基于4R危机管理理论的农村疫情防控体系构建

石玉珍

摘 要：

农村疫情防控是疫情防控工作的薄弱环节，也是防疫工作的重中之重。本文以新冠肺炎为例，基于管理学视角，运用4R危机管理理论，从预备力、反应力、恢复力、缩减力四方面分析当前农村疫情防控工作中存在的问题，并有针对性地提出建立包含事前预备管理机制、事中反应管理机制、事后恢复管理机制及贯穿于危机全过程的缩减管理机制的农村疫情防控体系。

关键词：

农村疫情;防控体系;4R危机管理

中图分类号：F24

文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.13.032

2020年1月以来，我国新冠肺炎疫情形势严峻复杂，当前疫情防控工作虽取得了一定成效，但是后续防控措施的落实和防控体系建设仍任重道遠。自我国新冠肺炎疫情暴发以来，习近平总书记多次组织召开疫情防控工作会议，并多次强调要坚持科学防治、精准施策，高度重视农村疫情防控，坚决打赢疫情防控阻击战。我国从中央到地方高度重视疫情防控，各省各级领导干部积极采取了一系列应对措施，使疫情得到了有效控制。这次疫情防控既突显出一些农村基层单位具备较好的应对突发事件能力，但同时也暴露出在此次疫情防控工作中，农村基层疫情防控工作存在的一些问题。当前我国的新冠肺炎疫情已被世界卫生组织列为国际关注的突发公共卫生事件，面对疫情防控工作较薄弱的农村地区，要想有效减低危机带来的损失和进行有效防控，必须要进行危机的全过程管理。本文运用罗伯特.希斯的4R危机管理理论，从缩减力、预备力、反应力和恢复力四方面着手，分析我国当前农村新冠肺炎疫情防控工作中存在的问题，探讨农村疫情防控体系的构建模式，以期能为今后农村重大传染病疫情防控工作提供一定的思考和借鉴。

1 理论基础

危机如同生命一样，也有一个完整的成长发育过程，即危机的生命周期，危机生命周期分为危机酝酿阶段、危机爆发阶段、危机扩散阶段、危机处理阶段和危机恢复与后遗症阶段这五个阶段。美国学者罗伯特.希斯认为，要想有效应对危机，必须加强对危机前因后果的管理，包括对危机事前、事中和事后所有方面的管理，由此提出了4R危机管理理论，即缩减力（reduction）、预备力（readiness）、反应力（response）、恢复力（recovery）四个阶段。缩减力是危机管理的核心内容，贯穿整个危机管理过程，危机缩减管理从企业的外部环境、内部结构、系统管理和人员培训演习四方面着手，力求最大限度降低危机成本和损失。预备力即事前管理，建立危机预警系统和监测系统，培训危机管理人员掌握一定的危机处理办法。反应力即事中管理，在危机发生后通过确认危机、隔离危机、处理危机和总结危机，对时间、信息、资源快速整合并采取策略进行危机应对。恢复力即事后管理，在危机得到控制后进行经验教训总结和政府的形象恢复与提升。

2 基于4R危机管理理论的农村疫情防控工作问题分析

在当前的农村新冠肺炎疫情防控工作中，很多农村基层单位出现了对疫情应急处置不力的情况，农村疫情防控工作中仍然沿袭着传统的“重治轻防”思想，忽略了对突发事件的全过程全方位管理。任何突发事件的应急处理都需要根据突发事件的生命周期或危机的生命周期进行阶段性分析，而4R危机管理理论强调对危机进行事前、事中、事后的全过程管理，这恰恰能为农村重大疫情防控提供一个动态管理模式。本文依据4R危机管理理论，从危机缩减管理、危机预备管理、危机反应管理、危机恢复管理这四个阶段来分析农村疫情防控工作中存在的问题。

（1）农村疫情防控的危机缩减管理问题。危机缩减管理是指从农村人居环境、结构、系统、人员四个方面入手，既要注重“防”，也要注重“控”，统筹整个疫情防控工作，运用有效的管理手段将疫情带来的负面影响缩减到最小。在农村疫情防控工作中，存在着农村人居环境整治乏力、农村医疗卫生体系不健全、应急经费及后勤保障不足、防控队伍力量薄弱等问题。

①农村人居环境整治乏力，难以消灭病毒滋生的土壤。《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文）强调要以疫情防治为切入点，加强乡村人居环境整治和公共卫生体系建设。在部分农村中，仍然存在污水排放管网不完善、污水处理率低，农村粪污治理未提上日程，居民畜禽养殖未进行规范化管理，垃圾处理未切实做到分类投放，居民各类垃圾收集、清运不及时，垃圾处置方式粗放等诸多情况，农村人居环境整治力度还需进一步抓实落细。

②农村医疗卫生体系不健全。一是农村基层医疗队伍不完善，医务人员缺乏专业性。一方面，医务人员队伍结构不完善，很多农村只有一至两名乡村医生，没有成立专门的医疗救治队伍。另一方面，农村医务人员没有对现行流行病学的研究基础，容易将传染病疫情当成一般性流行感冒进行诊治，诊治水平低，专业性差，对新冠肺炎疫情防控观念淡薄。二是农村疫情防控经费及后勤保障不足。农村的疫情防控经费不足，没有专项经费用于防控或救治疫情感染患者，需要患者或医院提前进行垫付，经费不足不仅影响日常防控工作正常运行，还会直接影响应急工作的开展。三是农村医疗设备、器械等物资缺乏，没有配备专门的医疗设备，如红外线体温检测仪、核酸检测试剂等医疗检测用品基本为零，口罩、消毒液、防护服、一次性手套等防护用品严重紧缺，农村防控人员不能进行有效防护。同时，乡村防控卡点值勤人员的吃、住、休息等后勤供给也无法得到有效保障。

③农村疫情防控队伍力量薄弱。在农村疫情防控一线中，防控小组主要由村“两委”干部为主，部分乡村（屯）小组长参与，由于这些人员没有接受过专门的疫情防控培训和演练，他们基本不具备应对重大疫情的经验和能力。专业技能的缺乏不仅影响整个防控队伍的形象，还会直接影响其认识和处理危机事件的层次和角度，当他们面对疫情时常常由于认识不深、重视不够，容易贻误最佳防控时机。

（2）农村疫情防控的危机预备管理问题。危机预备管理指的是农村疫情防控的预警系统和监测系统，当农村出现疫情时，监测系统监测到不良变化，预警系统会及时通知村两委、村卫生院等相关责任人，进而进行逐级上报。然而，在当前的农村疫情防控预备管理中存在着以下问题。

①由于农村中大多是知识文化水平不高的中老年人、孤寡老人、留守儿童等群体，对于疫情信息了解较少，且由于这部分村民个人思想重视不足，疫情防控意识较薄弱，对于传染病疫情出现时不及时就医就诊，能拖就拖，给疫情实时监测工作增加困难。

②由于目前国家对于村卫生防疫事业投入不足，各地卫生防疫系统对于村卫生院的建设和管理松懈，很多乡村卫生院基本未建成或建成后放任不管，村卫生院形同虚设。且乡村医生未进行过流行病学等专业知识技能培训，他们多集中精力追求自身收益创收，极少进行传染病防治工作，导致疫情防控系统未能充分发挥预警作用。

（3）农村疫情防控的危机反应管理问题。危机反应管理指的是传染病疫情已在农村发生，村两委、村卫生院等责任主体要迅速把握第一时间集中领导，进行信息公开，整合各类资源，寻求上级支援，部门协同配合，采取应急预案来解决危机。在当前的农村疫情防控工作中，存在着应急处理机制不完善、疫情传播信息网络不通畅、疫情信息报告制度不健全等问题。

①农村疫情应急处理机制不完善。很多农村没有分级分类制定疫情防控应急预案，一是没有分类制定对于本村未发现新冠肺炎病例的应对措施，二是未制定对于本村内已出现新冠肺炎病例后的应对措施，没有明确对于农村如出现疑似病例或确诊病例该如何隔离、如何救治等应急预案。

②农村疫情信息传播网络不完善。一是农村疫情信息传播闭塞，宣传引导不到位，大部分农村居民由于文化水平较低，与外界接触较少，且农村网络覆盖率低，这一群体极少善用互联网、手机等方式关注时事新闻，对疫情关注的敏感度低。二是疫情信息公开制度不健全，不够公开化透明化。大部分农村往往是等到疫情扩散到一定程度了才引起重视，错过了最佳防控时间，造成不可挽回的后果。

（4）农村疫情防控的危机恢复管理问题。危机恢复管理指的是农村传染病疫情基本得到控制后，乡镇党委、政府、卫生防疫站、村两委、村卫生院等管理者着手乡政府、村委会形象的恢复，并及时总结疫情防控工作的经验教训，为今后重大传染病防治工作提供参考。农村疫情防控工作结束后农村基层管理者往往容易忽视危机恢复及后遗症管理这一环节，但由于传染病疫情具有反复性和蔓延性，如果不及时进行经验教训总结，当疫情再度出现时容易重蹈覆辙，不仅严重危及人们的生命安全，也损害了乡镇政府、村委的公信力，让人们对管理者的应急能力和治理水平失去信心。

3 构建农村疫情防控体系的思路

基于对上述农村疫情防控工作存在问题的分析，依据4R危机管理理论构建农村疫情防控体系，从危机的生命周期角度出发，按照事前、事中、事后全方位的危机管理过程，构建出包含预备管理机制、反应管理机制、恢复管理机制、缩减管理机制这四大机制的农村疫情防控体系，如图1所示。

3.1 预备管理机制

农村疫情防控预警的核心是对农村传染病的实时监测和预警管理，完善的疫情防控系统要求村卫生院这一责任主体真正做到守土有责、守土负责、守土担责，实时监测农村传染病的发生与扩散，及时进行救治，防止重大传染病疫情的传播和蔓延。根据4R危机管理理论，可从日常监测报警机制、人员培训、医务管理、应急管理制度建设等方面构建事前预备管理机制。

日常监测报警机制要求村级卫生院医务人员运用现代信息技术手段，每日进行村级传染病疫情监测，严格实行“日筛查”“日报告”“零报告”制度。加强人员培训，包括加大对农村卫生院医务人员的流行病学知识、疾病诊治水平、业务技能、职业道德等方面的培训，同时加强对乡党委、乡政府、村两委等党员领导干部应对突发事件的应急能力和治理水平培训。严格选拔任用符合要求的具有较高业务素质和诊治能力的乡村医务工作者，制定乡村卫生院传染病防治工作制度，对医务人员实行规范化管理。完善应急管理机制。一是完善应急制度建设，各省区市卫生防疫系统应提高对农村疫情防控工作的重视程度，加强农村卫生防疫工作立法，设定疫情防范标准，让农村防疫工作有制度保障。二是建立省、市、县、乡、村五级一体的领导机构，实行由政府主导、部门配合、群众参与的公共卫生事件应急管理系统，实行集中领导、统一部署。

3.2 反应管理机制

农村疫情出现后的核心工作是第一时间搜集掌握疫情信息，整合各类资源，寻求部门合作，组建防控队伍并进行集中领导，快速采取应对措施解决危机。

（1）组建疫情防控工作队伍。

成立农村防控指导组，要压实县乡党委、政府和村“两委”责任，坚持城乡同部署，各级各部门全局“一盘棋”。农村由村委会干部牵头，发挥村卫生院、村（屯）小组长、农村党员、乡村教师、村民志愿者的合力作用，组建一支专兼职结合的农村防控工作队伍，镇党委、镇政府、镇卫生防疫站、村两委等部门协同配合，提供防控指导和物资保证，确保疫情防控工作在农村中落实落細落地，有效阻断疫情传播。

提高防控技术，实行精细化管理。一是在农村出入口设置防控卡点，进行交通管控，严格管控外来人员，进行体温检测、携带物品检查等;二是实行地毯式摸排，重点加大对返乡人员、发热患者、密切接触者的排查甄别力度，对所有返乡人员，尤其是从疫区返乡的人员做好分诊、观察，确保追踪到人、登记在册、上门观察，进行网格化管理。

（2）完善疫情信息传播网络建设。

完善与国家、省、市、县、乡等多级卫生防疫站联网的公共卫生事件管理信息系统，建成统一、高效、快速、准确的五级公共卫生信息网络。利用管理信息系统进行疫情信息反馈和防控报告，一旦农村发生重大传染病疫情，能够及时向上一级防疫部门传递和报告。

强化防控宣传引导，提高村民疫情防控意识。利用乡村大喇叭、流动汽车音响、张贴横幅、公示公告、发放告村民书、入户发放宣传单等多种形式，及时发布疫情形势和防控工作信息，科学普及疫情防护知识，提高村民的自我防护意识。同时不定时暗访村民经常聚集地进行监督打击，分散人群，降低疫情传播风险。

（3）完善农村疫情防控工作后勤保障，包括农村疫情防控的部门协调、资金、物资、设备等后勤保障。地方政府应设立应对突发事件应急补助专项资金，在农村疫情出现后合理安排和划拨资金进行防控物资购置，同时为疫情中患病的贫困群众及弱势群体提供一定的医疗救助，确保疫情防控资金和后勤保障供给充足。

3.3 恢复管理机制

危机生命周期中的危机恢复及后遗症阶段，说明在农村疫情结束后不仅要及时进行疫情防控工作总结，更要注意疫情结束后的后遗症处理，避免重新进入一个新的危机酝酿期，发生更大的农村疫情。一是建立问题反馈机制，充分发挥村民反馈和卫生防疫站日常筛查的合力作用，村两委、乡镇卫生院、乡镇政府等部门要通过设立意见箱、热线电话、乡村微信公众号等线上线下的反馈渠道，确保发生公共卫生事件时能将问题及时反馈，确保疫情反馈渠道通畅。二是建立监督整改机制，充分利用现代化信息技术，对每一次农村公共卫生事件进行监督监测、总结整改，进一步完善农村疫情防控系统，补齐农村疫情防控短板。

3.4 缩减管理机制

危机的缩减管理贯穿危机管理的全过程，农村疫情防控的缩减管理就是要充分发挥环境、结构、系统、人员的合力作用，缩减农村疫情的发生及造成的不良影响，将损失降低到最小。

（1）加大农村环境卫生整治力度。村两委干部要把农村人居环境整治作为日常常规工作，组建乡村卫生环境整治小组，明确职责、目标和工作规范，加强厕所粪污治理、垃圾分类、畜禽分散养殖管理、乡村清洁等，消灭病菌滋生的土壤。

（2）健全农村医疗卫生体系。地方政府要加大对于农村卫生防疫事业的投入力度，确保每个村屯都要设立村卫生院，完善村卫生院医务人员结构，配备足额的卫生防疫工作人员，提供医疗物资保障。同时加强医务人员培训和管理，定期组织农村医务人员进行专业技能培训，尤其加强其对流行病学的研究，确保农村医务人员的高诊治水平和专业素养。

4 结语

在当前我国决胜脱贫攻坚及全面建成小康社会的关键时期，农村作为疫情防控工作中的薄弱环节，落实落细农村疫情防控工作显得尤为重要。因此，各级各类部门必须要高度重视统筹推进城乡防疫系统一体化建设，通过事前完善日常监测預警机制、加强人员培训、医务管理、医疗制度建设，事中完善应急队伍建设、疫情信息网络建设、提供后勤保障，事后完善问题反馈及监督整改机制，全过程加强农村人居环境整治和健全医疗卫生体系等方式构建农村疫情防控体系，织密农村疫情防控网络。

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