从公共管理视角分析农村居民土地整理潜力

李苑

现阶段，工业化飞速发展，日益推进城镇化进程，随之对人口数量产生较大影响，其中城镇人口以较快速度攀升，而农村人口缩减，同时存在两种现象，一种是城镇建设用地十分缺乏，另一种是农村居民用地闲置。因此，应该以农村居民用地为对象，大幅提高其应用率，做好建设用地减退工作，而且将其发展为耕地，由此降低土地需求压力。本文分析了农村居民土地整理潜力，提出了相关整理措施。

一、前言

我国农村针对农村居民点土地整理而言，即基于适当的社会经济条件，以某一农村居民点为对象，以其所处的不良状态为依据，比如用地浪费等，由此围绕它的布局与结构，将各项整理对策落到实处，主要包括整治以及改造等，进一步达到设施改善的目的，提升土地利用结构质量，调整与完善利用方式，加大土地投入，高效应用存量土地，提高土地利用率获取更大经济效益。目前，农村农村居民土地普遍存在建筑面积大、村庄建设缺少系统规划、人均占地面积严重超标、土地利用结构不合理、土地集约利用程度较低、用地浪费现象严重、居民点用地布局分散等问题。

二、农村居民点土地整理潜力

在“土地开发整理规划编制手册”中，以农村居民点为对象，对其整理潜力的方法做出相关要求，应该是人均建设用地标准法，根据我国实际情况来看，在整理潜力的测算过程中，该方法的应用率相对较高，就测算方法而言，即以居民点用地为依据，对比人均居民点建设用地整理标准，由此得出农村居民点整理潜力。农村居民点整理潜力的计算公式是：

△S=S现状-BtQt

在上述公式之中，△S所代表的是農村居民点整理潜力，S现状所代表的是现状居民点用地面积，Bt所代表的是规划目标年人均用地标准，Qt所代表的是目标年农村人口数。

表1 世界银行对中国人口的预测

以“村镇建设用地标准”为依据，人均建设用地每人100平方米，而最高每人150平方米。根据世界银行对中国人口预测数据，能够得出2015年农村居民点土地整理潜力大概是1142.01万公顷。由上述数据可以发现，农村居民点具有非常强大的整理潜力，按照相关顺序和流程有效整理农村居民点，对农村社会十分有利，能够在很大程度上促进其可持续发展。

三、农村居民点土地整理的对策

（一）建立农村居民点整理专项基金

针对农村居民点整理实际情况而言，此项工程包含有诸多方面的内容，并且工作非常繁重，需要大量资金，具有较强社会福利性，属于惠农政策，可以带来大量社会效益以及生态效益，不过其经济效益有待提高，在资金筹措方面主要有三个主体，一是国家，二是集体，三是农户。对于不同地区而言，都需要以农村居民点为对象，围绕整理工作，科学建立专项资金，可应用的资金筹措途径主要有以下几个。首先，面向政府耕地开垦费，由其中划分出一定数量的资金。然后，颁布优惠政策，给予农户更大鼓励，使其加大投资，针对宅基地超出标准的部分，落实有偿使用政策，获取相应土地利用资金。再者，如果条件允许，当地可合理应用市场机制，密切联系土地整理公司，尽量将其作用发挥到最大。此外，以土地部门为主体，由其统一管理与应用专项资金，并且接受群众监督。如果当地经济发达，并且政府具有相对强大的支付能力，可应用两种形式，一种是中央政府至地方政府至农民集体至农户，另一种是敌方政府至农民集体至农户。但是对于经济相对落后的地区而言，需要由国家以及地方政府筹措资金。

（二）编制科学合理的规划，强化规划实施力度

通过探索现阶段村镇规划实际情况发现，主要存在两项问题，一是目前的建设现状和规划具有较大偏差，二是具有较大实施难度。之所以出现此种问题，主要是因为当开展村镇规划工作时，民众没有参与其中。因为严重缺乏基层的技术力量，往往由外部的专业人员负责规划。当进行规划时，因为各种原因的存在，许多规划设计工作者仅仅获取部分必要材料，没有详细的调查，未立足当地实际情况，没有了解其风俗民情，并且忽视群众参与，在此情况下做出的规划存在较大问题，无法满足民意，不具备地方特色，导致规划丧失“龙头”作用。因此，需要以公众为对象，提高对其作用的重视程度，积极吸取他们的建议，可以利用一系列方式获取公众意见，比如宣传报道以及开座谈会等。如果公众所提出的意见与实情相符，并且予以采纳，政府可提供相关奖励，以此调动民众的参与积极性。从规划人员的角度来讲，应该积极提升自己的专业水准，使规划满足现代农村需求，并且与农村实际情况密切结合，为民众提供便利。以居民点为对象，针对它的一系列内部用地，应该科学制定近期规划以及远期规划。就宅基地而言，在形式布局方面，应该以不同地区具体状况为依据合理确定，需要将村容整体性以及农户各项生产生活实用性作为重要考虑因素。

在法律方面，需要凸显规划所占据的地位，在批准之后，无论是单位还是个人均需绝对服从，不得随意更改。构建完善的规划监督执法考核体系，将其作为一项刚性标准做好两方面的工作，一是地方政绩的考核，二是提拔干部的评价，从而对相关部门产生一定促进作用，使其在第一时间发现并处理违规行为。

（三）做好宣传工作，保证农村居民点土地整理工作的顺利开展

从农民的角度来看，他们并不十分了解农村居民点整理工作，所以，需要有效应用一系列宣传途径，以此教育他们，改进其观念，以目前“人多地少”的状况为对象，加深农民的认知。针对全体村民，帮助他们了解目前土地资源应用的严峻局面，使其更加自觉地节约用地。现阶段，居民点用地趋于饱和，在此状况下，如要批准宅基地，一定要应用两种土地，一是闲置土地，二是旧房用地。严格遵守自愿与强制结合这一原则，以此整理农村居民点，选出大量整理典型，而且给予他们相应奖励，利用该方式更好开展工作。在村民掌握法律法规的基础上，才可以提高他们对农村居民点土地整理工作的认知，为该工作顺利开展提供重要保障。

四、结语

综上所述，通过开展农村居民点土地整理工作，能够服务于耕地，使其总量保持动态平衡。但是当前农村土地利用的一系列问题尚未解决，因此必须将各项整理措施落到实处，从而缓和人地矛盾，优化农民居住环境，使其生活质量越来越高。（作者单位：青海民族大学政治与公共管理学院）