浅谈财政预算绩效管理

翁靓 王琦

摘 要：近年来，预算绩效、绩效财政的理念不断深入基层，这既是合理配置地方财政资金的需要，也是降低地方财政风险、提高资金效率、接受社会监督的迫切要求。本文从绩效目标管理、绩效过程管理、绩效评价、绩效结果监督及反馈四个方面，分析了新洲區在预算绩效管理上存在的问题，并分析了造成地方预算绩效管理问题的原因，在此基础上，提出了加强财政预算绩效管理的建议。

关键词：新洲区 ;财政预算 ;绩效管理

十六届三中全会上，我国首次提出“建立预算绩效评价体系”的宏观要求，《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）在2009年基础上进行了修订，从操作层面对预算绩效管理进行了指导，2011年召开了第一次政府绩效管理会议，会上明确了政府绩效管理和预算绩效管理两大绩效管理体系，同年财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》。2016年湖北财政厅发布《湖北省财政支出绩效评价指标体系框架》，十九大报告从全面管理的视角进一步为新时代“全面的预算制度、全面的绩效管理”指明了方向。近年来，财政经历了预算精细化管理、政府投资项目绩效管理、新政府会计制度改革等综合性的改革，地方财政作为财政资金分配的基层单位，预算绩效管理已经成为地方财政项目支出管理的必然命题。

一、预算绩效管理的内涵

预算绩效是财政资金提供的有效公共服务与公共支出之比，这些资金主要通过预算编制来进行安排和调配。传统的预算绩效是采用“基数法”来编制部门预算，主要从预算总量和投入上进行控制，着眼于预算资金使用的合规性问题，采用部门内产出指标衡量预算的绩效，而现代预算绩效则是建立在零基预算的基础上，强调投入产出的激励机制，以及区别于部门产出的社会、经济的综合效益。完整的预算绩效管理内涵包括绩效目标管理、绩效过程管理、绩效评价、绩效结果监督及反馈四个方面。绩效目标管理是主线;绩效过程管理主要包括立项情况、项目管理情况、预算执行情况等;绩效评价主要践行“谁拨款，谁问效，谁用款，谁负责”，旨在提高财政资金的使用效率，属于绩效管理的核心;绩效结果监督及反馈主要关注项目的经济效益和社会效益，并以此作为调整预算和项目间竞争性资金分配的依据。

二、新洲区预算绩效管理存在的现实问题

新洲区地处武汉市东北方向，属于四大远城区之一，收入主要来源为土地出让收入及建筑业、电厂收入等。2018年全口径财政收入68.34亿元，地方一般预算收入42.49亿元，区本级民生支出76.59亿元。近年来，新洲区财政收入连年上升，项目投入也稳步提高，随着预算绩效管理的初步实施，对部门项目申报也提出了新要求，在限制盲目上项目、项目无绩效等问题上有所改善，但仍然存在着一些问题。

1.绩效目标管理上存在的问题

虽然预算编制系统设置了投入指标（项目立项、资金落实）、过程指标（项目管理、财务管理）、产出指标（数量、质量、时效、成本）、效果指标（社会效益、生态效益、可持续性影响、公众满意度）等绩效目标为必填项，但部门上报的绩效目标表仅仅只有模糊的完成比例，难以从质量、产出和社会效益方面对其进行衡量打分。同时，全区57个区直部门涉及的项目内容和目标各有特色和针对性，难以科学统一、客观公正审核项目的必需性和必要性。

2.绩效过程管理上存在的问题

缺乏绩效管理办法和预算资金管理办法，绩效管理意识淡薄。对是否立项、项目规模的把控上存在较大的随意性。调整预算金额较大也时有发生，对项目施工方管理不善，导致其拖欠农民工工资仍有发生。项目财务管理上，仍然存在支出超范围、多个项目捆绑打包，项目立项程序不到位，施工管理、验收及移交手续不及时，项目结算无明细测算依据等不合规问题。

3.绩效评价存在的问题

预算绩效评价是预算部门和财政部门根据设定的绩效目标，按照统一的评价指标、评价标准和评价方法，对政府公共支出进行的客观、公正评议。结合新洲区具体实际，绩效评价的方式上大多采用事后评价，较少采用事前、事中评价。目前，新洲区财政局预算科兼挂“预算绩效管理科”牌子，具体工作由原班人马落实，无专人专职管理。预算绩效管理工作开展进度较慢，对区预算资金绩效管理领导机构所下达的绩效管理目标和任务执行力度不够，个别工作人员还存在抵触排斥情绪。现行的评价模式由部门自评、财政重点再评、委托第三方评价三种方式组成，由于缺乏专门的评价队伍，我区主要采用第三方评的外包模式，第三方机构采用“专家打分法”并结合《湖北省财政项目资金绩效评价操作指南》中财政项目绩效评价结果级别评定相关要求，设置优秀（90分以上）、良好（80―90分）、中等（60―80分）、差（60分以下）四个档次。对不同项目设置权重并打分，具有一定的主观性，此外绩效评价结果需要部门预算单位确认，2017―2018年新洲区项目预算绩效管理一般均在“良”的档次，对来年预算编制指导性意义不大。

4.绩效结果监督及反馈存在的问题

《2018年新洲区本级财政决算人大报告其他说明》关于预算绩效的管理情况表述是：“2018年，我区57家区直预算单位完成部门整体绩效评价或重点项目绩效评价自评工作，自评面达100%。在此基础上，聘请中介机构，对区行政审批局、区环保局、区卫生健康局等8家预算单位进行整体支出绩效评价，涉及资金3.57亿元，对禁养限养畜禽渔退养项目、土地整理及土地增减挂钩项目、创建省级林业生态示范区项目等11个项目进行绩效评价，涉及资金3.99亿元。”对预算绩效管理的完成情况究竟如何，并没有阐述，仅靠财政部门，也难以进行统一的分析，缺乏有效的监督和反馈机制，为下一年度预算安排提供参考依据的作用发挥有限。

三、地方财政预算绩效管理薄弱的原因分析

一是缺乏相关绩效预算法的支撑。目前，我国出台了较多的预算绩效管理的指导性文件，多是一些办法、意见、指导，尚未上升到法律层面。

二是绩效评价指标设计难。预算绩效评价作为绩效管理承上启下的重要环节，对绩效管理的效果至关重要。但由于预算支出项目涉及科学、教育、经济建设、社会保障等各个方面，情况各有不同，难以设计一套具有普遍适用性而又能量化的评价指标。

三是基层部门预算绩效管理人才短板，推动难。缺乏既懂部门预算又懂项目管理的人才队伍，部门预算单位绩效意识淡薄或者不愿配合、缺乏重视，使得绩效管理工作无法有力展开。

四是预算绩效管理的责任主体模糊，实施难。没有明确的文件压实预算绩效管理的责任主体，有的部分省市出台了相关文件，也只是停留在书面上，较难实施。甚至部分单位不配合、不重视，导致预算绩效管理陷入困境。

五是预算绩效评价结果应用难。部门单位进行了绩效评价，但仅仅作为一种安全防范措施或者流程档案资料，没有利用评价结果的有效机制，导致了资源的更大浪费。

四、加强预算绩效管理的建议

一是完善相关制度。首先，建立预算绩效管理法。从法律层面，对预算绩效的实施推广提供法律依据和有效保障;其次，要建立预算绩效管理的实施细则。绩效责任部门填报基础信息的同时，负有日常监督管理责任，并有义务按照绩效管理的核算要求和实施细则建立责任清单;最后，建立评价结果公示制度。预算单位参与评价机制，知悉评价内容、指標、时间和方法，将绩效评价的结果进行公开并纳入政府信息公开内容范畴。

二是加大培训，强化绩效人才队伍。开展系统性培训，并采用考试交流等多种方式，测试培训效果;鼓励后备人才探索预算绩效管理的再造流程;在新洲区全区预算部门加强宣传引导，制作宣传专版，提高绩效管理意识，营造政治氛围;建立奖励机制，对创新性试验和典型做法进行剖析，并落实奖励政策，强化为民理财的理念。

三是建立上传下达的沟通机制。各预算部门绩效管理小组要深入项目一线，记录问题和困难，思考预算绩效管理的闭环如何形成;财政部门加强延伸性学习和探究，对各预算部门进行指导和引领，制作节点，规范流程，定期沟通和不定期交流相结合，及时发现问题，总结经验，在对比中找差距、抓落实，形成良好的沟通运行机制。

四是强化财务方面内部控制建设，相关岗位和人员各负其责。内控建设对预算绩效管理具有重要辅助作用。财务部门加强发票的形式和实质审核，严格履行财务手续。项目管理部门要确保财政资金使用安全有效，坚决杜绝挤占、挪用项目资金，对预算绩效管理奠定内部控制基础。

五是优化“互联网+预算绩效管理”信息化手段。预算绩效管理涉及点多、面广、时间跨越长，需要有一个完善的信息化管理系统才能实现规范化、可持续化的管理。构建数字服务平台，强化预算绩效管理，将“互联网+”技术植入预算绩效管理的控制流程和各部位、各环节，为预算绩效管理的推广提供技术支撑。

参考文献

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2.王楷.财政预算绩效管理的难点与对策.菏泽学院学报，2018，40（1）.

3.孔蕊.加强预算管理过程中的财政监督.财政监督，2016，8（1）.

4.党一伟.包头市公共财政预算绩效评价研究.中央民族大学， 2013.

（责任编辑：王文龙）