土库曼斯坦反恐怖主义法述评

王辉

【摘 要】 土库曼斯坦反恐怖主义法确定了土库曼斯坦反恐怖主义的法律基础和组织基础，国家机关、组织和社会团体在反恐怖主义中活动和协作的程序，以及与实施反恐怖主义相关联的公民的权利、义务和保障。土库曼斯坦反恐怖主义法对反恐怖主义的基本术语，处置性内容、社会康复等进行了规定。在立法上采用了独立式的立法模式，设立了反恐怖主义的协调机构，体现出明显的国际合作反恐精神。但在恐怖主义网络空间治理、恐怖主义制裁以及军事力量反恐方面仍有缺失。土库曼斯坦应审时度势，不断完善其反恐怖主义法。

【关键词】 土库曼斯坦;反恐怖主义法;法律体系;反恐合作

一、土库曼斯坦反恐怖主义法内容概述

1、基础性内容界定

（1）基本术语界定。土库曼斯坦反恐怖主义法第一条“本法所使用的基本术语”详细规定了作为一部反对恐怖主义的专门法所应具有的基本概念。首先是“恐怖主义”这一基本概念。该法规定“恐怖主义”是指具有夺取国家政权和暴力改变宪法制度目的之行动政策和战术，破坏社会安定，恐吓居民，制造混乱状况或影响政权机关做出有利于恐怖主义分子，或满足其非法财产和（或）其他利益的决定。其次是恐怖主义衍生概念：恐怖主义活动、国际恐怖主义活动、恐怖袭击、恐怖主义分子、恐怖主义组织、人质。最后是具有恐怖主义性质的犯罪、反恐怖主义、反恐怖主义行动、反恐怖主义行动实施区域这种具有较强国家色彩的概念，以便于国家根据本国实际采取相应的符合本国国情的反恐行动。

（2）法律基础及基本原则。土库曼斯坦反恐怖主义法明确规定，土库曼斯坦宪法、土库曼斯坦议会决定、土库曼斯坦刑法、本法、土库曼斯坦其他法律、土库曼斯坦总统命令和指令、国际法公认的原则和准则、土库曼斯坦国际条约，以及被相关国家机关所接受的与之相符合的规范性法律文件，构成反恐怖主义的法律基础。土库曼斯坦反恐怖主义法基于以下原则：①合法性;②优先采取预防恐怖主义的措施;③对恐怖主义活动实施之必惩;④反恐怖主义公开和非公开方法相结合;⑤综合使用预防、法律、政治、社会经济、宣传等措施;⑥优先保护在恐怖袭击中遭受危险的人员的权利;⑦在开展反恐怖主义行动中所有参与力量和手段的单一领导制;⑧不泄露开展反恐怖主义行动的技术手段和战术，以及上述行动参与者的构成。

（3）反恐怖主义斗争主体及其职责。土库曼斯坦反恐法规定，土库曼斯坦总统和土库曼斯坦内阁，对反恐怖主义实施总领导，并向其提供必须的力量、资金和资源。土库曼斯坦国家安全部、内务部、总统安全局、国防部、国家外国公民注册局、国家边防局、总检察院这七个国家机关在自己职权范围直接实施反恐怖主义，并详细规定了各国家机关的职权，在第九条中指出，本法第八条未指出的各部委、地方执行权力和地方自治机关，参与其职权范围内的反恐怖主义。土库曼斯坦国家机关，以及组织，不论所有制形式，社会团体和公务人员，有义务向直接实施反恐怖主义的国家机关提供必要协助。公民在获悉恐怖主义活动信息的情况下，有义务立即向直接实施反恐怖主义活动的国家机关报告。隐瞒这些信息将追究土库曼斯坦法律规定的责任。

2、处置性内容

（1）授予有关部门特殊权力。土库曼斯坦《反恐法》中对有关部门的特殊授权主要包括以下几个方面：①管控权，即必要时可对个别地方和目标地段进行临时管控;②检查权，即对有关人员进行证件、物品等的查验;③羁押权，即扣留实施恐怖主义或阻止反恐怖主义活动等人员，提交给内务机关;④进入权，即在制止恐怖主义袭击，实施侦查时，延时会造成伤害的情况下可以无阻碍地进入（深入）属于公民的住宅和其他场所;⑤征用权。为达公务之目的，使用通讯工具，包括专业工具，以及属于公民和组织的交通工具等;⑥武器使用权，即在人质、其他公民，以及军人、特种机构工作人员和专家的生命和健康受到威胁的情况下，针对恐怖主义分子，无需警告和限制，使用土库曼斯坦法律规定的武器和专业工具。

（2）对新闻媒体进行管控。在信息化高度发达的今天，新闻媒体已成为人们传播和接受信息不可或缺的载体。新闻媒体信息传播的优势使得它成为恐怖分子制造社会恐慌的重要工具。新闻媒体的这一特性使得它必然要受到相应的管制。土库曼斯坦反恐法第十四条规定大众媒体工作人員身处开展反恐怖主义行动区域，需经授权调节其在该区域活动的作战总部领导人的许可。

（3）界定与恐怖分子谈判的限度。土库曼斯坦反恐法规定，为达保护人们生命和健康、物质财富，以及研究不使用力量制止恐怖主义袭击条件之目的，在开展反恐怖主义行动时，允许与恐怖主义分子进行谈判。只有反恐怖主义行动管理作战总部领导人专门授权的人员，才允许与恐怖主义分子进行谈判;在与恐怖主义分子进行谈判时，不得考虑将无论哪个人员交给恐怖分子、将武器及其他工具（使用它们能够造成人们生命和健康威胁）交给恐怖主义分子的问题，以及完成恐怖分子政治要求的问题，作为制止其实施恐怖主义袭击的条件;与恐怖主义分子进行谈判，不能成为免除追究其所作所为的理由或条件。

3、社会康复性内容

恐怖主义活动的直接后果是人员伤亡和财产损失，但对社会来说，其最大危害莫过于社会秩序遭到破坏并由此带来的社会心理恐惧，[1]恐怖活动发生后对于政府而言，除了对恐怖分子进行制裁以外，更应该积极实施一系列促进社会秩序，人们日常生活恢复正常的康复性措施，彰显政府行动力，彻底清除恐怖主义毒害。土库曼斯坦反恐法规定对因恐怖主义袭击造成损害的补偿，由土库曼斯坦国家预算资金承担，之后依土库曼斯坦法律规定的程序从施害者处追缴该补偿数额;因恐怖主义袭击受害人员的社会康复，包括法律、心理和医疗康复，依土库曼斯坦内阁规定的程序进行。

二、土库曼斯坦反恐怖主义法的特点

1、采取了独立的立法模式

土库曼斯坦反恐法采取了独立式的立法模式。所谓独立式的立法模式是指反恐怖主义行动实施的各个层面和环节的法律依据都由本部法律所规定，而不是对其他法律的修订与增补。土库曼斯坦国内恐怖主义滋生较少，但与之相邻的伊朗，阿富汗、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦恐怖主义事件频发，使得它很难成为恐怖主义绝迹的净土。面对越来越复杂的恐怖主义形势，以往散见于刑法，出入境管理法等法律条文中对恐怖主义的规定已经不能满足实际反恐斗争的需要。土库曼斯坦反恐法规定了反恐怖主义斗争的基本原则、法律基础等，并规定了各国家机关的职权，充分体现了反恐法与其他法律文件的不同之处。这种法律层面的专门规定对土库曼斯坦境内外恐怖势力形成了有力威慑。

2、设立了专门的反恐怖机构并规定了相应的职责

反恐机构非常重要，决定了该组织在确保地区安全方面是否具有行动能力，为落实各项文件提供技术上的保障。[2]土库曼斯坦总统创建的国家反恐怖主义委员会，开展对实施反恐怖主义国家机关活动的协调和协作的保障。如制定土库曼斯坦反恐怖主义领域的国家政策基础，提出旨在提高查明和消除促使恐怖主义产生和恐怖活动实施的原因和条件的工作效率的建议;收集和分析土库曼斯坦领土上可能发生的恐怖主义活动状况和趋势的情报信息;提出完善土库曼斯坦在反恐怖主义领域立法的建议等等。这一系列的活动，使得土库曼斯坦国家反恐怖主义委员会充当了整个反恐怖斗争的枢纽，对上执行各国家机关的命令，对其进行协调配合，对下向各执行部门进行信息的提供及经验的总结收集，进行研究，以促进反恐怖斗争各个环节的不断完善。

3、体现了国际合作反恐的精神

随着全球化浪潮的强劲发展以及互联网传播信息的便利，恐怖主义也呈现出国际化特征。恐怖主义的国际化特征主要表现在恐怖主义组织之间和跨国合作和恐怖组织内的跨国合作上。土库曼斯坦反恐法国际合作反恐的精神主要体现在反对恐怖主义的法律基础及对他国提供协助方面。在开展国际合作反恐的法律基础方面，国际法公认的原则和准则以及被相关国家机关所接受的与之相符合的规范性法律文件，构成土库曼斯坦反恐怖主义国际合作的法律基础。在对其他国家反恐怖斗争提供协助方面，土库曼斯坦在反恐怖主义领域与外国、其执法机关和特种部门，以及实施反恐怖主义的国际组织开展合作;在刑事侦查或对有资助或支持恐怖主义活动的人员进行刑事侦查方面向其他国家提供协助，包括移交所据有的对于该侦查必须的证据。

三、新形势下土库曼斯坦反恐怖主义法面临的挑战

1、恐怖主义网络空间治理缺失

伴随着信息技术的发展，恐怖主义日益与媒体相联系，进而出现了网络恐怖主义与信息恐怖主义等类型。恐怖主义网络空间治理应该是一部专门的反恐法不可或缺的部分。土库曼斯坦反恐怖主义法中却没有对恐怖主义网络空间治理的规定。土反恐法中仅有不允许通过视频录像或通过无线电、电视直播向公众传播来自开展反恐怖主义行动区域的情报信息这一规定。这一规定是为了避免引起更大范围和程度上的社会恐慌，但是这样反而更容易引发公众的猜测。土库曼斯坦反恐法缺失的是对网络恐怖主义的界定、预防、查明、打击以及对大众媒体平台及自媒体在法律层面进行信息深入管控的规定。

2、缺乏制裁性内容

由于恐怖主义会给社会造成极大危害，因此需要有关部门对其采取一些强制性惩罚措施。反恐法中规定的制裁性内容，就是对恐怖組织、恐怖分子等采取的强制措施。对恐怖分子制裁性内容的规定会对恐怖分子及民众形成威慑，在一定程度上减弱普通民众加入恐怖组织的动机，是对恐怖主义进行预防及打击的重要部分。土反恐法仅对恐怖组织这一基本概念作了界定，但对于恐怖组织认定的标准、程序及制裁都没有相应规定。反恐怖行动也只规定了反恐怖行动的指挥机构及反恐怖行动人员归谁管辖，缺乏机动性与灵活性。恐怖主义犯罪人要承担的特殊责任同样没有相关规定。

3、军事力量反恐重视不足

军队在反恐怖斗争中具有不可替代的功能。一方面，军事力量拥有重武器装备、先进技术装备，能够制止较大规模的恐怖袭击，制服恐怖分子;在重大恐怖事件救援中，军事力量更可凭借资源与技术优势发挥作用。另一方面，军事力量具有上令下行、指挥体系完善的特点，能够更加快速、高效地处置恐怖事件。土库曼斯坦自独立以来便坚持永久中立国地位，中立政策下的土库曼斯坦不参加任何军事联盟、地区联盟，导致其在军事防御上陷于孤立状态。土库曼斯坦不接受任何外国军事力量对其国家安全防卫的协助，军队缺乏实战经验、作战能力及军事装备。这使得土库曼斯坦边境防卫部队难以应对恐怖组织的袭扰和入侵。针对上述情况，土库曼斯坦反恐法中依然没有提及任何军事力量在反恐怖斗争中发挥的作用，更缺乏对武装力量的特殊赋权。

土库曼斯坦反恐怖主义法的颁布对其在恐怖主义立法，完善国内法律体系乃至国际反恐怖主义方面具有重要作用。虽然存在不足，但所体现的国际合作反恐精神依然值得肯定。但面对恐怖主义表现出的新形势、新特点，土库曼斯坦需要不断完善其反恐怖主义法，以便更加符合国内实际，在反恐怖斗争中发挥实质性作用并在制度层面完善本国的反恐怖主义法律体系。

【参考文献】

[1] 赵秉志，杜邈.俄罗斯与中亚诸国反恐怖主义法述评[J].法学评论，2007（1）.

[2] 邢广程，孙壮志.上海合作组织研究[M].吉林：长春出版社，2007.65.

[3]王志亮，王淑华.恐怖主义资料研究（第一辑2009年12月31日）[M].北京：中国政法大学出版社，2018.241.

[4] 袁胜育，王淑华.恐怖主义资料研究第二辑（2010年1月1日～2017年12月31日）[M].北京：中国政法大学出版社，2018.183.

[5] 王琳，柴兆琳.土库曼斯坦主要安全问题及对中国的影响，反恐怖主义信息网，2018年5月12日.http：//cati.nwupl.edu.cn/bgypl/jdyt/2018/05/12/21083327763.html.

【作者简介】

王 辉，兰州大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：马克思主义国际关系理论与中国对外关系.