美国贸易法301条款的修订及其启示

摘要：美国贸易法301条款是一项可以单方启动调查并认定他国法律、政策、行为违反协定或者不公平继而实施报复制裁的对外贸易措施，分为普通301条款、特别301条款与超级301条款。301条款最初简明规定了总统的权力和国会的否认权，但其后的修订对301条款的内容进行了扩展并使其更具体化。特别是301条款根据《2015年贸易便捷和贸易促进法》做出重大修改，涵盖了WTO体系尚未涵盖但最近已纳入自贸协定的新领域。然而，这些针对外国贸易活动的单方决定和措施附加等至今备受争议，且已对强调多边贸易争端解决的WTO体系构成严重威胁。美国贸易法301条款的修订主要围绕着美国贸易代表办公室（USTR）的措施、决定、对外国政府相关政策的监督、确认贸易自由化的优先顺序以及知识产权不适当保护的应对等内容进行。针对美国不断启动的301条款调查，我国应与美国积极开展沟通与协商，加强与美国产业界的接触和交流，发挥全球化程度高的企业的作用，力争以谈话和谈判化解矛盾；促进产业转型升级，重新审视“走出去”战略；履行加入WTO时的承诺，完善全方位的开放体制；合理拓展中国企业的海外利益，完善风险防范机制。

关键词：美国贸易法；301条款；301条款调查；中美经贸；贸易体制

中图分类号：F114文献标识码：A文章编号：1007-8266（2020）04-0120-09

收稿日期：2019-10-28

基金项目：2017年陕西省教育厅人文社会科学专项科研计划项目“我国区域性自贸区贸易争端解决机制研究”（17JK0799）

作者简介：刘卫锋（1982—），男，河南省项城市人，西北政法大学民商法学院教师，法学博士，主要研究方向为国际商法、国际贸易法等。

自多国政府向世界贸易组织（WTO）申诉和指责美国贸易法301条款违反多边贸易体系争端解决机制以来，美国基本上未启动过301条款的调查。相比于单边措施，美国在灵活运用WTO争端解决机制时，一般不适用于301条款。然而，根据美国前总统奥巴马签署的《2015年贸易便捷和贸易促进法》（Trade Facilitation and Trade Enforce？ ment Act of 2015），301条款被修订，301条款的调查再次被启动。2016年末，美国针对欧盟牛肉的报复措施是否执行启动了相关调查。特朗普执政后，为减少美国的贸易逆差和贸易相对国所实施的贸易保护行为，对该条款的适用更加频繁，甚至扩大了301条款的适用范围并将适用范围具体化。另外，根据《2015年贸易便捷和贸易促进法》的相关规定，修订后的301条款适用范围涵盖了WTO体系尚未涵盖但最近已纳入自贸协定的新领域。这些针对外国贸易活动的单边决定和措施至今备受争议，且已对强调多边贸易争端解决的WTO体系构成严重威胁。在这种情形下，持续对美国贸易存在顺差的中国受影响尤为显著。2017年，美国针对中国再次启动301条款适用。2018年3月，美国针对中国技术转移和知识产权的保护发布了所谓的301条款调查结果。由此，中美贸易摩擦再次升级，且不断升级。鉴于此，通过回顾美国贸易法301条款的演变，分析其主要修订事项，审视最近所修订内容，确定中国的应对之策，就显得尤为必要。

一、美国贸易法301条款的演变

（一）美国贸易法301条款的制定与修订

一般来讲，美国《1974年贸易法》（Trade Act of 1974）第301条至第310条被称之为301条款。301条款的基本内容最初来源于其《1962年贸易扩展法》（Trade Expansion Act of 1962），《1974年贸易法》明确了该条款，同时将出口补贴纳入该条款范围，扩大了301条款的适用范围，并赋予美国总统采取广泛报复措施的权力。[ 1 ]即当外国政府实施非正当化或者非合理关税和其他限制措施、差别措施或者政策，对出口提供补助金，对食品、原材料等非正当化或者非合理限制时，美国总统有权停止贸易协定上的优惠或者采取限制措施，同时可以征收关税或者采取其他进口限制措施。

随后，《1974年贸易法》历经9次修订，其中实质性修订为7次。尤其是在WTO启动之前，《1988年综合贸易与竞争法》（Omnibus Trade and Compet？ itiveness Act of 1988）進行全面修订，最终形成了301条款的现行体系。此前，《1974年贸易法》不断扩大301条款的适用范围，《1979年贸易协定法》（Trade Agreements Act of 1979）将301条款的适用范围具体化，并新设了调查程序。

《1984年贸易关税法》（Trade and Tariff Act of 1984）确定了对外国贸易壁垒进行调查的法律依据，扩大了301条款的适用范围，并使301条款具有较强的可操作性。在《1984年贸易关税法》中，针对服务业新设调查措施的追加，将服务业纳入301条款的适用范围。同时，将外国直接投资也纳入贸易范围内。尤其是在知识产权的适当有效保护方面，当认为外国政府未提供公平、公正待遇时，就视为存在非合理或者非正当对待。此外，还针对调查过程中的“非合理”“非公正”“差别性”等概念进行了规定。同时，还检讨由利害关系人请求启动的调查，将美国贸易代表办公室（United States Trade Repre？ sentative，USTR）业务上的调查程序、协商期限延长等内容进一步具体化。

目前，301条款的体系沿袭了《1988年综合贸易与竞争法》的相关规定，对原有制度进行了全面修订，明确了调查机构的职权和范围，并规定了根据调查结果可以执行和监督的措施。另外，还针对协商和调查程序，设定了严格期限。USTR除具有停止贸易优惠、征收关税和进口限制的权限外，还被赋予了与外国政府达成具有约束力协定的权力，以解决贸易纠纷。

（二）主要修订事项

《1988年综合贸易与竞争法》仍维持着301条款的修订体系。随着WTO程序的启动，该法对301条款履行部分进行了修订（参见表1），主要包括第301条（USTR措施）、第304条（USTR决定）、第306条（对外国政府执行的监督）、第310条（确认贸易自由化的优先顺序）以及第182条（确认对知识产权未提供市场监管和适当保护的国家）。

1. USTR措施

第301条规定了USTR采取的措施、職权范围及相关定义和特则。如前所述，外国政府违反贸易协定或者存在非合理、差别性的行为，制定对美国贸易构成负担的外国政策、法律和惯例，均被视为非公正贸易行为，USTR有权采取应对措施。即根据调查结果和美国签署的贸易协定所赋予的权力被否认时，或者外国政府的法律、政策和惯例违反贸易协定时，以及对美国贸易构成负担或者限制时，USTR可以采取强制性措施和裁量性措施。但下列情形属于例外：（1）外国政府未否认或者违反根据贸易协定的争端解决结果和美国国际协定所赋予的权力时；（2）外国政府根据国际协定采取双方达成的措施，取消或者废止相关贸易补贴惯例，或者即将解决对美国贸易构成的负担或者限制，或者对美国提供一定的贸易补偿措施时；（3）在特殊情况下，未发现对美国经济造成实质性的不均衡影响或者对美国国家安全构成严重威胁时。所谓的裁量措施是指当外国的法律、政策或者惯例非合理或者具有差别性，且对美国贸易构成负担或者限制时，USTR可以采取的自由措施。即USTR可以根据总统指令采取适当可行的措施废除外国政府的法律、政策和惯例。其中，《1994年乌拉圭回合协议法》（Uruguay Round Agreements Act of 1994）明确了总统在职权范围内可以采取的措施。

USTR可以采取中止、撤回或者禁止根据贸易协定所允诺的待遇，在合理的期间对外国产品或者服务采取征收关税或者其他进口限制，可以中止或者撤回优惠关税待遇。另外，USTR还可以通过谈判达成具有约束力的协议，废除第301条所确认的法律、政策、惯例，减少对美国贸易的负担，或者向美国提供贸易利益补偿。根据第301条的规定，若将进口限制作为一种适当措施时，USTR可以将提高关税置于其他措施之前。

第301条规定的贸易范围还涵盖了美国公民对外国的直接投资和服务。当外国的法律、政策、惯例存在非公正、非公平内容，否认企业设立时所享有的公平、公正机会，对知识产权未提供适当、有效保护，通过反竞争行为否认公平、公正待遇时，可以将相关情形界定为“非合理”。然而，在1994年WTO启动前，适当、有效的知识产权保护应和《与贸易有关的知识产权协议》（Agreement on Trade- Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPs）中的特定义务相一致，同时明确了与此相关的知识产权范围，即专利权、商标权、著作权、著作邻接权、商业秘密等。另外，否认美国公民的知识产权非差别性进入市场机会的情形也被纳入到了非合理的法律、政策、惯例范围。不仅如此，还包括对使用和享有知识产权商业利益相关者的市场准入限制。总之，在WTO启动前，美国已在第301条的适用范围内对知识产权进行了更具体的规定。

《2015年贸易便捷和贸易促进法》进一步扩大了非合理的法律、政策、惯例范围。即与美国签署协定的相对国因不能有效履行协定上的承诺且这种情况可能持续时，也属于非合理的范围。这些协定不仅涉及商品、服务贸易，还涉及农业贸易、外国人投资、知识产权、电子贸易、数据的跨境流动、监管惯例、国有企业、本地化贸易壁垒、劳动力、环境、反腐败、贸易救济等内容。此外，《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）和《自由贸易协定》（Free Trade Agreement，FTA）等新的规范以及关于相对国是否履行所签署协定义务的判断也在第301条的范围之内。

2.USTR决定

根据第304条的规定，在经过调查和磋商后认为外国法律、政策和惯例违反贸易协定或者非正当化、非合理、差别性、对美国贸易构成负担或者限制时，USTR有权根据第301条采取强制性或者裁量性措施。USTR可在原关贸总协定（GATT）争端解决程序结束后30日内和自调查开始之日起18个月中选择其中最近的期限内做出决定。《1979年贸易协定法》虽然将“补贴和反补贴协定”排除在外，但是1994年修订时又将其恢复，同时对决定时间做出了修订，即当未涉及知识产权调查或者相关贸易协定时，USTR应自调查开始之后12个月内做出决定。第304（a）条的核心是USTR确定美国贸易协定下的权利是否受到侵犯，且对上述贸易协定实施相关调查时，应自贸易争端解决程序完成之日起30日和自调查开始之日起18个月二者中最近的日期内做出决定。这表明USTR可能在WTO解决争端程序的最后期限前做出决定，进而根据该决定采取强制性或者裁量性措施。对此，欧盟指责该法律违反了WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》（Understanding on Rules and Proce？ dures Governing the Settlement of Disputes，DSU）第23条，并向WTO提出了申诉。

根据DSU第23条的规定，成员国有义务遵守DSU的规定，以解决违反该协定或者为解决该协定下优惠待遇无效或者被侵害等问题。尤其是，根据第23.2（a）条的规定，成员国不得自行判断对方是否违反协定，以及协定中的优惠待遇是否无效或者被侵害，而是应遵循DSU规定的程序。相反，在301条款下，USTR有权决定是否侵犯了美国在WTO体系下的权利，即具有可以判断其他成员国行为与WTO协定是否相抵触的裁量权。DSU第23条的宗旨是防止成员国通过单边措施解决贸易争端的问题。尤其是应由WTO本身判断特定措施是否符合WTO义务，而不是由个别成员国判断。另外，尽管第304条的规定和DSU第23.2条的规定有明显矛盾之处，但美国提出的“行政执行计划”和声明书在一定程度上可以消除这种矛盾。换句话来讲，尽管301条款本身违反了DSU第23条的规定，但美国通过声明书和“行政执行计划”等消除其不一致时，301条款本身可以视为符合DSU第23条的宗旨。只要美国行政部门或者政府机关未做出违反“行政执行计划”的命令或者取消“行政执行计划”，则不会将第304条视为违反DSU的规定。第304条于2004年被部分修订，对知识产权进行了特别规定，即USTR可以在WTO是否采取某种强制性措施的争端解决程序结束后30日内做出决定。相反，当不涉及知识产权或者与贸易协定无关时，应自调查启动后6个月内做出决定。

3.外国政府执行的监督

如上所述，USTR负责确认外国政府是否根据国际协定采取了相关措施，是否协商消除或者废止不公平贸易惯例，是否即将解决对美国贸易构成负担或者限制，是否提供值得满足的贸易补贴优惠，即USTR应对贸易协定所确认的美国权利是否被执行或者成为301条款调查对象的外国法律、政策和惯例是否被消除进行监督。当上述相关措施未被有效执行时，USTR有权采取措施。然而，在WTO启动前，美国针对第306条进行了部分修订，增设根据争端解决程序所确定的措施或者执行协定，运用美国根据贸易协定所确认的权力。另外，USTR应自合理期限届满后30日内确定外国政府是否实施了WTO解决争端的建议。因此，US？ TR具有确认WTO争端解决程序的决定或者建议是否被执行的权限。这显然违反了DSU第23.2（a）和第23.2（c）的规定。事实上，在美国《1974年贸易法》第301条至第310条涉及的相关调查中，US？ TR对外国政府的执行与否进行监管是不可避免的，因此可以视为是强制性的。不仅如此，在DSU第21.5条规定的90日期限届满前，USTR可以决定是否执行相关措施。因此，若适用与第304条判断相同的逻辑，这显然违反了DSU第23条的规定。然而，因为美国的声明书和“行政执行计划”等可以消除这种冲突，因此，美国至今并未针对第306条进行修订。

2000年修订增设了与报复相关的报复清单措施。所谓的“报复清单”是指美国针对未执行WTO争端解决结果的国家而征收的高于美国在WTO中承诺关税的商品清单。若采取报复或者其他措施以实施WTO争端解决程序所提出的建议或者劝告时，USTR要求定期对未执行建议的国家的报复清单和措施进行修订。自实施报复或者其他措施之日起120天后，USTR对其进行审查，且此后每隔180天审查一次。这被称为“旋转木马报复”，反映了美国当时对WTO关于美国和欧盟香蕉与牛肉纠纷的争端解决方案的不满。对此，欧盟于2000年6月5日对美国《1974年贸易法》第306条及其修订提起诉讼，双方在进行磋商后于2001年达成协议，以美国停止报复行动而终结。

在2015年最新修订中，增设了“WTO特许权让步和其他义务暂停承认”条款，这意味着重新建立报复程序。即使现有报复终止，但若国内利害关系方要求恢复报复措施时，USTR经过磋商和审查后仍可以决定是修改还是重新实施报复。报复意味着中止根据DSU第22条所确认的优惠和其他义务。

4.确认贸易自由化的优先顺序

一般来讲，《1974年贸易法》第310条又被称为“超级301条款”，该条款是为解决与贸易自由化有关的优先事项而确立的。USTR首先发布了一份关于贸易自由化优先事项的报告，并确定了实施不公正贸易或者限制美国出口的优先顺位国家。该报告称“：USTR应启动对优先顺位国家的301条款调查，以消除阻碍美国出口的做法。”为了启动“超级301条款”调查，USTR分别于1989年和1990年初在向国会提交《国家贸易壁垒报告》后30日内确定了优先顺位国家，并在20日内启动调查。根据第310条的规定，在调查开始的三年内，USTR应针对贸易补贴问题与贸易相对国进行沟通、协商，并达成协定，明确贸易相对国减少贸易补贴的措施，以期在未来三年内增加美国对该国的出口。

301条款被确立之时，第310条已实施了两年，并于1990年到期。然而，1994年2月，美日消除贸易壁垒的谈判破裂，美国通过第12901号行政命令重新启动该条款。该行政命令对第310条进行了部分修订，规定适用期为两年。该条款首先将优先谈判指定为优先协商国和首选外国惯例，然后向议会提交报告书，并自报告书提交后6个月内确认，从而延长了调查期限。若外国的惯例被确认，则应在21日内启动调查。根据第12973号行政命令，“超级301条款”的适用延长至1997年。四年多时间，USTR通过年度报告确认外国惯例并向WTO提起的事例有4件。

1999年，根据第131116号行政命令，美国对第310条进行再修订。该行政命令将初步谈判时间从自向议会提出报告后6个月缩减为30天，将调查时间从原来的21日延长到30日。对处于优先顺位的对外贸易惯例，若未在90日内达成协议，则应启动301条款的调查。因此，尽管USTR于1999年4月发布了《超级301条款报告书》，但未明确“超级301条款”的贸易惯例。事实上，这是针对欧盟航空设备补贴、印度汽车政策和韩国牛肉进口壁垒启动的WTO争端解决程序。2000年5月，US？ TR未在超级301条款报告书中做出任何结论。

实际上，第310条虽未被废除，但几乎被形骸化，直到2015年被修订时才引起关注。USTR应在每年5月31日之前针对所关注的外国法律、政策与惯例首先与议会协商优先事项。USTR还应在每年7月31日前以选定的对象与考虑事项为基础确定贸易执行优先事项，并针对解决贸易执行优先事项而采取的行动向议会提交年度报告。同时，USTR应每半年与国会磋商一次。具体而言，每年7月底和1月底，USTR应针对涉及WTO协定和美国签署的贸易协定所赋予的义务或者成为贸易壁垒的法律、政策、惯例的现况和解决战略以及贸易协定争端解决的可能性等进行磋商，针对正在进行的调查和执行措施进行磋商。尤其要详细说明所涉及的每项法律、政策和惯例、正在进行的调查和执行措施，这在一定程度上强化了USTR和议会磋商的作用。

此外，针对WTO与美国签署的贸易协定所确定的义务，外国法律、政策和惯例有可能在商品、服务或者投资方面构成障碍时，应将其确定为优先考虑的事项。这种情形下，若消除优先事项的相关标准，应考虑最有可能促进美国经济成长的法律、政策和惯例，具体如下：（1）外国政府不履行贸易协定义务的经济重要性；（2）对美国就业和生产力的影响；（3）最新国家贸易壁垒报告中描述的主要障碍和贸易歪曲惯例；（4）在最近国家贸易壁垒报告书之前12个月内，联邦机构或者议会委员会在其他国际贸易投资报告中描述的主要壁垒与贸易扭曲行为；（5）外國政府对贸易协定义务的遵守；（6）外国政府的采购计划与政策含义；（7）美国产品与服务在国际经济中的地位和出口潜力等。相比于以现行贸易自由化与市场开放为中心的第310条，上述考虑事项关注的是对美国国内市场的影响，以及政府报告书的灵活运用。然而，值得注意的是，相比于现行制度下的单边措施，第310条明确了在贸易调查启动和协商过程中贸易协定的争端解决程序。

此外，2015年修订案减轻了现行强制启动调查与消除障碍的磋商义务，即USTR有权针对确定的优先事项采取适当措施。所谓的适当措施包括使外国政府承诺解决引起关注的问题、启动第301条职权调查、启动双边协议的谈判以解决引起的关注以及依据WTO协定或者其他贸易协定启动争端解决程序。

总体而言，议会的控制权得到强化。USTR应向议会提交有关外国政府的法律、政策与做法的报告书，以及每半年对外国的法律与政策、惯例正在进行的调查和执法状况等，并与议会进行磋商。此外，还具体规定了每半年度磋商中所包含的细节。即使依据WTO和其他贸易协定启动争端解决程序时，USTR也应尽早与议会进行磋商，以提高议会参与的机会。根据修订案，2017年7月向国会提交的《关于贸易执行优先权》的年度报告书中涉及贸易救济、知识产权和产品标准等领域。针对《美国贸易救济法》所引起的争端，WTO建议包括中国和印度在内的其他国家积极保护知识产权，提高中国和欧盟的技术标准，避免不必要的标准冲突。然而，美国政府并未采取有效的强制性对策来解决该问题，而是持续监管或者灵活运用WTO争端解决制度。

总之，相比于原来的301条款，现行的301条款似乎是一种完善的监管体系。

5.知识产权不适当保护的应对

为保护美国在海外市场的知识产权，根据《1988年综合贸易与竞争法》新设第182条，该条又被称为“特别301条款”。自每年提交国家贸易壁垒报告之日起30日内，USTR应确定哪些国家未提供适当、有效的知识产权保护，或者未给予美国公民公正、公平进入市场的机会，并确定其中的优先国家（Priority Foreign Countries）。USTR可以在30日内对确定的优先国家启动第302条规定的调查程序。

USTR将故意或者恶意未提供适当、有效知识产权保护的法律、政策或者惯例，或对美国相关产品产生负面影响的外国法律、政策和惯例认定为未对双边或者多边谈判做出具有意义的进展或者回应。若目标国家违反国际法或者国际协定，或者通过歧视性非关税贸易壁垒拒绝美国产品进入该国市场时，则被视为非公平、非公正的市场准入。此外，适当、有效的知识产权保护范围包括专利权、商标权、著作权等。《1994年乌拉圭回合协议法》扩大了知识产权的范围，并提高了保护标准。除了原有要求外，在考虑外国知识产权法律和实践的历史以及保护知识产权努力的基础上，扩大公平、公正进入市场的版权、商标、商业秘密等知识产权的范围。值得关注的是，即便遵守TRIPS协定所规定的义务，但仍可以要求高于WTO标准以上的知识产权保护。针对未能适当、有效提供知识产权保护或者未向美国公民提供公平、公正市场准入的国家所采取的措施，USTR应每年向议会报告。为此，USTR应每年确定优先观察国名单（Priority Watch List）和观察国名单（Watch List），并提交一份特别的301条款报告书。

对此，2015年修订案明确了提交年度报告的时间和内容，即自提出国家贸易壁垒报告之日起30日内，USTR应提交一份特别301条款报告书，该报告书应包括已查明国家、进度与行动计划的清单。该行动计划是2015年修订案中增设的针对优先国家特殊规则中规定的制度，自国家贸易壁垒报告提出之日后90日内，USTR应确定已查明优先国家的行动计划。具体而言，USTR应提供一项行动计划，以确保为优先国家名单中所包含的国家提供一年以上适当、有效的知识产权保护，公平、公正的市场准入，或者为实现这些目标而取得实质性进展的行动计划。行动计划的内容包括立法、执法或者其他措施。若该国在一年内未达到行动计划的标准，则美国总统可以与USTR磋商，决定是否采取适当措施。

二、美国301条款制度的运用情况

截至2001年，启动《1974年贸易法》301条款调查共计121次，此后基本上未适用该条款。但是，2016年12月，针对欧盟牛肉事件，美国再次启动301条款的调查。2017年，美国针对中国技术转移等也启动了301条款的调查。据统计，截至2017年，301条款调查共计123次。从301条款调查的对象看，对欧盟的调查有38次，其中“超级301条款调查”1989年6次，1996年4次，1997年1次。

自2004年起，美国将中国作为第301条和第307条的主要调查对象，并启动了相应的调查程序。不仅如此，美国还主导了各种贸易反倾销和反补贴案，导致中美贸易摩擦不断升级，并从传统经济贸易领域转移到科学技术、商业版权等领域。从2009年美国对中国开展第一次301条款调查开始，美国持续对中国实施301条款的调查。截至2011年底，美国对中国发起5次301条款的调查。①根据301条款的规定，USTR认为中国存在对WTO规范的潜在违反。根据修订的贸易法，美国2017年发起调查2次。2016年12月，针对欧盟对美国激素牛肉进口禁令，根据修订的第306条，是否恢复征收每年11 680万美元的这种牛肉报复措施，USTR于2017年1月至2月举行了听证会。WTO曾在1999年7月做出美国可以对欧盟报复的数额为每年11 680万美元的关税配额。2009年5月13日，根据欧盟与美国签署的谅解备忘录，欧盟同意通过增加关税配额（Tariff Rate Quota，TRQ）来达成改善市场，而美国同意阶段性地减少报复措施所追加的关税。2012年，美国暂停了上述报复性关税措施。然而，现在美国认为，该配额并不足以补偿美国牛肉行业因该禁令而造成的损失，要求继续实施报复。

2017年4月28日，USTR公布《2017年特别301报告》[ 2 ]，并于2017年10月举行听证会，2018年3月22日公布最终报告书。[ 3 ]USTR认为，中国在技术转让、知识产权和技术创新领域等对美国公司每年至少造成500亿美元的损失。其中，根据第301（b）（1）条，不公平的技术转让和不公平的外国投资被视为是非合理的，且给美国贸易带来负担，而入侵美国商业计算机系统属于与知识产权相关第301（d）（3）条规范的范围，是不合理的且会给美国贸易带来负担。根据第301条（b）（1）条，歧视性的注册限制也被视为对美国贸易的歧视或者构成负担，USTR可以自行决定采取行动。针对其他国家和网络安全措施、不公正的知识产权保护、反傾销和标准化法等，USTR提出了后续行动，例如双边磋商和对WTO争端解决的进一步调查。报告发布之日，特朗普总统指示USTR向WTO提起针对歧视性的注册制度所要采取的措施，并在15日内向航空、信息、通信等领域征收25%的额外税收清单。当日，美国政府还命令USTR提交中国收购美国国内敏感行业的对策。2018年3月23日，美国针对知识产权保护措施又提起了WTO纠纷解决程序。

三、对美国301条款修订的审视及启示

2015年修订的内容主要包括以下四个层面：（1）扩大301条款适用范围；（2）实质性落实超级301条款；（3）强化特别301条款；（4）确立WTO报复性措施启动程序。2015年修订强调包括WTO在内贸易协定的执行，并将贸易协定适用范围扩大到新的领域。换而言之，首先，当外国政府未有效执行关于数字贸易、数据的跨境流动、监管惯例、国有企业、本地化贸易壁垒、劳动力、环境等所达成的自由贸易协定时，则被视为是非合理的，USTR据此可以自由采取适当措施。此外，即使外国政府未明确违反所缔结协定，但未有效执行协定的义务，仍可以适用301条款，并扩大其判断范围。但如果将其扩展到与美国签订的所有贸易协定则存在明显的弊端。相反，若单边行动扩大到WTO以外的国家或者地区，也可能产生其他问题。其次，重新确立称为“超级301条款”的第310条，将重点放在贸易协定的执行、单边措施和议会控制上。最为重要的是，根据301条款，对外国不公平贸易的调查是优先事项，也是USTR可以采取适当措施的理由之一。通过增加行动计划和措施，强化了301条款对知识产权的保护。尤其是，2015年修订被认为是以确定优先国家为目的，进而建议改善知识产权保护方式以及提供制裁依据，进一步强化对301条款的执行。然而，针对US？ TR行动计划如何制定和执行，301条款并未具体规定。此外，2015年的修订增设了针对报复措施实行的新规定，这些规定依据WTO争端解决程序而得到认可。换而言之，即使因两国之间的协议而暂停报复，但若利害关系方要求恢复报复，USTR也会启动相关程序，通过协商和审查来决定是修改还是重新实施报复。在这方面，WTO的DSU在批准报复措施后并未明确具体的程序。针对此情形，中国应如何应对301条款的影響，除了对美国301条款制度进行研究之外，还应提前在以下几个层面做好积极准备。

（一）积极开展沟通与协商，从容应对

美国针对中国不断启动“301条款调查”，尽管在一定程度上限制了中国的发展，但中国的经济实力、政治实力以及国际话语权在接受外部挑战和机遇的历程中仍得到快速提高。中国应保持和美国的接触与沟通，通过谈话和谈判来化解矛盾，找到中美双方均能接受的解决方案，防止贸易摩擦进一步扩大或者走向极端。此外，中国还应加强与美国产业界的接触和协商，争取缓和的空间与时间，扩大与美国精英阶层的对话，共同寻找解决问题的办法。

在国内舆论方面，中国应更理性地对待中美贸易摩擦，发出更“接地气”的声音，让行业协会以及像华为这样全球化程度高的企业多发声，从行业和企业角度分析问题，提出合理化建议。

制定反制清单和谈判清单，但不急于采取反制行动。根据改革开放的总体需求，在降低关税、加强知识产权保护、扩大金融服务贸易开放和提高透明度等方面研究可行措施，争取通过对话和谈判协商解决问题。

针对美国的加税领域，中国应分领域进行影响评估，提出化解之策。从长计议，研究自由贸易区的中国模式，为全球贸易新规则贡献中国智慧。继续完善自由贸易区网络，以中美谈判为契机，启动中美自由贸易区可行性研究。

（二）促进产业转型升级与“走出去”战略的再审视

美国对中国不断启动301条款的调查，这对中国的产业转型升级提出了更高的要求。从政策性角度来讲，一方面，中国应更注重构建国内企业之间的产业链，建立中东西部之间比较优势的分工，进行合理的国内价值链的分工合作，通过国内价值链的分工和升级，带动中国参与国际价值链的升级；另一方面，中国应高度重视相应的产业内贸易，加大国内市场化的改革力度，消除体制障碍，重点支持那些与制造业生产前向关联和后向关联都比较大的行业发展，促进制造业整体向全球价值链高端发展。在《中国制造2025》中，我国已提出制造业质量竞争力指数。2018年的国家统计局公报首次将制造业产品质量合格率作为发展质量效益改善指标纳入其中。未来，中国有必要构建以全要素生产率、质量竞争力指数、公共服务与满意度指标为核心的新型质量评价体系，实现质量效益发展状况可贯彻、可分析和可考核，以促进质量持续提升。此外，尚有很多新的前沿问题需要研究，伴随着“一带一路”建设的推进，中国的对外投资越来越多，必须研究国内资金“走出去”对国内不同产业的影响。另外还要研究“一带一路”建设对减弱中美贸易摩擦的作用。对此，应沿着两个方向进行拓展：一是价值链方向，以全球和区域经济视角考察国内价值链；二是“一带一路”建设对世界经济、全球贸易和投资的影响。

（三）履行“入世”承诺，完善全方位开放体制

尽管301条款的调查报告结论存在一定的不合理性，但也暴露出目前中国存在的一些问题。根据对WTO承诺，中国在金融服务业和保护知识产权领域还有一定的改进空间。在知识产权保护方面，中国已对相关法律法规进行修订，基本上符合WTO与贸易有关的知识产权协定以及其他保护知识产权的国际规则。但在加强企业知识产权保护的意识上仍存在一些问题，尤其是一些企业对知识产权尚未真正了解。一方面，中国企业应强化在知识产权、专利权和商标权等方面的意识，特别要注意知识产权保护的地域性。对美国启动的“301条款调查”应积极应诉，因为不应诉是损失最大的做法，可能会失去一个巨大的潜在市场。另一方面，应鼓励中国企业进行科技创新，开发具有自主知识产权的成果。目前，中国金融业的开放程度远低于主要发达经济体，甚至低于部分新兴经济体。因此，未来应加大金融服务开放力度，促进汇率制度改革，进一步放宽外商直接投资在中国的限制，改善跨境资本流动管理，持续完善监管制度，推进结构性改革。

从长远发展看，未来中美在更广泛领域的摩擦仍不可避免，这对中国新一轮对外开放战略提出了更高的要求。针对美国“301条款调查”，中国应坚定不移地推进改革开放，建设更高水平更高质量的市场经济和开放体制。中国可以与日韩、欧盟等搭建零关税的高水平自由贸易区。另外，贸易自由化、投资自由化、负面清单管理等总体上有利于中国吸引外资和实现贸易便利化，但资本的开放必须有节奏地循序渐进，避免短期内人民币汇率波动及资本大规模流入流出对经济金融系统的冲击。

（四）合理拓展中国企业海外利益

相比较而言，中国企业对国际贸易中通行的游戏规则不甚谙熟，在美国对中国启动“301条款调查”中经常处于被动地位。中国企业在向海外扩展的过程中，应明确并购只是手段，投资回报率或者效益才是目的，不仅要考虑并购时的价格成本，也要考虑并购后的整合成本。此外，“走出去”的企业要建立海外经营的全面风险管理体系，充分运用政策性的海外风险管理和融资担保工具，积极寻求领事保护以及军事合作机制的保护，综合运用法律工具，维护海外金融资产安全。

（五）积极推进区域贸易协议和双边贸易协议

目前，全球贸易体系正逐渐从多边贸易演化为区域、双边贸易。在越来越多国家加入WTO的背景下，各国之间的诉求分歧逐渐增大，上诉程序缓慢等问题凸显。尤其是在多哈多回合难以完美收官后，多边体制自身的功能在弱化，WTO解决机制作用被弱化。这种背景下，各个国家已经把目标从多边贸易体制、全球贸易体制变成区域贸易协议，通过构建区域贸易协议来局部推进全球化发展。中国积极参与区域经济一体化的战略实践表明，区域贸易协议和双边贸易协议在提高中国参与国际合作竞争优势上发挥了积极作用，对加快区域经济一体化和经济全球化产生了重要影响。因此，中国应加大区域贸易协议战略的推进力度，在总结东盟“10+1”自由贸易区经验基础上，持续推进与日本、韩国、印度、澳大利亚以及新西兰等国自由贸易区的建立。加强双边贸易谈判，促进中韩贸易区以及与瑞士等国家的自由贸易区建立，重启与加拿大自由贸易区的谈判。

注释：

①具体包括1991年5月26日的“特别301条款调查”，1991年10月10日的“301条款调查”，1994年6月30日的“特别301条款调查”，1996年4月30日的“特别301条款调查”，2010年10月15日的“301条款调查”。调查的内容分别为知识产权保护、市场准入、知识产权保护法律的实施（2次）和清洁能源政策。

参考文献：

[1]ROBERT E HUDEC.Retaliation against unreasonable for？ eign trade practices：the new section 301 and GATT nullifi？ cation and impairment[J].Minnesota law review，1975（15）：461-467.

[2]孔慶江，李旭.美国对华启动301条款调查及其对中国的影响[J].法律适用，2017（20）：117.

[3]USTR，Findings of the investigation into Chinas acts，poli？ cies，and practices related to technology transfer，intellectu？ al property，and innovation under section 301 of the trade act of 1974[EB/OL].（2018-03-27）[2019-10-21].https：// ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releas？ es/2018/march/section-301-report-chinas-acts.

责任编辑：方程

The Amendment of Section 301 in US Trade Law and the Implication of That

LIU Wei-feng

（Northwest University of Politics and Law，Xian，Shaanxi710061，China）

Abstract：The Section 301 in US Trade law is one of the foreign trade measures which can launch a unilateral investigation and affirm ifother countrys law，policy or behavior go against agreement or be unfair，and then crack down. The Section 301 can be divided into normal 301，special 301，and super 301. The initial Section 301 stipulate presidents power and theCongresss right to veto；but later，the amended Section 301 is expanded and concrete. According to Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015，Section 301 has been amended significantly；and it covers some new fields that have not been covered by the WTO system，but have been involved in Free Trade Agreement. However，until now，these unilateral decision and measures have been in disputes；and these have been brought the WTO system，which is a multilateral trading dispute settlement system，with threats. The amendment of Section 301 is about USTRs measures，decisions，supervision on foreign governmentsrelated policies，and so on. In respond to the continuously launched Section 301 investigation，China should，first，positively communicate and negotiate with the US，strengthen contact and dialog with American business communities，give full play to the role of enterprises with higher level of globalization，and try to solve the conflicts with the help of talks an negotiation；second，China should promote industrial transformation and upgrade and reconsider the“going out”strategy；third，China should honor the WOT commitments and be committed to the all-around opening-up system；and fourth，China should rationally expand overseas interests and perfect the risk prevention system.

Key words：US trade law；Section 301；Section 301 investigation；China-US economy and trade；trade system