国的界定范围。在我国的财政实践中，一般表述为“财政支出必须以满足社会公共需要为标准来界定和规范”，且“只有满足社会公共需要的事务，财政才应提供资金支持”[5]。

在公共政策学和社会制度学层面，公共财政论将公共权力作为财政职能定位的法律依据和行政规范，政府用于满足社会公共需要的资金，必须凭借公共权力获得[6]。所谓“公共权力”，是由立法机关赋予政府代表公众行使的权力。公共财政论认为，政府的任何权力都应通过公共选择程序，由立法机关审批、赋予，或者纳入“权力清单” “责任清单”的范畴，否则就是滥用职权。在组织收入方面，政府可以凭借其行政管辖权获取财政收入，这类收入有强制性征收的特点，包括税收、规费、使用费和罚金等。政府可以依据经济所有权获取财政收入，其形式有国有企业上缴的利润、租赁国有资产的租金收入、政府参股所获得的股息和红利收入、国有资源管理费收入和其他国有资源收益。政府还可以凭国家信用获得财政收入，并按照有借有还的信用原则筹集和使用。

(二)公共财政论下的财政政策改革：税制改革、财政体制改革、财政收支管理改革和宏观调控

在公共财政论取得重大突破和财政学科发展出现重大创新的同时，我国财政政策和制度设计也形成了新的运行特征，主要包括税制改革、财政体制改革、财政收支管理改革和宏观调控体系构建等。

科学规范的税收制度是公共财政的基础要求，也是明确政府与市场关系，保障企业利益和产权的基本前提。这一时期，税制改革的基本特征是统一、精简、优化和完善，即取消按主体分立的税种安排，实施统一税种；减除过时的、不必要的税种，尤其是行为税制；优化税种设置，切实降低农民和小微企业负担；完善税收制度，支持企业创新和扩大生产。一是1994年实施了新的统一适用于内外资企业的增值税、营业税和消费税政策。二是对行为税制进行全面精简，除印花税外，基本取消了其他行为税种。三是逐步取消了农业税，多次改革个人所得税，逐年降低关税水平。四是优化增值税税基，完善增值税抵扣范围，完成了增值税转型改革。

按照区域和属地标准实施分税制财政体制改革，并坚持事权与财权、事权与财力相匹配，逐步构建完善的转移支付制度是公共财政在政府间实现权力平衡和利益激励的主要举措。关于中央与地方支出职责的划分，由于涉及行政体制改革，基本维持原有划分；收入划分是改革的重点，改变过去的基数法，按税种划分中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入，将税源最为广泛的增值税、企业所得税和个人所得税都作为主要共享收入，地方相应地分享相关的比例；为了避免过分触动地方既得利益，采取“维持存量、调整增量”办法，将以1993年为基期的实行分税制后地方净上缴中央的收入返还给地方，1994年以后，以此作为税收返还基数，与各地当年上缴中央的“两税”(增值税的75%和消费税)的增长率挂钩，按1∶0.3增长。

受到市场化进程加快，政府部门出现了一定程度的权利部门化和部门利益化的风险，为规范政府与市场的关系，有效防范相关部门滥罚款和滥收费的做法，体现公共财政推进经济发展、依法规范政府与企业的关系、政府内部权力实现有效制衡的要求，这一时期财政收支管理的制度化和体系化特征十分显著。1994—1999年，与社会主义市场经济相适应的预算管理制度初步形成，完成了《中华人民共和国预算法》的编制以及立法工作，注重预算收入管理。与此同时，初步形成了复式预算体系，并进一步加强了预算平衡、赤字控制和债务管理。

面对1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的冲击，我国两次启动积极的财政政策，并构建了完善的宏观调控政策予以应对。1998—2004年，我国执行了第一轮积极财政政策，辅之以扩张性的货币政策，总体执行时间适度，政策取得了预期的效果。该轮积极财政政策主要以国债为核心，同时综合运用财政支出和税收等政策工具进行宏观调控。2008年以来是第二轮积极财政政策的实施阶段，先后包括积极财政政策与扩张性的货币政策和积极财政政策与稳健货币政策两个阶段。

五、中国特色社会主义新时代财政学核心要点：人民治理、市场决定、完善立法、制度建构

这一时期主要是指2013年十八届三中全会以来的发展阶段。十八大尤其是十八届三中全会以来，我国经济社会发展的理念和方式出现重大跃升，改革开放的制度性建设更加注重系统性、协调性和规范性，中国特色社会主义进入新的发展阶段。我国社会的主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化要求我们在国家治理上坚持“人民性”和社会公平的基本要求，并在财政政策和制度上体现和保障这一特点。从世界格局的变动来看，我国正处在从大国走向强国的关键时期。这些重大变化，都需要从新的历史方位、新的时代坐标来科学认识和全面把握，财政学的发展也由此展开新的局面，并随之进入到国家治理论的新阶段。

(一)国家治理论的基本框架与主要内容

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”其中，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在“深化财税体制改革”部分赋予财政新的历史定位，即财政是国家治理的基础和重要支柱。这一定位是国家治理论形成的标志，也成为国家治理论确定研究领域和范围的基本依据。根据本文的理论分析框架，仍然按照财政主体界定、财政运行规律、财政研究方法和财政基本职能四个方面对国家治理论的框架、逻辑和主要内容进行总结。

从财政主体的界定来看，国家治理论将国家和人民界定为财政学的研究主体。与国家分配论和公共财政论不同，国家治理论既强调国家在资源配置中的自主性和规范性，又强调国家行为与人民需要之间的必然联系，即国家财政配置是以匹配和满足人民需要为出发点和落脚点的。在机制上，则是依靠法治财政体系和现代财政制度予以保障，以确保人民对美好生活的向往。从运行逻辑来看，一方面，国家治理体系和治理能力的现代化是匹配人民需求、推进人民发展和让人民满意的现代化，习近平总书记指出，“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”[7]，人民是国家治理能力和治理体系现代化的最高裁决者和最终评判者；另一方面，人民性是中国特色社会主义国家治理最鲜明的“品格”，在国家治理现代化的建设进程中，要始终把人民利益摆在至高无上的地位。

从财政运行规律来看，国家治理论将完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算和提高效率作为对财政运行规律的基本总结，并作为对财政运行提升和改革的重要依据和方法。其主要要求包括：一是坚持落实好法治财政的理念，坚持法律规定与财政规律有效统一，将财政运行在确保效率和安全的前提下，全面纳入法制化的轨道。二是合理划分中央与地方之间的事权，有效保障事权划分与法定责任和实施效率相统一，科学调整并明确与之相关的支出责任，提升各级政府的责权和效能意识。三是努力优化税制结构，按照保障公平、促进效率的要求，提高直接税的比重，完善地方税体系，优化财政汲取渠道和能力，推进清费立税。四是根据我国进入到中等收入国家的基本国情，处理好国家与企业、个人的收入分配关系，既稳定财政收入的合理比重，又使得企业和个人获得持续发展的必要积累，形成协调有序的发展局面。五是坚持财政收入是由人民创造的基本定位，提升财政收入的规范性和匹配性，推进预算公开制度的建设，让权力在阳光下运行，建设阳光财政；六是建立预算绩效管理的体制机制，拓展绩效管理的领域和范围，按照“加力提效”的原则，从财政资金的管理效率贯通到财政资金的产出效率，形成政府与市场的合力，促进经济社会持续健康发展。

从财政研究方法来看，国家治理论坚持社会主义市场经济的基本定位，更加突出中国特色，更加着力于国家治理现代化，将“坚持市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用”作为整个财政学学科方法论的建构基础。国家治理论认为，与公共财政论的市场失灵理论不同，市场在资源配置中发挥决定性作用，而不是基础性作用，主要包括以下要求[8]：一是面对市场失灵要首先判断是因为市场机制发挥作用不足而导致的市场失灵，还是因为市场制度的本质缺陷而导致的市场失灵。二是政府与市场的关系应优先着力于完善和提升市场，而不是直接去替代和补充市场。三是厘清环节，由市场来配置资源的环节和领域，还应该坚持由市场机制发挥决定性作用，更好地发挥政府作用是指为市场机制的作用发挥来定规则、补短板和留空间，而不是直接形成对资源配置的最终安排。

从财政基本职能来看，国家治理论明确建设现代财政制度是财政基本职能的核心体系和主线统领。建立现代财政制度就是健全有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的科学可持续的财政制度。楼继伟[8]认为，国家治理论的财政基本职能要体现为以下三方面特征：一是体系上统一规范，即全面规范、公开透明的预算管理制度，公平统一、调节有力的税收制度，中央和地方事权与支出责任相适应的制度。二是功能上要适应科学发展需要，更好地发挥财政稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境和维护国家安全等方面的职能。三是机制上要符合国家治理体系和治理能力现代化的新要求，包括权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续等。

(二)国家治理论下财政制度的三元协调：现代预算制度、现代税收制度和央地事财分配制度

第一，建立全面规范、公开透明的现代预算制度。这是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志，是强化预算约束、规范政府行为、实施有效监督和把权力关进制度笼子的重大改革举措。一是建立预算公开制度，严格落实主动公开、应申请公开的管理要求，尽可能降低不必要的保密要求，对财政资金安排的“三公”经费原则上都要公开，并细化公开内容，匹配社会公众对相关指标和数据的要求。二是完善政府预算体系，进一步完善“四本”预算体系和管理机制，实现有效统筹，清理规范重点支出的挂钩管理要求，避免财政收入的部门化和分割化，提升资金运行效率和扩大财政资金规模。三是改进年度预算的控制方式，根据国家治理的要求和特征，建立中长期预算制度，初期可以着力推进三年滚动财政规划对年度预算的约束，实现对年度预算的拓展和对重大项目的资金保障，建立跨年度预算平衡机制，将预算向支出预算和政策拓展。四是完善转移支付制度，在事权与支出责任相适应的体制机制得到建立和完善的基础上，降低专项转移支付的占比，提升一般转移支付的占比，更加重视地区间的财力均衡，避免转移支付对下级财力的挤出和占用，逐步取消竞争性领域的专项和地方政府的配套责任，建立专项转移支付的定期评估和退出机制。五是加强预算执行管理，全面落实国库集中收付制度，加速推进财政专户的清理工作，预算未安排的事项一律不得支出，根据利率市场化改革和基础货币供应的要求，完善现行国库现金管理制度。六是规范地方政府债务管理，对地方政府的隐性债务进行全面摸底和有效化解，继续完善以政府债券为主体的地方政府债务制度，推进权责发生制的政府综合财务报告制度，推进市场化、科学化的政府信用评级制度和考核问责机制。七是清理规范税收等优惠政策，除专门的税收法律、法规外，起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得规定税收优惠政策，原则上不能直接针对具体的企业实施歧视性的税收优惠政策。

第二，建立健全有利于科学发展、社会公平、市场统一的现代税收制度。新一轮税制改革总的方向是，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负和推进依法治税，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配和促进结构优化的职能作用。一是全面推进并完成增值税改革，综合考虑“营改增”改革完成后中央与地方之间的财力结构和税制与产业间的关系，适时优化简并税率结构，有效推进覆盖全面的增值税减税进程，合理划分增值税的中央和地方的分配比例关系，推进增值税立法。二是完善消费税制度，按照消费税的征收目标和原则，调整消费税的征税环节和纳税对象，适度扩大消费税征收范围，优化税率结构，将价内税的征收模式改为价外税，将其由中央税逐步调整为中央与地方共享税，增强消费引导和调节功能。三是加快资源税改革，在取得从价计征的煤炭和稀土等资源税改革经验的基础上，继续推进水资源税的全面从价计征改革，逐步将资源税扩展到水流、森林、草原和滩涂等自然生态空间。四是建立环境保护税制度，按照重在调控、清费立税、合理负担、消费外部效应的目标和原则，全面落实将现行排污收费改为环境保护税，加快相关研究项目的推进，新设二氧化碳税目，逐步完善我国环境税制的庇古税效应。五是加快房地产税立法，以财产税的基本原则构建中国的房地产税制度，并力争在房地产领域有效覆盖，强化对保有环节课税，合理调整建设与交易环节相关税负。六是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，在提高起征点和新设六类专项附加扣除的基础上，进一步规范征收对象，探索以家庭为对象的征收原则，适当简并税率结构，优化税收级距。

第三，调整中央与地方政府间财政关系，建立事权与支出责任相适应的制度。一是理顺中央和地方收入划分，原则上要构建以共享税为主体的收入划分比例和标准，在遵循公平、便利和效率原则的基础上，考虑税种属性和功能，合理界定中央税、地方税和中央地方共享税，以中央地方共享税为主体，完善中央财政的税收返还制度和比例。二是合理划分各级政府间事权与支出责任，适度加强中央事权和直接支出比重，将体现中央权威、关系全国统一市场规则、匹配中央职责的财政事权上划到中央，适当减少委托事务，关注委托事务的落实情况。尽快划定区域性事务的范围，将区域性公务服务事权归属和支出责任划归地方政府，注重落实效率、保障公平和提升公共服务水平。合理划分中央与地方的共享事权，根据共享事权划分确定支出责任划分和财政收入的体制设计。在明晰事权的基础上，明确中央和地方的支出责任，中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。

按照中央部署，2020年要基本建立现代财政制度，也要同步甚至超前完成中国特色社会主义新时代财政学框架。国家治理论下的财政学体系涉及面广，政策性强，任务艰巨而繁重。对于财税体制改革，全社会历来关注多、期待高。国家治理论下的财政学以建立现代财政制度为目标，明确改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权与支出责任相适应的制度三大重点任务。这是财政学科发展中着眼长远的系统性重构，也是复杂精巧的整体性工程，需要全体财政工作者和理论研究者，着眼改革与发展的全局进行建构和完善，推动中国特色社会主义新时代财政学的全面系统发展。

六、结语：承70载理论积累，开30年治理创新

新中国70年财政学的发展，以“双轮”“三论”为基础形成了以下同步：一是财政学发展与财政事业发展基本同步，表现为财政学“规律轮”与财政体制完善、管理制度规范、运行模式创新的运行逻辑和发展轨迹基本一致。二是财政学发展与改革事业深化基本同步，表现为财政学“三论”与我国改革事业的阶段形成和转型高度匹配。三是财政学发展与国家治理现代化建设基本同步，表现为财政学“政策轮”始终与我国财政政策体系完善和财政治理能力现代化保持同步运行。

新中国70年财政学的发展形成了三个典型理论时期。即：国家分配论时期、公共财政论时期和国家治理论时期，国家治理论已经完成框架构建，目前正在参与中国特色社会主义新时代的建设和发展，在实践中不断完善理论体系和提升理论的应用性，具体如表1所示。

表1 新中国70年财政学的理论时期划分

新中国70年财政学的发展支撑了我国社会主义制度的建立、建设、转轨、发展和新阶段等典型历史时期，形成了一系列宏观经济管理和财政制度建设发展的核心经验。在社会主义制度建立时期，其时代特征是建立公有制的经济基础，提出了没收官僚资本、和平赎买民族资本、推进社会主义工商业改造的基本思想和理念，并强化了战时财政体系，加强了财政保障；在社会主义建设时期，其时代特征是建立完整的国民经济体系(特别是工业体系)，并完成国民经济的工业化改造，提出了有效集中社会资源、合理调整轻重工业比重、减少财政体制级次和给予企业必要的利润留成等建议；在社会主义市场经济转轨时期，其时代特征是构建有计划的商品经济体系，提出了提高农产品收购价格、缓解农村集体债务、推行“利改税”、规范国家与企业分配关系、实施“分杜吃饭”“财政包干”和优化中央与地方财政关系等建议；在社会主义市场经济发展时期，其时代特征是建立社会主义市场经济体系，提出了有效平衡国家、企业和居民的分配关系，规范和完善税制，保障市场公平，坚持预算公开和调整支出重点，有效保障和改善民生等建议；在中国特色社会主义发展新阶段时期，其时代特征是国家治理体系和治理能力的现代化，提出了以建立现代财政制度为目标，构建现代预算制度、现代税收制度和事权与支出责任相适应的中央地方关系等建议。国家发展的每一步，都凝聚着财政学的理念、智慧和主动创新；经济体制改革的每一环，都体现着财政学的逻辑、理论和模式优化。

新中国70年财政学的发展是我国面向社会主义现代化强国宏伟目标和两个“战略性十五年”发展目标的坚实理论基础。在70年雄厚的理论演进和实践积累的基础上，未来中国的财政学将沿着三条主线前进，以国家治理的基础和重要支柱为基本定位，构筑既合乎世界财政学主流，又符合现实国情，并实现理论创新和实践创新的现代财政学理论体系和现代财政制度。这首先是产权主线，明确政府与企业、政府与社会组织、政府与集体组织和政府与居民之间的产权关系，依法严格保护，并以现代税收制度和税收法定原则，确定和保护产权关系，约束政府财政汲取手段和能力。其次是分配主线，包括资源配置、收入分配和政府间财力分配。资源配置属于财政运行规律和基本特征，收入分配属于财政政策实施和利益协调，政府间财力分配属于财政制度建设与权力平衡，以上三个层次的分配在财政学体系中有效体现和运用马克思主义政治经济学的基本原理，即生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑。最后是平衡主线，包括收支平衡、结构平衡和大循环平衡等。收支平衡主要是指财政收入与财政支出的关系，在年度间强调政策效果和目标实现，但在中期运行中仍需强调财政的跨年度平衡要求。结构平衡是指财政的支出结构与收入结构、支出结构与产出结构、收入结构与债务结构之间的平衡性，大循环平衡是强调财政运行与实体经济、财政运行与土地(房地产)、财政运行与金融市场之间接有效平衡、动态衔接，服务于产出更高效率、更好质量的创造。这既是现代财政制度建设的基本要求，又是财政发挥好国家治理功能，并支持国家治理体系改革和完善的关键所在。