垃圾分类的行政法研究

王秀秀

环境整治问题越来越成为了大家关注的问题，垃圾分类是当前很热的话题，很多地方出台了地方性的规章制度，对垃圾分类进行规定，但是依然存在很多的问题，本文从垃圾分类的现状，我国垃圾分类的法律法规，借鉴国外的经验，提出法律、引入社会资本、创新机制等垃圾分类建议。

2019年7月1日起，上海开始推行强制垃圾分类，引发热议。近年来，我国采取了强有力的措施推进垃圾分类工作，但是垃圾分类工作依然存在很多问题。针对我国垃圾分类存在的问题，本文试从行政法的角度出发，探索垃圾分类的解决路径，以期推动生态环境得到根本好转。

一、垃圾分类现状

根据住建部门的统计数据显示，我国每年产生的生活垃圾数量在4亿吨，随着互联网时代的到来，快递、外卖等产生的垃圾也以人均每年20公斤的数量在增长。在印度尼西亚，鲸鱼死后被冲上岸边，人们在它的体内发现了1000多件塑料垃圾，这是一个触目惊心的新闻。

当前，我国垃圾的数量之多，产生的危害之大，令人震惊，我们必须采取有效的措施，来推行垃圾分类工作，从源头减少垃圾处理的数量，为改善环境治理，共建美好家园努力。我国垃圾处理主要采用填埋、焚烧和堆肥三种方式，没有从源头对垃圾数量进行管控，垃圾处理负荷过大。近年来，我国北京、上海、广东等地陆陆续续的开展了生活垃圾分类回收工作，但是生活垃圾分类工作并没有达到公众预期的效果。从整体上来看，我国垃圾分类推进进展情况缓慢，垃圾分类处理系统存在很大的问题，大量可以回收的垃圾没有得有效的二次利用，大量的有毒有害的垃圾未经处理被再次排放导致了环境污染。

二、垃圾分类存在的问题

（一）立法不完善。《宪法》规定，国家要保护和改善环境，防治环境污染。关于垃圾分类的法律，我国基础法律当中进行了提出，《环境保护法》第37条、38条分别对地方各级人民政府及公民对垃圾分类处置、分类放置的义务，《固体废弃物污染防治法》第42规定，对城市生活垃圾，应当及时清运并逐步做到分类收集和运输。《城市生活垃圾管理办法》第15条规定，各级人民政府建设（环境卫生）主管部门，负责制定城市生活垃圾分类投放、收集和运输具体办法。在立法层面，我国《宪法》以及相关基础法律提出了相关部门应该履行垃圾分类的责任，但是并没有规定公民保护环境的义务，没有规定政府、相关部门、居民不履行垃圾分类应该承担的法律责任，导致政府和居民不能得到约束，垃圾分类工作的开展难以进行有效管理。

（二）垃圾分类的配套设施不完善。“分类一小时，收运一分钟”，从笔者所在的乡镇政府看，单位购置了分类投放垃圾箱，共设置3个投放口，不可回收垃圾、可回收垃圾、其他垃圾。虽然单位有开展垃圾分類的意识，但是环卫工人在定期清扫垃圾的时候，还是将所有的垃圾全部放在了一起清运。在垃圾分类推行初级阶段，“先分后混”的现象较为常见，最为主要的原因是垃圾的中转、搜集、处理等配套设施不完善，没有采取垃圾分类的人力、物力，不同的垃圾混合填埋，处理，造成了严重的环境污染。

（三）对有害垃圾的处理力度过小。有害垃圾指含有害物质，需要特殊安全处理的垃圾，主要包括：废电池、废荧光灯管、废温度计、废药品、废胶片、废旧小家电、电子产品等。很多地方的有害垃圾被混杂在一般的垃圾当中处理，并没有根据垃圾的类别及特殊性质，交由有处理资质的公司进行处理。主要原因是有害垃圾处理工艺复杂，处理成本过高，且很多有害垃圾并不是很集中，需要集中搜集。比如，对于笔者所工作的乡镇，如废旧的电池、药品等有害垃圾，缺少专门的人员对这些垃圾进行处理，被放置在和其他垃圾一起填埋、焚烧、压缩处理，对环境造成了恶劣的影响。

（四）公民垃圾分类意识不强，很多公民不会垃圾分类。在上海实行最严的垃圾分类条例之后，垃圾分类的知识在报刊、电视、抖音、微信等平台传播的比较热，但是，人民对垃圾分类的意识不是很强，特别是对于没有强制执行垃圾分类的地区，基本不懂垃圾分类的知识。我国近些年推行垃圾分类收集效果不明显，很重要原因是居民难以很快养成垃圾分类收集的良好习惯。有调查表明，78.73% 的居民仅仅有时会把不同的垃圾装在不同的垃圾袋里并扔在不同的垃圾桶里。这说明，人们只是将垃圾分类当成了一阵风，并没有落实到实际生活中去。

三、垃圾分类的域外经验

（一）瑞典建立完善的法律体系。瑞典通过法律压实生产者责任，该国的环境法中包含了废弃物管理责任。法律规定了垃圾产生单位、个人的责任，工商业者对其产生的垃圾负有完全责任，生产者必须在其产品的外包装上标注资源回收的方式，指导消费者垃圾分类回收，对于不履行义务的责任人处于罚金或者监禁。

（二）德国严格规定商家责任，实施强制押金制度，拥有“双轨制”垃圾回收系统。在德国，将生产到安全无害化处置的全过程压实给制造商和经销商，生产者在商品上用标签说明有关的回收方法、重复利用途径和义务、押金规定等。实行强制押金制度，从生产者开始，每生产、卖出或者购买一个商品时，就要向相关部门交一定的押金，直至包装返回后可以退还押金。实行“双轨制”垃圾回收系统，鼓励有能力的私人企业资本，参与建立回收系统，与政府一起构成双轨制垃圾回收系统，运用市场机制调动私人资本进行专业性的垃圾回收。

（三）韩国实行严格的袋装分类制度，有效追溯垃圾投放人。通过发放垃圾袋明确责任人，控制垃圾的数量。垃圾投放时候，需要在垃圾袋上面标注清楚垃圾投放人的信息，未按照要求执行的，将受到严厉的处罚。

（四）日本将加大公民垃圾分类宣传教育放在首位。日本从20世纪60年代经济的快速崛起，到 20 世纪 90 年代，出现了垃圾数量过多、垃圾填埋场数量不够等问题。日本政府一方面制定并完善垃圾分类处理的法律体系，另外一方面通过多种途径不断加强对公民垃圾分类的教育引导，有关调查数据显示，促使垃圾分类成功，排在第一位的是公民垃圾分类的自觉性。

四、垃圾分类的建议

（一）完善垃圾分类的法律体系

1.完善垃圾分类的立法。根据宪法内容，制定一部国家层面的垃圾分类的法律，严格的垃圾分类法律法规，规定政府和居民不履行法定义务所应承担的法律责任。加强地方立法建设，与国家立法形成法治合力，制定配套的行政部门的规章、制度、规范等，为垃圾分类具体实施提供法规依据。根据垃圾的类型、投放方式、处理方式的不同，制定不同类型的垃圾处理的法律，强化配套法律法规的建设，细化相关条款和规范，并且有利于实施和推进。

2.严格垃圾分类的执法监督。垃圾分类是垃圾减量最为重要的环节，需要政府加大执法力度，提高垃圾分类投放率。要从投放阶段就开始执法检查，对于不按照规定投放的企业、个人，加大处罚力度。开展定期执法活动，深入企业、住宅小区、医院、学校等部门检查垃圾分类开展情况，通过对公民违法分类的行为采取拒收、罚款等措施，建立强有力的执法。通过招募志愿者、监督员等形式，对公民垃圾分类行为进行监督，加大居委会、物业等团体的社会自治管理，共同对垃圾分类进行管理。

3.垃圾分类的法律监管。建立约束行政执法人员规范、文明、公正执法的程序化、标准化、公开化、制度化的内部监督制。加大垃圾分類信息的公开力度。通过信息公开的方式将政府生活垃圾治理活动置于阳光下，保障社会监督主体的有效监督。对于不履行垃圾分类的企业，尝试纳入社会征信体系，影响企业的征信。加大垃圾分类的司法监督，检察机关严监督行政工作人员的行政行为，扩大人民法院行政诉讼中合法性审查范围，把尽可能多的行政行为纳入到审查范围。

（二）引进社会资本，建立完善的垃圾分类处理系统。完善生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统，加快推进政府和社会资本合作（PPP）推广，共同建设城市生活垃圾处理站，使政府的监管、监督、公共服务职能与专业公司的管理高效、技术创新等方面优势互补。我国垃圾分类的产业并不发达，垃圾分类企业起步较晚，采用PPP合作模式，政府能够投入一定的财力，加大对企业的技术支持，运用市场机制调动私人资本进行专业性的垃圾回收。降低企业的运营成本，提高垃圾的分类回收率，从而形成良性的循环。对于有害垃圾的处理，要积极引进有害垃圾处理市场主体，加大对相关企业的政策扶持力度，加大企业的生存能力。

（三）加大对垃圾分类的宣传教育。不断加强对公民垃圾分类的教育引导，变“要我分类为我要分类”，增加垃圾分类的高度自觉性。创新垃圾分类教育的形式，提高垃圾分类水平，让人们对垃圾分类有全面的基础的掌握，懂得该如何对垃圾进行类别划分，进而精准地进行分类投放，让无用的垃圾得到科学处置，避免污染环境;让有用垃圾进入再利用流程，降低能耗、提高效率，实现生活垃圾减量化、资源化和无害化。

（四）创新垃圾分类的机制，促进垃圾分类有效落地。

明确垃圾分类各方责任，探索垃圾处理可追溯机制，通过发放垃圾袋明确责任人，控制垃圾的数量，追溯不按照规定投放垃圾的家庭。建立垃圾分类的源头回收利用机制，对于可以回收利用的包装，比如玻璃瓶、纸盒、金属包装容器，在生产消费的各个环节，比如生产企业、产品批发商、消费者层层征收包装费用押金，待包装返还后，可退还押金。对于不可回收的垃圾，按照谁污染谁治理的原则，由企业指定专门的回收公司对其产品包装进行处理。对有害垃圾，比如废旧电池、废旧药品、等，由生产企业向政府缴纳环境治理费，并负责废旧产品回收利用，回收过后退还环境治理费用。将垃圾分类纳入个人、企业诚信机制。对于不严格按照垃圾分类处理规定分类的企业、个人，纳入个人征信黑名单，探索建立征信系统可进可出机制，可以通过为做社区服务、为社会义务垃圾分类积分等方式，重新恢复征信。通过积分兑换、评文明家庭等形式，探索物质奖励与精神奖励并行的激励机制，共同营造垃圾分类的良好形势。

五、结语

当前我国垃圾分类形式严峻，我们必须完善立法体系，建立完善的垃圾分类处理系统，明确从生产者、到消费者的责任，加大垃圾分类处理的执法监督处罚力度，加强垃圾分类的培训宣传教育，才能推进垃圾分类工作在我国快速实施，实现生活垃圾减量化、资源化和无害化。（作者单位：湖北省襄阳市南漳县武安镇人民政府）