健全基层群众自治制度与“两委”组织法的修订

唐鸣 朱可心

摘要：健全基层群众自治制度与《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》的完善之间有着密不可分的联系。应当将《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》的修订放在一起同步进行、兼顾考虑，努力和适当消除“两委”组织法之间的差异。最好能在法律程序上规定村党组织可以提名村民委员会成员候选人包括主任候选人。当前将“社区”这样一个外来的学术概念，作为城市区域划分、地理位置和基层建制的名称，不是十分妥当。允许条件具备和技术成熟的地方先行先试，在网络上召开村（居）民会议、进行村（居）民协商、进行社区公共议题的表决、进行村（居）民委员会换届选举投票等，很有可能使我国的基层民主在实践和实现形态上产生飞跃，走在世界的前列。

关键词：村委会组织法;居委会组织法;法律修订

中图分类号：D422.6    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2020）02-0125-05

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力現代化若干重大问题的决定》要求：“健全充满活力的基层群众自治制度。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。”基层群众自治制度包括城市居民自治制度和农村村民自治制度，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《城市居民委员会组织法》）和《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）①构成城市居民自治制度和农村村民自治制度的基本法律支撑，健全基层群众自治制度与“两委”组织法的完善之间有着密不可分的联系。

根据2018年9月确定的十三届全国人大常委会立法规划，《城市居民委员会组织法》的修改和《村民委员会组织法》的修改，都被列入第二类项目②：需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案;根据国家民政部2019年立法工作计划，修订《城市居民委员会组织法》被列为修订草案送审稿拟报送国务院的项目。

本文以健全基层群众自治制度为出发点，对“两委”组织法的修订提出如下建议：

一、以城乡融合发展统筹“两委”组织法的修订

从20世纪80年代至今，我国一直对城市和农村基层群众性自治组织采取分别立法的方式，适用城市的是《城市居民委员会组织法》，适用农村的是《村民委员会组织法》。这种城乡二元分治的立法方式是城乡二元结构在基层社会治理方面的表现，其负面的效应是固化了基层社会治理方面的城乡二元结构。我国过去修法，也是“两委”组织法分别进行，没有做到或很难做到统筹兼顾，也没有做到或很难做到消除差异。

将现行的“两委”组织法文本放在一起作对照，可以看出二者在许多问题的规定上都有很大的不同或差异。同样是规范基层群众性自治组织的法律，差别之所以这样大，一方面与二元结构下城市和农村的经济、政治、文化、社会各方面状态有很大不同之客观因素有关，另一方面也与较长一段时间内城乡分治的政策导向有关。

但是现在情况已经发生了很大的变化。40多年的改革开放及其未来进一步全面深化将使城乡二元结构逐渐消解并行将消除，城乡融合发展已成为大势所趋和努力方向。党的十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也把建立健全城乡融合发展体制机制，既作为实施乡村振兴战略的总体要求，也作为实施乡村振兴战略的基本原则。

如果说发展是全面发展，其不仅是经济发展，而且包括政治、文化、社会等各方面发展，那么城乡融合发展也应当是全面的融合的发展，不仅是经济融合发展，而且包括政治、文化、社会等各方面的融合发展，其中就包括基层社会治理的融合发展。城乡基层社会治理的融合发展，呼唤“两委”组织法逐渐消除差异，并最终走向一体。

有学者提出，现在即应制定城乡统一适用的城乡居民委员会组织法，以取代“两委”组织法。③ 这一意见较为超前，实行的可能性不是太大。我国的改革是渐进式改革，是逐步推进的。我国法律的修改也是渐进的，既有赖于社会发展的客观进程，也有待于人们认识的变化发展。城乡融合发展是一个时间较长的过程，不可能一蹴而就，适应这一过程的法律修改也应当顺其自然、水到渠成。因此，目前最好的选择，不是马上就废除“两委”组织法，去制定城乡统一适用的城乡居民委员会组织法，而是将“两委”组织法的修订放在一起同步进行、兼顾考虑。这样做，既可以关照当前城乡融合发展的现实和城乡进一步融合发展的趋势，也可以为将来制定城乡统一适用的基层群众性自治组织法打下基础、做好准备。

以城乡融合发展统筹“两委”组织法的修订，应当努力和适当消除《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》之间的差异，并且力促两部法律交融互补，能一致的尽量一致，能互补的尽量互补。例如，关于村（居）民会议和村（居）民代表会议组成的规定，关于村（居）民委员会成员换届选举的规定，关于民主决策、民主管理、民主协商、民主监督程序的规定等等，都可以尽量一致起来。又如，在规定基层政权与基层群众性自治组织关系时，《城市居民委员会组织法》已经提到了村民委员会，《村民委员会组织法》也应当提到街道办事处，因为现在城乡结合部的很多村民委员会所面对的基层政权并不是乡镇政府，而是街道办事处。

二、以健全党组织领导的村（居）民自治体系统帅“两委”组织法的修订

“两委”组织法均诞生在20世纪80年代，《村民委员会组织法（试行）》制定出台于1987年，《城市居民委员会组织法》制定出台于1989年。当时，特别强调党政分开，强调党的领导是政治领导。在此背景下，制定之初的“两委”组织法，均没有规定党的领导的条款。虽然在以后的两次（1998年、2010年）修订中，《村民委员会组织法》加入了党的领导的条款，先是规定了党在农村的基层组织发挥领导核心作用，后是明确了党在农村的基层组织领导和支持村民委员会行使职权，但在整个体系结构上对党在农村的基层组织如何进行领导和如何加强领导，规定尚不够明确和充分。《城市居民委员会组织法》则因一直未修订而没有加入党的领导的条款。

党的十九大报告把坚持党对一切工作的领导作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意見》要求：健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，推动村党组织书记通过选举担任村民委员会主任。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》进一步要求：强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》具体要求：村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任，村“两委”班子成员应当交叉任职;健全村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制。中共中央办公厅《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》也要求：健全党组织领导下的社区居民自治机制，全面推行社区党组织书记通过法定程序担任社区居民委员会主任、“两委”班子成员交叉任职。

那么，是否应当和究竟如何将上述政策要求上升为法律或通过法律规定的形式明确和固定下来，颇值得研究。即便不是将政策规定直接转化为法律规定，也有一个现有的法律程序能否很好地适应政策要求的问题。例如，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任、村“两委”班子成员交叉任职，就要求对现行的法律规定进行重新审视。现行的《村民委员会组织法》规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”“选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。”如果说村民委员会直接选举的原则不能改变，那么只允许村民直接提名村民委员会成员候选人的规定是否也不能修订呢？

在我们观察到的最近一些村民委员会选举的实际操作过程中，为了达到把村党组织负责人选举成为村民委员会主任和村“两委”班子成员交叉任职的目的，通常是由村民选举委员会直接出面讲政策、做工作，要求村民提名村党组织负责人为村民委员会主任候选人和村党组织的委员为村民委员会成员候选人。这样做，似乎涉嫌违反选举主持机构中立的原则，也容易给人造成选民的选举自由受到限制的印象。

我们认为，既然要全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任、村“两委”班子成员交叉任职，就最好能在法律程序上规定村党组织可以提名村民委员会成员候选人包括主任候选人。众所周知，村民委员会成员候选人“海选”直接提名是农民群众的创造，也是村民委员会选举的一个特色，但完全排除党组织提名并不一定十分妥当。从世界各国的情况看，政党在政治选举中提名本党的成员成为候选人是常态和通例。对于我们这个“党政军民学，东西南北中，党是领导一切”的社会主义国家，党组织应当既能够提名各级人大、政府等国家机构的领导候选人，也可以提名基层群众性自治组织村民委员会和居民委员会成员候选人。在村民委员会和居民委员会选举中，应当允许两种提名方式同时并存：中共党组织提名和选民提名，既坚持和强化党的领导，也维护和保证选民选举自由。

如果说坚持和强化党的领导是“两委”组织法修订应当重点考虑的一个方面，那么“两委”组织法修订应当重点考虑的另一个方面则是完善村（居）民自治体系。很早就曾经有人针对《村民委员会组织法》存在的问题指出，按照宪法的规定，农村村民建立村民委员会，实行村民自治，但村民自治从一开始就是在《村民委员会组织法》的名义下进行的，从试行法到正式法，一直存在着立法宗旨与立法条文、名称事实上的背离;从制度安排上看，“四个民主”构成了村民自治的有机整体，缺一不可，但《村民委员会组织法》把大量的条文和文字用于规范村民委员会组织本身，民主选举的内容虽然相对较为突出，但也比较原则，另外三个民主的内容显得很单薄。④ 2010年修订法律时，《村民委员会组织法》的面貌得到很大的改观。但随着时间的推移、形势的变化，修订《村民委员会组织法》的任务又摆在了人们面前，如何进一步完善村民自治体系，仍然是修订中应当重点考虑的问题。

《城市居民委员会组织法》的修订更是要在完善居民自治体系上下功夫。《城市居民委员会组织法》自1989年制定出台后，除居民委员会任期的规定在2018年作了修改以外，其他的规定一直沿用至今，未作修订。与现行的《村民委员会组织法》相比较，一是条款较少，《村民委员会组织法》有41条，《城市居民委员会组织法》只有23条;二是结构不同，《村民委员会组织法》为章节式，《城市居民委员会组织法》为条款式;三是在所包括的内容上、在具体的规定上有很大的差异，用完善的居民自治体系的标准来衡量，有较大的修改空间和余地。因应完善居民自治体系的需要，其结构应当调整，内容应当增加，条款应当做较大幅度的修订。

三、以规范化的要求促进“两委”组织法的修订

规范化是法律作为社会规范自身性质的内在要求，既包括对法律所要规定事项的要求，如“规范村级组织协助政府工作事项”，也包括对法律文本本身概念、用语、逻辑等的要求，涉及面非常广。这里我们仅举几个例子，谈谈“两委”组织法修订的概念的规范化问题。

一是“参加选举的村民”的概念。2010年修订通过的《村民委员会组织法》未使用“选民”的概念，而使用的是“参加选举的村民”的概念，立法者的主观意图很可能是希望将县乡人民代表大会代表选举与村民委员会选举作一明确的区分，将参加县乡人民代表大会代表选举的人称为“选民”，对参加村民委员会选举的人则称为“参加选举的村民”。相应地，《村民委员会组织法》不提“登记选民”，只说“登记参加选举的村民”。但立法者的这一想法即便在参与立法的人员那里也没有得到完全相同的理解、心领神会的认识和不折不扣的贯彻执行，这从全国人大常委会法工委国家法室、国务院法制办公室政法司、民政部政策法规司、民政部基层政权和社区建设司编著的《村民委员会组织法学习读本》混用“选民”的概念与“参加选举的村民”的概念，并多处、多次使用“选民名单”、“选民登记”便可以看出。⑤ 因此，也就无怪乎各省村民委员会选举办法在这一问题上的规定，有所谓“选民登记”与“参加选举的村民登记”的不同。值得一提的是，使用“选民”概念的省份还比较多，包括天津、青海、河北、陕西、河南、福建、湖南、云南、浙江、山西、贵州、四川、辽宁等。不过“选民”与“参加选举的村民”概念的不同，同在村民委员会选举的语境中只是用语的不同，指的都是同一个对象或主体，没有实质的差异。2019年中央1号文件要求“推动全国村‘两委换届与县乡换届同步进行”，在村民委员会换届选举与县乡人民代表大会代表换届选举同步进行的情况下，究竟是统一使用“选民”的概念统一进行“选民登记”，还是分别使用“选民”的概念和“参加选举的村民”的概念，分别进行“选民登记”和“参加选举的村民的登记”，便会成为一个问题。我们的意见是，还是使用“选民”的概念为好，如果一定要强调村民委员会选举与县乡人民代表大会代表选举的不同，分别称之参加村民委员会选举的选民和参加县乡人民代表大会代表选举的选民便是。

二是“社区”的概念。我国基层政权下基层建制单位的名称，台湾地区、香港、大陆各有不同。我国台湾地区乡下设村，区、镇、市下设里，2018年台湾地区共有7795個村、里，大体上是农村叫村，城市叫里。香港为村或邨，传统叫村，新建称邨。大陆农村现在都叫村，城市则五花八门，没有统一的称呼：有叫里、弄、巷的;也有称村的，如华中师范大学的家属住宅区就分别称为桂子山东村、西村和北村;还有名为胡同、小区的，目前一个较为普遍的趋势是称之为社区。但“社区”本是一个外来的学术概念，将其作为区域划分、地理位置和基层政权下基层建制单位的名称，颇为奇怪和不妥。因为即便在英美法德这些西方发达国家，在现代“社区”（Community）概念的起源国，也并没有将这样一个学术概念作为区域划分、地理位置和基层政权下基层建制单位的名称。我们现在谈到乡镇之下的基层建制单位时，通常称其为建制村或行政村;在谈到城市街道之下的基层建制单位时，通常称其为社区。首先，社区与村并不是对应的概念，社区并非城市所专有，因为既有城市社区，也有农村社区，城市进行社区建设、社区治理，农村同样进行社区建设、社区治理。硬要把城市基层政权下基层建制单位统一称为“社区”，以区别于农村基层政权下基层建制单位“村”，自己就把自己给弄糊涂了。其次，既然农村基层政权下基层建制单位可以有一个大家都接受的中国名称，城市基层政权下基层建制单位为什么就非得用“社区”这样一个洋名来称呼呢？难道我们就完全想不出一个中国的名称来称呼自己城市基层政权下的基层建制单位吗？是不是可以通过适当的方式征求各个方面的意见，在达成共识的基础上，于《城市居民委员会组织法》中明确规定城市基层政权下基层建制单位统一的名称呢？当然，如果短时间内达不成共识，想不出一个统一的名称，也不妨允许差异继续存在，既有某某胡同居民委员会，也有某某里弄居民委员会，或者是某某小区居民委员会，甚或是某某广场居民委员会。

三是“村”的概念。尽管人们对把农村基层政权下的基层建制单位称之为“村”有共识，但对究竟是什么“村”却存在着分歧。这事还得从《村民委员会组织法》关于“村民委员会”概念的使用说起。《村民委员会组织法》在两种不同的意义上使用“村民委员会”这一概念⑥，除在大多数场合指由村民选举产生的村民自治事务的日常管理机构外，还在一些场合指由一定地域的村民组成的自治共同体或乡镇以下的区域划分和基层建制单位、设立村民委员会的村。在同一法律甚至同一法律条款中，用同一概念同时指称性质完全不同的两种事物，很容易使人产生混乱和误解，是立法上的一大缺憾。⑦ 而要消除这一概念上的混乱，就要确定以什么名称或概念称呼乡镇以下的区域划分和基层建制单位或设立村民委员会的村为好。主要有两个可能的选择：“行政村”或“建制村”。我们认为，虽然“行政村”一词在日常生活和政策法规中使用得最为广泛和普遍，但将其上升为一个法律概念却不太妥当，因为“行政村”的概念不符合《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《村民委员会组织法》的规定，不符合现行的“乡政村治”的体制。而“建制村”的概念，既契合《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，也可以明确地表明，设立村民委员会的村是乡镇以下的区域划分单位，是法定的建制单位，设立村民委员会是在农村基层进行现代国家建构的一项重要内容，设立村民委员会的村是农村基层政权下的基层建制单位。因此，只有将设立村民委员会的村称为“建制村”才最为恰当。⑧

四、将信息化的内容纳入“两委”组织法的修订

互联网信息技术的发展，已经和正在极大地改变人们的经济生活、社会生活、文化生活，并悄然对人们的政治生活发生影响，将会使人们的政治生活产生深刻的变化。习近平总书记在多次重要讲话中强调要利用好互联网和网络信息技术，提升社会治理的智能化水平。党的十九大报告明确提出要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。党的十九届四中全会决定在谈加强和创新社会治理，完善社会治理体系，讲社会治理体系的内容时，除提到党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障外，还专门提到了科技支撑。

近年来，村（居）民会议难以甚或无法召开，村民代表会议因村民会议无法召开而得不到合法授权，选举投票“双过半”困难重重，委托投票乱象频发，凡此种种，在现有的法律框架内很难或不容易找到有效的解决办法，而借助于互联网信息技术、智能手机的普及以及适当程序的创制运用，有望使这些问题得以破解。这方面的个别尝试已在有的地方初步进行。

例如，在2018年湖北省村（社区）“两委”换届选举中，咸宁市出台了《村（社区）“两委”换届选举省级试点远程投票方案》，并在该市马桥镇潜山村进行了试点。通过技术手段，破解距离障碍，使外出务工人员不回村就能够直接参加选举，同时使秘密写票、无记名投票在远程投票的情况下也能够得到严格执行和顺利实现，确保选举程序规范、选举结果公正，取得了很好的效果。

现在的问题是，由于法律对互联网信息技术在村（居）民自治领域的应用尚缺乏明确的肯定性的规定，相关的试点还很少，取得的经验还不多。也正因如此，建议在“两委”组织法的修订中让法律“网开一面”，允许条件具备和技术成熟的地方先行先试，在网上开村（居）民会议，在网上进行村（居）民协商，在网上进行社区公共议题的表决，在网上进行村（居）民委员会换届选举投票等。从试点开始，逐步推开。

毋庸讳言，人们对互联网信息技术应用于基层民主政治生活领域很可能存在疑虑，担心会造成混乱，引起纠纷。这种顾虑尽管有道理、可以理解，但应打消。基层民主政治生活固然有其自身的特点，但并不因此比日常经济生活更复杂、更多样。互联网信息技术在我国日常经济生活中大规模、高频率的成功应用，完全可以为其在基层民主政治生活领域的尝试应用提供启示和借鉴。人们既然可以放心使用支付宝支付，也大可放心进行网上投票和网上开会。保障基层民主政治生活的公平、公正和公开，技术不是问题和障碍。既然城乡老百姓都能够普遍娴熟地使用智能手机从事经济交易，那么就不应怀疑能够通过手机上网进行城乡（居）民自治，城乡居民通过互联网参与基层民主政治生活，能力也不是问题和障碍。

我们认为，这方面的探索虽然极具挑战，但也极具创新，很有可能使我国的基层民主特别是基层直接民主在实践和实现形态上产生飞跃，走在世界的前列。所以应当大胆的试，审慎的做，稳步的推。

注释：

① 简称“两委”组织法。

② 第一类项目是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。

③ 提出这一意见的学者有华中师范大学政治与国际关系学院项继权教授、山东农业大学公共管理学院陈国申教授等。

④ 参见唐鸣：《关于完善村民自治法律体系的两个基本问题》，《法商研究》2006年第2期。

⑤ 全国人大常委会法工委国家法室、国务院法制办公室政法司、民政部政策法规司、民政部基层政权和社区建设司编著：《村民委员会组织法学习读本》，中国社会出版社2010年版，第48—51页。

⑥ 全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室、国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司、民政部基层政权和社区建设司编著：《村民委员会组织法学习读本》，中国民主法制出版社1998年版，第81页;国务院法制办公室政法司编：《村民委员会组织法讲话》，中国法制出版社1999年版，第21页。

⑦ 崔智友：《中国村民自治的法学思考》，《中国社会科学》2001年第3期。

⑧ 唐鸣、徐增阳：《什么村民？什么村？》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2010年第3期。

作者简介：唐鸣，华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，湖北武汉，430079;朱可心，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生，湖北武汉，430079。

（责任编辑  李  涛）