构建社会治理共同体：背景、挑战与举措

2020-05-10高斌

党政干部学刊 2020年5期

[摘要]构建社会治理共同体，是新时代坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的重要内容。社会治理共同体的提出顺应了时代潮流，符合人类社会治理方式发展规律，也是中国社会转型的必然结果。构建社会治理共同体是一项长期的系统工程，面临着政府职能转变不到位、社会组织发展滞后、公众参与意识不强和能力不足、共同体精神缺失等挑战。构建社会治理共同体须坚持党的领导、以人民为中心、共建共治共享等原则，加强政府治理能力、发展完善社会组织、提升公众参与意识、培育共同体精神。

[关键词]共建;共治;共享;社会治理;共同体

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2020）05-0057-06

党的十八屆三中全会以来，党中央提出社会管理向社会治理转变，要求加强新时代社会治理创新。党的十九届四中全会明确提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，为新时代社会治理擘画宏伟蓝图。[1]28社会治理共同体是指多元社会治理主体通过协商、合作等方式，形成政治上相互认同、利益上相互协调、权责上清晰明确的体制机制与组织结构，以实现社会和谐有序、充满活力的治理目标。[2]构建社会治理共同体是新时代坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的重要内容，是推进中国社会治理现代化的顶层制度设计。构建社会治理共同体也是适应社会治理新形势、新任务、新挑战的必然要求，为破解我国社会治理难题提供了新理念、新思路。

一、构建社会治理共同体的时代背景

构建社会治理共同体在当下中国具有高度的适应性和迫切性，是适应社会治理新形势、新任务、新挑战的必然要求。社会治理共同体是党的十八大以来党中央治国理政的智慧结晶，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

（一）构建社会治理共同体符合人类社会治理方式发展规律

1.社会治理共同体是人类社会治理模式的全新形态。社会治理共同体是工业革命以后人类社会治理模式的全新形态。社会治理模式的历史演变可以划分为三个阶段：第一阶段是以“契约—控制—服从”为主要特征的统治型社会治理。第二阶段是以“权威—依附—遵从”为主要特征的管理型社会治理。第三阶段是以“服务—信任—合作”为主要特征的服务型社会治理。[3]61社会治理从现实维度看，是社会管理概念和理论的新发展，它是指在党政主导下，发挥多元社会治理主体的作用，立足公平正义，协调利益关系，处理社会问题、化解社会矛盾，防范社会风险，促进社会认同，保障公共安全，维护社会和谐稳定。从社会管理到社会治理共同体，是一场巨大的变迁过程，符合人类社会治理方式发展规律。

2.社会治理共同体是人类社会治理史上的巨大变革。治理理论揭示出新时代公共事务和社会治理的新趋势，对人类的公共生活产生了巨大影响。[4]人类正处于后工业社会，后工业社会提出建构新的社会体制的要求，社会治理共同体是对新的社会体制的探索，服务于新的社会体制建立的要求。随着经济全球化深入发展，社会信息化、文化多样化持续推进，社会流动性不断增加，同时矛盾的复杂性和风险的不可控性也在增加，风险和冲突在时空的双重维度上不断涌现和集聚，提升了社会治理的难度，增添了社会变化的复杂性。因此寻求政府主导之外有效应对社会转型释放出来的压力需求，凸显了构建社会治理共同体的必要性。

（二）构建社会治理共同体是中国社会转型的必然结果

1.构建社会治理共同体是中国社会结构深刻变迁的产物。中国改革开放40多年，深刻地改变了国家和民族的命运，整个中国社会也进入了快速转型期。现代化和后现代化的社会转型，不同程度地挑战已经形成的社会秩序和管理方式。首先，流动性已成为一种趋势。资本、人口、物资、信息突破地域的限制，在更大的范围内流通，挑战传统的属地化管理，需要建立跨地区、跨部门、全国统一的治理体系。其次，民主化挑战传统统治型治理。公民权利意识增强，不仅要做自己的主人，还要做国家的主人，需要打造开放的、协商的、包容的社会治理体系。再次，利益诉求的分化和组合复杂多变，单纯依靠政府，很难及时、准确而有效地研判和回应群众所有的利益诉求。最后，社会成员去组织化和信息传播网络化的背景下，不同利益群体间和个体间的矛盾和冲突在所难免，简单的行政调控手段已经无法有效协调这类矛盾。

2.构建社会治理共同体符合当前我国经济社会发展的现实需要。构建社会治理共同体的必要性来自体制机制与社会现实和社会需要的不适应性，社会治理共同体就是上层建筑对经济基础的一个积极适应。首先，构建社会治理共同体是加强和创新社会治理的内在要求。在长期的社会管理实践中，形成党委和政府同体化的合理主体和单一的权威治理模式，已经不能满足公共事务和社会发展需要。特别是进入现代社会后，社会事务变得更加复杂。单一主体的能力不足及有限理性的问题凸显，这些都意味着社会治理必须寻求合作共治之策。其次，构建社会治理共同体是适应社会主要矛盾转变的现实需要。当前我国面临着新的形势与挑战，随着经济转轨、社会转型的不断深入，单位制逐渐式微、社会趋于原子化，城市化快速推进，城市大规模改造和迅速扩展，人口大规模流动和迁徙，户籍制度和住房制度也发生深刻变革，庞大的人口基数，复杂的社会结构，不同人群的利益诉求冲突，中国社会整体上已经不再是以解决温饱为主的生存型社会，开始逐步进入到发展型社会，从而使社会治理问题凸显。而传统治理模式强调政府一元管理，强调政府主要采取行政手段对社会进行管理控制，形势如此复杂，以至于没有任何一个政党，没有任何一个政府能够实时地、全面地掌握和协调所有社会诉求。所以无论在体制上还是机制上，都必须走向开放、平等、包容。

二、构建社会治理共同体面临的挑战

构建社会治理共同体是一个不断提升的历史进程，在这个进程中，面临一系列的挑战。

（一）政府职能转变不到位

中华人民共和国成立后，我们学习、借鉴苏联模式，建立了高度集中的“政府—单位—个人”的一元主体社会管理体制，形成政府独大“包揽一切”的“总体性社会”。政府是社会管理唯一主体，掌握所有社会资源，采取计划体制组织经济活动，通过单位制度处理社会事务，通过身份制解决资源分配问题，政府对社会的控制非常严密和全面。改革开放以来，政府职能逐渐转变，但是政府的经济职能突显，出现了重经济发展轻社会建设的倾向，政府权力过分集中于社会管理职能，从而造成社会事业发展明显滞后、社会活力不足，导致经济建设和社会发展不协调。社会治理中政府“单兵作战”，政府包揽代替多元参与，对市场、社会、政府的相对功能和定位把握不准，对于哪些公共事务属于社会治理的范畴、哪些是市场可以解决的，哪些是政府应该管理的问题还没有完全梳理清楚，导致政府缺位与错位并存，政府职能转变不到位，治理成本高居不下。[5]

（二）社会组织发展滞后

伴随着全球社团组织的兴起和治理理念的提出，我国社会组织的发展空间进一步拓展，社会组织的种类不断增多，在创新社会治理、繁荣社会事业等方面发挥了举足轻重的作用，已经成为推动我国经济社会发展的重要力量和构建社会治理共同体的重要主体。但是，对于构建社会治理共同体的要求而言，社会组织参与社会治理的能力和作用还没有得到充分挖掘和发挥，还存在一些障碍。一是社会结构空间障碍。目前，政府与社会的界限还不够清晰，大量的社会资源依然掌握在政府手中，导致部分社会组织在经费、项目、政策支持等方面具有较强的行政依附性，制约着社会组织的独立发展。二是制度空间障碍。在政策法规方面，我国目前还没有一部社会组织的专门基本法律，对于社会组织的设立、地位、职能、财产属性、相关权利义务方面缺少全面系统的规范，有关社会组织参与社会治理的法律法规不健全和组织基础不牢。三是社会组织自身能力建设不完善。一些社会组织的发展水平有限，社会组织专业能力弱，参与治理的能力不高，面临着人力资源匮乏、资金短缺、项目资源不足等困境，对政府的依赖性较强。多数社会组织习惯于行政思维，缺乏市场化、社会化能力，资源调动、协调互动、公共服务能力欠缺。部分社会组织还存在内部治理不规范的问题，缺乏健全的组织机构、规章制度、监督约束机制等，同时，社会组织管理人员激励机制缺失、绩效考核规定也不明确。

（三）公众参与意识不强、能力不足

公众参与社会治理的意识和能力是构建社会治理共同体的基础条件。随着我国经济社会快速发展，为公众参与社会治理提供了良好的环境，公众参与社会治理范围逐渐扩大，参与的行为日渐活跃。但同时，公众参与的意识不强和参与能力不足。一是公众参与意识不强。由于公众对自身在社会治理中的参与角色认识不清，更加没有意识到自己就是社会治理中的重要组成部分，所以参与意识淡薄、参与率不高、参与度不深、认同感不强，存在政治冷漠倾向，导致公众主体性萎缩，形成国家与公民的隔阂。社会治理成为政府的“独角戏”，陷入“共同体困境”。二是公众参与能力不足。公共参与是一门技术，公共事务的协商、决策、监督都需要相应的规则和技巧，需要公众具备较高政治素质和参与能力，才能最大限度地发挥公众在社会治理中的作用。由于我国公众受教育程度参差不齐，政治素质整体水平低下，对公共事务敏感度不高，真正的公共认同还没有形成，对公共政策缺乏基本的判断，没有达到公众参与构建社会治理共同体的应有效果。[6]

（四）共同体精神缺失

共同体是基于共同理解，以情感为基础构成的一个有机整体。共同体精神是公众对基本价值观念的认同和对公共规范的维护，是一种超越个人的“集体精神”。[7]随着经济转轨、社会转型的不断推进，“单位人”逐渐变成了“社会人”消解着传统共同体赖以存在的基础，乡村社会“散沙化”现象严重，呈现社区碎片化、社区公共性衰落、居民日益原子化等问题，村庄共同体正面临解体的危险。[8]构建社会治理共同体对公众的共同体精神提出了更高的要求。但是，目前我国公众的共同体精神淡薄，对公共事务熟视无睹，存在着大量的政治冷漠现象，这是共同体精神缺失的最直接、最普遍的表现。更多地关注个人的私事，导致个人主义，认为推进国家治理体系和治理能力现代化是国家的事，一些公共事务与自身无关，不愿意参与。人与人之间的交流密度越来越低，存在“搭便车”心理，居住在一起的居民相互之间像陌生人一样，城市化并未增加人们的邻里精神，人们的空间距离很近但心灵距离很远。此外，共同体精神也掺杂进经济因素，被一些特殊的利益所误导，导致功利主义盛行，同时存在着共同体精神滥用或者错用，而这些非理性可能就会篡改共同体精神应有的公共性[9]，社会治理主体间缺乏内部的有机联系以及互帮互助的共同体精神。

三、构建社会治理共同体的举措

构建社会治理共同体是一个长期努力奋斗的过程，需要党委、政府、社会组织和公众等多元主体的共同参与。面对日益突出的社会治理挑战，需要把握好构建社会治理共同体的根本原则、基本要求和关键环节。

（一）构建社会治理共同体的原则

1.坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最大优势和最本质的特征。加强和创新社会治理，是中国共产党执政的重要内容之一，能否领导好社会治理，构建社會治理共同体是检验党的领导水平和执政能力的重要标准。只有充分发挥党的领导核心作用，社会治理才有坚强的政治保证。构建社会治理共同体任务十分艰巨，内容纷繁复杂，必须充分发挥党在社会治理中总揽全局、协调各方、把握方向、整合力量、凝聚人心的领导核心作用，抓好全局性、战略性、前瞻性的重大问题，统筹各种治理资源，集结各种社会力量，切实改变条条分割、条块分割的现状。党对社会治理工作的领导，既要强化宏观规划，坚持党社分开，改变党在民间社会的进入及作用方式，又要支持各级政府依法行政和依法管理，引导各类社会组织和公众发挥自治基础作用，积极有序参与社会治理共同体的构建。

2.坚持以人民为中心。开展社会治理工作归根结底就是对人的服务和治理。社会治理共同体的构建涉及人们的切身利益，要贯彻党的全心全意为人民服务的宗旨，坚持以人民为中心的原则，切实把增进人民福祉、促进人的全面发展作为根本出发点和落脚点，把人民放在心中最高位置，要以人民群众期盼为念，以人民群众利益为重，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，真正满足人民群众对美好生活的向往。构建社会治理共同体要以人民群众为主体力量，社会治理共同体既是对全社会的治理，也是全社会共同参与的治理。坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众。构建社会治理共同体要把群众满意度作为出发点和落脚点，随时随刻倾听人民呼声，回应人民期待。

3.坚持依法治理。法治是治国理政的基本方式。要充分发挥法治对构建社会治理共同体的保障和促进作用，这是依法治国的必然要求，也是社会治理法治化的内在要求。完善和制定社会治理相关的法律法规，既是社会治理发展的法律保障，也是社会治理的法律界限。依法治理强调突破传统的行政惯性思维，以法律为依据和原则。构建社会治理共同体必须在法律的框架内开展，才能得到有效的保障和规范，形成良好的社会治理新格局。

4.坚持共建共治共享。共建是构建社会治理共同体的基础，强调制度和体系建设的基础性和战略性地位，要求改变政府作为社会治理唯一主体的思维定式，强调多元主体参与，运用整合性思维、合作性理念寻求合作共建之策。共治是构建社会治理共同体的关键，强调通过沟通、协商、合作的方式共同参与公共事务治理，打造多元主体参与的开放治理体系，要求树立大社会观、大治理观，改变了治权独享，体现了治权的共同分配与协商使用。共享是构建社会治理共同体的目标，强调共同享有社会治理成果，要求社会治理的成果更多更公平地惠及全体人民，也是中国特色社会主义社会治理最明显的优势。[10]

（二）构建社会治理共同体的实践路径

构建政治上相互认同、利益上相互协调、权责上清晰明确的社会治理共同体，标志着当代中国的社会治理将迈向党委、政府、社会、公众共同治理的新局面。因此，应该围绕社会治理共同体的总路径，从加强政府治理能力、发展完善社会组织、提升公众参与意识、培育共同体精神等方面做出努力。

1.加强政府治理能力。构建社会治理共同体，提升政府治理能力是核心。首先，转变理念，回归治理本源。理念是行动的先导，必须从源头上摒弃管控思维，以人为本取代官本位，以多元参与取代政府一家独大，以法治取代人治。其次，转变政府职能，分享治权。政府角色应该由管控者变为参与者，不再是社会治理共同体中唯一的主体，做公共事务治理的组织者、推动者和服务者。管理方式由原来的自上而下发号施令转变为协商共治。最后，提升治理能力。注重社会治理的顶层设计，做社会治理规则的“制定者”，利益博弈的“协调器”与“平衡器”，发挥目标凝聚能力、资源整合能力、责任控制能力，通过民主协商、联动融合共同实现对社会的良好治理。[11]

2.发展完善社会组织。社会组织是公民表达利益诉求和社会治理的重要载体，在动员社会资源、提供公共产品和服务、沟通政府与社会等方面发挥积极作用。培育和发展社会组织，可以有效弥补政府以刚性制度、行政系统为治理载体的不足，有利于增强社会活力、扩大公众参与、强化社会认同和降低社会治理的成本。[12]社会组织的发展需要在政策环境、管理体制、保障机制等方面下功夫。首先，建立和健全社会组织相关的法律法规。尽快出台《社会组织法》，对三类社会组织管理条例进行修订，明确社会组织的性质与地位、组织形式与活动方式、角色与功能、权利与义务等，为社会组织参与构建社会治理共同体提供条件。其次，加强社会组织自身能力建设。建立社会组织法人治理机制，实现政社分离。厘清政社边界，推进政府职能转变，还权于社会组织，优化社会组织发展环境，为社会组织的成长发展创造良好的空间，充分保障社会组织的合法权益。使社会组织真正享有独立性和自主性，根据自身性质和特点，服务于社会，使社会组织的发展更加规范化、专业化、科学化。最后，加快建立现代社会组织体制，创新社会组织管理制度，降低社会组织登记门槛，加快实现行业协会、商会等社会组织“去行政化”改革，加强社会组织能力和生态链建设，规范和引导社会组织参与社会治理，强化内部约束和自律，加强社会组织影响政府公共决策的能力。

3.提升公众参与意识。公众参与就是要发挥人民群众参与社会治理的基础作用。公众参与的意识和能力是构建社会治理共同体的前提条件。社会治理共同体是一项复杂系统工程，只有培育公众的参与意识，才能更好地表达诉求，维护自身利益与公共利益。[13]248首先，强化公众主体意识、参与意识，切实担负起社会治理主体的责任，要通过宣传、帮扶、引导等方式，激活公众自我治理资源，形成公民与国家在政治上相互认同、利益上相互协调、权责上清晰明确的良性互动关系。其次，强化公众参与社会治理的实践技术能力和行动能力，拓宽公众参与社会治理的制度化平台和渠道，扩大参与范围，建立健全公众参与社会治理常态化机制、社会治理综合保障机制、利益沟通协调机制、信息反馈机制，使公众依法有序参与社会治理，从而突出公众在社会治理共同体中的参与地位，完善人人尽责、人人享有的公众参与体制。

4.培育共同体精神。共同体精神既是一种社会资本，更是一种美德。增强多元社会治理主体互惠合作共同体精神，是构建社会治理共同体的重要基础。首先，积极塑造公民美德。公民美德是对公共事务的关注以及对公共利益的信仰和承诺，公民美德可以促使公民积极参与公共事务，采取有价值的行动。其次，尊重人民的主体地位，发挥群众的首创精神，增强社会主体参与意愿，认识到参与公众事务既是宪法赋予的权利，更是公民的责任和义务。最后，积极构建社会共同体。特别是加快推动形成社区共同体，引导和鼓励社会主体在参与社会服务管理中塑造主体意识、法治意识、责任意识和规则意识，形成具有广泛认同感的共同体精神。

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