乡村振兴战略背景下河南基层治理转型研究

焦石文 段鹏超

【摘要】在国家治理体系中，基层治理相对滞后，在党中央提出并实施乡村振兴战略后，这一问题日益凸显。河南作为一个农业大省和人口大省，基层治理任务更为艰巨。河南省广大乡村的基本情况是地域面积大、农业人口多、区域发展不平衡。乡村治理面临的主要问题是发展内生动力相对不足、城乡融合中的不均衡不平衡依然存在、公共服务及社会保障还不够完善等。构建乡村治理新体系，要加强基层党组织建设，发挥党建引领作用;加强法治建设，把法治思维贯彻到乡村治理中;整合多种社会资源，实现多元主体共同参与的治理格局;加快推进乡村治理体系和治理能力现代化改革进程，打造共建共治共享治理体系。

【关键词】乡村振兴;河南省;基层治理;治理体系

党的十八届三中全会以来，社会治理成为学界研究的热点问题。随着中国特色社会主义进入新时代，社会治理在国家发展中的战略地位更加凸显。党中央出台《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大問题的决定》，更是将实现国家治理体系和治理能力现代化提到前所未有的高度。在国家治理体系中，基层治理相对滞后，在乡村振兴战略提出并实施后，这一问题更加凸显。按照中央补短板、强弱项的要求，加强基层治理建设将成为今后很长一段时期的重点任务。河南作为一个农业大省和人口大省，基层治理任务更为艰巨，实现基层治理现代化需要付出更多努力。

一、河南省乡村发展的基础与现状

（一）农业生产能力与农产品加工能力优势明显，但经营方式与整体质量相对较弱

中原地区地势平坦，灌溉方便，在传统农业社会时期始终占据核心地位。随着现代农业科技的发展，河南作为国家粮食主产区，连续多年产量位居全国前列，以全国1/16的土地生产了1/10的粮食。此外，油量、肉类、水果、蛋奶等产量也遥遥领先。农产品深加工方面，河南省有驰名全国乃至世界的火腿肠、水饺、汤圆、方便面等大型企业，粮食与肉类加工能力在全国排在首位。但另一方面，河南农业生产和农产品加工的不足和短板也很明显。如农业经营方式仍显落后，小而散的经营方式始终未根本扭转，组织化程度相对较低等。农产品深加工精加工方面，虽然已经进入全国第一序列，与中西部地区相比优势明显，但产业链不完善、精深加工能力不足等情况依然是很大的制约因素。

（二）农村改革稳步推进，土地流转试点范围不断扩大，但改革尚未取得大的突破

作为农业大省，河南农村改革推进速度和力度也比较大。2019年，河南省被中央农办、农业农村部批准为全国12个农村集体产权制度改革整省试点之一，要求到2020年10月底完成试点任务。得益于省内前几批试点单位如济源市、长垣市、栾川县等的探索经验，目前河南各地农村土地、宅基地及集体用地确权颁证稳步推进，金融改革推行也比较顺利。此外，一些创新性举措也收到了不错反响，如兰考、卢氏等地试行的普惠金融与金融扶贫模式在全国产生一定影响。但是，由于农村区域面积大、农业人口多，河南农村改革虽取得一定成绩，但还远未达到预期。与发达省份及其他农业大省相比，河南省在农村改革的一些关键环节还未取得突破，改革的力度和深度还需加强。

（三）农民收入增速较快，城乡差距不断缩小，但持续增收动力有待提升

近年来，随着经济社会的快速发展，城乡融合程度越来越深，城乡收入差距在不断缩小。此外，中央对农村的政策倾斜与扶植力度越来越大，各项惠农政策也在加快落实，农民增收渠道不断拓宽。全国各地农村的社会保障制度、养老保险与基本医疗保险制度逐步健全，大大提升了农村居民的幸福感和获得感。尤其是随着脱贫攻坚进入收官阶段，贫困地区与贫困人群收入同比增速更大。但是，由于户均土地远低于全国平均水平，河南省农村家庭收入中农业收入占比不到30%。因此，农村居民收入受外部经济影响较大，近几年增收的压力非常突出，甚至出现过低于GDP增速的情况，持续增收动力不足问题日益凸显。乡村振兴是全面的振兴，提升河南省农村的可持续发展能力将是基层治理的重点。

二、当前河南乡村治理面临的主要问题

（一）发展内生动力相对不足

乡村的根本性发展，仅靠外部动力是不够的。在国家层面，近年来的支持政策均得到落实，为乡村实现跨越发展奠定了坚实基础。但从经济发展规律来说，发展的内生动力所起的作用更为根本。近些年乡村发展的实践表明，尽管政府的投入力度在加大，但其内生动力却相对不足，这种情况在贫困地区更为突出。习近平总书记指出：“没有内在动力，仅靠外部帮扶，帮扶再多，你不愿意‘飞，也不能从根本上解决问题。”目前乡村发展内生动力不足主要表现在资本、产业和人才三个方面。资本方面，受政策影响，城市资本向乡村转移涉及的程序较为复杂，而自有资本回流到乡村的占比较小。产业方面，进步虽然比较明显，但整体质量仍有待提高，主要还是以中低端加工为主，结构性矛盾比较突出。人才方面，有生力量流出多而流入少，这是当前乡村发展的最大短板。

（二）城乡融合中的不均衡不平衡依然存在

在改革开放第一阶段，城市发展需要大量的资源和劳动力，居民和乡村力量向城市的大规模转移成为必然。在这一过程中，城乡交融的不均衡不平衡越来越明显。近年来，政策的转变使这一状况不断缓解，但整体趋势仍未根本改变。这其中，乡村“空心化”是最突出的表现。对乡村“空心化”现象，学界有一定争议。有学者认为情况相当严重，甚至可能威胁到政策的有效实施;还有学者指出这仅是城镇化进程中的正常现象，随着政策的实施会逐步缓解，没有必要太过夸张。就河南情况来看，在不同地区及同一地区的不同地方，乡村“空心化”现象的情况也不一样，距离城镇越远的地区越严重。城乡流动的不均衡不平衡是一个大问题，关乎乡村振兴战略的目标能否如期实现，必须对此进行理性思考和有效应对。

（三）公共服务及社会保障还不够完善

在近年来的乡村治理实践中，各级政府对基础设施的投入和扶持力度是空前的，河南也连续多年加大对乡村道路、农田水利设施和村容村貌等的建设投入。再加上各单位的对口帮扶，为乡村基础设施实现根本改变打下了良好基础。但城乡差距不是短时间形成的，乡村的发展落后表现在多个方面，短期内很难实现全面改观。在文化教育方面，国家普及九年义务教育多年后，许多乡村中小学校规模越来越小甚至消失，这主要是由于年轻人的大量外流造成的。医疗卫生方面，在政府持续加大投入背景下，这方面的变化是最大的，但基层医疗人才的短缺还是目前面临的现实问题。社会保障方面，最突出的就是养老问题，这一问题在城市尚未解决，在乡村则更为明显。

三、构建乡村治理新体系的思路与对策

（一）加强基层党组织建设，发挥党建引领作用

乡村振兴的基础是有效治理，而乡村治理涉及经济、政治、文化、社会、生态等诸多领域。治理的基础是构建合理有效的治理组织结构，因此乡村治理转型首先要加强基层党组织建设，以党建引领乡村治理工作，落实中央“党管农村工作”的方针。通过构建合理高效的组织架构，让党的主张转化为乡村群众的自觉行动，从而明确各类治理主体责任，不断提升乡村治理的整体性和协调性。

（二）加强法治建设，把法治思维贯彻到乡村治理中

以法治建设为基础，推动法治、自治与德治的结合。法治建设是以法治思维培养为依托，提升乡村治理能力水平，将权利和权力的思想通过多种途径渗透到乡村治理的具体运行中。通过制度构建、制度运行来依法保障权利，依法行使权力，依法监督和制约公权力，把法治思想和法治思维作为办事情想问题的重要方法，从源头上构建和谐的乡村秩序。以贯彻落实《关于加强和改进乡村治理的指导意见》为契机，规范村级组织工作事务，实行村级组织工作事务清单制，为村级组织减负，推进乡村治理现代化。

（三）整合多种社会资源，实现多元主体共同参与的治理格局

农村工作涉及到各方治理主体，不同治理主体之间存在不同的利益诉求，不同的利益之间需要协调。因此整合各方资源，构建多元主体共同参与的治理格局就极为关键。其一，可以调动广大农民的积极性，让农民成为乡村治理的参与者。只有让农民成为乡村振兴及其治理的受益者、建设者和治理者，才能增强他们的获得感、幸福感和安全感，乡村振兴及其治理现代化才能長期可持续、行稳致远。其二，要处理好市场资源配置作用和政府引导作用的关系，保障市场主体表达合理诉求的权利，充分协调利益之间可能存在的冲突。其三，有效发挥现代信息技术在乡村治理中的作用。信息技术所带来的沟通高效、信息公开也有利于乡村治理中的信息传递、交流及监督等作用的实现。

（四）加快推进乡村治理体系和治理能力现代化改革进程，打造共建共治共享治理体系

乡村治理转型是从宏观上实现国家发展目标，打造共建共治共享治理体系的乡村模式。乡村治理转型是新时代中国特色社会主义发展过程中的必然现象，党的领导和坚强有力的组织保障是治理的组织基础，法治建设可构建起稳定的制度保障和高效的治理方式，各方参与的多元治理格局可以保障治理中的问题得到更好的解决，乡村自治的基础和传统的德治方式可促进制度实施与民俗间的有机融合。这些就是乡村治理共建共治共享格局所涵盖的不同方面。

参考文献：

[1]党的十九大文件汇编[M].北京：党建读物出版社，2017.

[2]习近平谈治国理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017.

[3]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[M].北京：人民出版社，2018.

【本文系河南省科技智库调研课题“乡村振兴战略背景下河南乡村治理转型研究”（HNKJZK-2019-52B）、新乡市软科学研究计划项目“乡村振兴战略背景下基层治理转型研究”的阶段性成果】

（作者单位：新乡医学院）