PPP模式在绍兴交通基础设施建设中的应用探析

郝晓春

（绍兴市港航管理局，浙江 绍兴 312000）

一、交通基础设施领域应用PPP模式融资的文献综述

财政部2018年9月14日公布的最新统计数据显示，截至2018年7月底，全国PPP（政府和社会资本合作）综合信息平台项目库累计入库项目7867个、投资额11.8万亿元。越来越多的交通基础设施领域，也在逐步引入PPP模式。PPP即Public-Private Partnerships，我国译为“政府和社会资本合作”[1]。国内外许多学者对PPP在交通基础设施领域的应用进行了研究探索。国外学者研究的重点集中在对PPP的内涵及意义方面，Siemiatycki, Matti（2011）通过对英国1997～2009年期间PPP项目的分析，从正反面研究PPP模式实施的影响机制[2]。Lawrence Lawther（2013）认为交通基础设施引入 PPP 模式既可活跃公共资本，又可缓解政府初期投资负担[3]。国内学者主要对PPP模式在交通建设领域的可行性进行论证，唐兴霖、周军（2009）论证了PPP融资模式在我国轨道交通领域的现实可行性和应用价值[4]。高翠香（2012）认为公路基础设施引入PPP模式，有助于提高公路建设管理效率和效益[5]。季传友（2016）就安徽普通国省干线公路PPP模式推进情况进行了探讨[6]。何晓波（2017）研究了交通基础设施PPP项目的成功因素和作用机理[7]。

二、绍兴交通基础设施建设筹融资现状分析

交通建设投融资从计划经济下的投资主体单一、资金渠道唯一，向主体多元化、项目业主多层化、筹资方式多样化转变。绍兴市为鼓励和引导社会资本投资，出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（绍政办发〔2015〕52 号），深入推进投融资体制和财税体制改革创新，拓宽融资渠道。然而，现有的规定文件偏向政策性和指导性，缺乏实际的操作性，政策难以落地，实践应用PPP模式的效果并不理想。究其原因，主要体现在两大方面。

（一）财政资金补助少，自筹资金比例大。以2015年为例，绍兴市累计落实交通建设资金75亿元，其中：中央投资4.3亿元，地方财政预算4.6亿元（中央代发地方债1.2亿元、燃油税返还资金3.4亿元），银行贷款33.0亿元（省级贷款1.4亿元、市县银行贷款31.6亿元），企业债券7.2亿元，其他25.9亿元。项目建设资金严重依赖于银行贷款、企业债券等融资方式，潜在资金投入能力有限。

（二）地方政策限制多，融资平台筹资难。浙江省发改委、浙江省财政厅印发的《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》（浙发改法规〔2014〕570号）对采用BT、BOT、FCP等模式进行项目融资作了严格限制，很大程度上影响了交通基础设施建设的融资效果。以绍兴市交通投资集团为例，面对建设项目资本金筹措难题，结合资本市场融资特点，主攻直接融资，积极探索各类直接融资方式，融资品种涉及中期企业债券、中期票据、定向融资工具、非上市企业公司债、保险资金债权投资等，累计获得融资额度111亿元。其中：直接融资106亿元，银行借款5亿元，直接融资比率达95.5%，已实际到位资金75亿元。此外，柯桥区开展并购贷款、融资租赁贷款、银行项目贷款、流动资金贷款等，并探索资产证券化融资渠道和建立交通产业发展基金。但以上融资方式均面临着抵押物不足，地方融资平台的负债水平总体偏高，缺乏优质资产和良好的现金流等问题，债务进一步扩张的难度很大。

三、新型融资方式在绍兴交通基础设施建设中的实践探索

交通基础设施长期被定位为公共产品，建设资金主要靠专项资金、银行贷款、地方财政拨款等，最大的投资主体是政府，导致对项目本身缺乏投资的经济效益要求，项目的线位、标准、规模和投资等论证深度不足，可行性研究流于形式。而BT、BOT、PPP等市场化的融资手段应用有限，没能吸引足够的社会资本投资交通基础设施建设，降低了整体投资和运营效率。

目前，绍兴在交通基础设施建设中的积极探索新型融资方式，主要涵盖以下几种方式：

（一）绍兴市本级、柯桥区和上虞区均成立了独立的交通投资公司，注入各种资产进行资本运作，但总体负债水平偏高，优质资产和现金流较为缺乏，项目融资能力偏弱。随着普通收费公路的取消，地方融资平台举债资金大量投入无收益的公益性公路建设项目，丧失了以收费作为偿债来源，使得平台公司缺少自我造血、做大做强的能力，债务规模增长较快，还本付息支出增大，减少了可用于交通建设的资金量。

（二）诸暨市、嵊州市率先推进BT模式在全市交通项目中的应用，31省道诸暨王家湖至五泄段工程和甬金高速嵊州互通西接线工程通过BT模式调动社会资本参与交通建设，取得了很好成效。诸永高速公路采用BOT的方式引入社会资本进行项目建设、运营和管理，但由于缺乏有效的绩效评价和行业管理手段，企业效益和社会效益难以平衡，影响了服务质量。

（三）一些地方还尝试“以土补路”政策（即将道路用地外一定范围内的土地实行统一征迁、公开拍卖，筹集资金用于交通建设）、土地抵押贷款、土地储备担保贷款和地方大型企业担保贷款等方式，在一定时期内推动了绍兴市交通项目建设。

四、探讨PPP模式在绍兴交通建设项目中的实践应用方式——以公路建设为例

考虑到地方政府债券发行规模有限，而交通基础设施投入规模大，地方政府债券难以满足实际交通基础设施建设需求。推广PPP模式能够拓展融资渠道，有效缓解地方政府债务压力，形成多元化、可持续的资金投入机制，实现公共基础设施的可持续发展。随着交通基础设施建设力度的加大，公路建造成本增长显著，尤其现阶段公路建设更多的向偏远山区延伸，桥隧占比高，提升了公路建造成本。以杭绍台高速公路为例，桥隧比例为78%，每公里估算投资达到2.5亿元，约为2011年底建成的绍诸高速的2.8倍。另外，边际效益递减在公路建设中反映明显，公路建成初期，车流量少的情况普遍，运营企业没有足够的资金还本付息，给企业造成沉重的负担，也影响了交通项目的筹融资。本文以公路建设为例，探讨PPP在绍兴基础设施建设领域的应用机理。

（一）PPP模式在收费公路中的应用探索。目前收费公路主要是高速公路，按属性分为政府还贷公路与经营性公路。投资主体主要是政府投融资平台及大型建筑施工类央企。高速公路建设项目除国高网项目中央有补助资金外，其他项目的资本金均需自筹。以往高速公路的建设资金主要依靠银行贷款，由于高速公路建设成本大幅攀升，政府投融资平台负债率较高，投融资能力受金融政策影响较大，高速公路投资未来主要依靠社会资本。因此，必须增强项目对社会资本的吸引力，推进以投资者合理回报为核心的交通基础设施特许经营制度，并通过PPP模式引进社会资本。现阶段，采用EPC+BOT+财政补贴是理想和可行的路径。EPC+BOT有利于优化设计，降低工程造价，提高工程质量，降低融资成本。在使用者付费的基础上，通过财政补贴，对可行性缺口补助，平衡项目收益风险，提高项目吸引力。也可由社会资本依据项目未来经营期内的收益现值作为投入依据，不足部分由政府承担或由政府与社会资本共同成立项目公司，政府投入作为特殊股份，参与重大决策，不参与日常管理。

（二）PPP模式在非收费公路中的应用探索。绍兴市普通公路依照《浙江省国省道及重要县道建设项目管理若干规定（试行）》的标准进行补助，绍兴市补助标准均为最低的第三档，其中国省道为省交通运输厅核定建安费的40%，二级及以上重要县道省补助资金为每公里140万元，具有城市性质及功能的道路、桥梁、隧道、互通立交等不予补助。近年来，普通公路建设成本快速增长，地方自筹资金比例和总量均不断增大，资金缺口难以弥补。为有利于PPP模式在非收费公路中实施，可将非收费公路项目与经营性项目打包，或者配套经营性资源，使之成为一体化项目。由经营性项目或经营性资源的收入平衡非经营项目的资金投入，使一体化项目具有盈利空间，如与周边土地、旅游资源开发捆绑等。政府资源投入后，收入若仍不能完全覆盖投资运营成本的，应考虑财政补贴。此种模式的实施，需要对项目投资及产生的效益进行较详细的测算，以保证一体化项目既具有利润又避免出现暴利。

结束语

随着国家城镇化和“一带一路”战略的提出，PPP项目在交通基础设施建设领域的应用必会得到各方的鼎力支持。目前由于缺乏完善的监管体系，社会资本的参与度仍然不高；PPP法律法规体系不完善，相关配套政策无法与实际应用有效衔接；汇率风险、通胀风险以及利率风险的防范措施不到位等因素，使得交通基础设施PPP项目成功的因素日趋复杂化，PPP项目签约率不容乐观。如何从政府、市场等角度全方位地改善PPP模式推广应用的环境，依然任重道远。