浅析内部控制在企业招标管理中的实践应用

董小红

摘 要 内部控制在企业管理中的作用日益凸显，现代企业管理者对内控的要求已经不再是基础合规需求，而是期望将内控应用到实处、为企业管理服务、成为管理的有效工具。如果一个企业内部控制评价结论为非整体有效，就意味着企业未来健康可持续发展缺少内部控制基石。管理成本居高不下、舞弊风险不断增加、无法实现预期经营目标等一系列问题，都成为企业即将面临的重大困扰。在内控实务工作中，很多企业建立了系统的内控体系，编制了内控管理手册，但是更多时候手册被束之高阁，各种内控执行不到位的情况频繁发生。本文从招标管理制度编制、招标线金额确定、邀请招标管理流程、邀请招标业务执行细节等多个维度，详细阐述提升招标管理活动业务链条内控设计有效性与执行有效性的建议，对与内控执行有效性密切相关、应当重点关注、容易被忽略的细节内控管控措施进行提炼分析，进而确保招标管理内部控制能够有效落地实施，以达到有效提升和优化管理效率和效果的目的，为实现企业经营目标提供合理保障。

关键词 管理会计 内部控制 实践应用 招标管理

《企业内部控制基本规范》《企业内部控制配套指引》《中华人民共和国招标法》《中华人民共和国招标法实施条例》等从法律法规层面为企业提供了招标管理过程中的纲领性指导。然而每个企业的实际情况不同，具体到内控的落地与有效实施，对实践者而言还存在诸多困难。企业管理水平不断提升，企业在采购环节的成本管控意识不断增强。企业将金额相对较大的招标采购业务委托给中介机构进行代理招标，但是一些金额说大不大、说小也不小，累加起来采购总额非常可观的采购业务，如果都委托代理机构进行招标，招标代理成本会导致采购成本上升。因此现在越来越多的企业选择对此部分采购组织内部邀请招标。

邀请招标落地执行的难点是企业内部组织招标管理活动缺少专业人才，法律法规层面也只能给出一些纲领性、原则性的建议，关于落地的细节，需要管理者结合企业自身实际情况，不断在实践工作中探索进步。

一、内部控制在招标管理中应用的必要性

现代企业对内部控制管理活动的新需求再次颠覆了我们的认知，如果把上一时期定义为我们对内部控制活动产生认知，则当今这一时期可定义为我们对内部控制活动有更高要求，实现“从无到有”到“从有到好”的跨越。

内部控制在招标采购管理中的有效落地应用，对企业成本管控意义重大。应招未招、违规招标被列为企业招标采购管理的“顽疾”，屡见不鲜，屡禁不止。抛开背后的利益层面暂不讨论，在从精细化管理中要效益的今天，管理者需要重新审视制度管理设计在合法合规前提下的合理性、便于操作性、符合成本效益原则性等多方面因素，因为制度、流程、内控以及工作完成标准的设计与定义对人工成本、执行成本、运行效率、运行效果有直接影响。

二、内部控制在招标管理中应用存在的问题

（一）招标管理制度不落地

實务工作中很多企业招标管理制度缺失，或者虽有管理制度，但沿袭了很多版本，现在执行的哪一版都不是。处于初创期、快速发展期、转型期的企业，在快速发展的过程中，往往是业务优先，如果制度规定过于细致，就需要制度紧紧跟随业务变化而不断更新。但实际工作中，制度更新往往跟不上业务变化，在业务快速发展的企业中这一点尤为明显，久而久之，制度就成了企业中的摆设，被束之高阁，难以落地。

（二）招标线金额确定不合理

不同企业的管理文化不同，招标线金额的确定是个问题。未对采购业务分类进而分别合理确定招标线、招标线由管理者“拍脑袋”产生而缺少量化决策依据、招标线过高导致采购成本居高不下、招标线过低导致采购效率低下等均在不同企业有不同程度的体现。

（三）邀请招标管理流程存在风险

招标管理流程执行过程中某些环节管控缺失、人为干预过多、需求分析不准或者需求过于细致导致应标供应商不足3家等现象，成为了企业招标管理中的常见问题。企业若增加管控环节，就会导致流程冗长，采购效率低下，若不加强管理，则经营风险增加，决策者陷入两难。

三、内部控制在招标管理中实践应用的建议

（一）健全招标管理制度

管理制度是内控设计有效性的体现。管理制度按不同维度可以分为很多类型，这里暂且把招标管理制度定义为与具体执行密切相关的一个类型。基于与具体执行密切相关，编写招标管理制度的过程中应考虑法律法规要求，同时明确招标管理活动涉及的部门机构、职责分工、招标范围、招标管理流程环节、评标体系、招标管理活动监督机制等。

在制定招标管理制度时，不要事无巨细，更不要盲目效仿，建议根据企业实际情况制定贴合实际的管理制度。对于预期会跟随业务变化而不断发生变化的制度内容，建议不在制度中约束得过于详细，可以在制度的基础上另外以管理办法或通知形式单独成文下发。预期会跟随业务变化而不断发生变化的制度内容是相对而言的。例如一家企业正处于初创期，采购业务主要集中于筹办物资采购和初创期主攻产品支持性采购，预期半年后业务将进入快速扩张阶段，则招标采购业务类型、招标线金额确定、每一类型采购业务的评标细则等都有可能在半年后产生较大变化，这些就可以归入预期会跟随业务变化而不断发生变化的内容。

（二）合理确定招标线金额

1.招标线金额确定的难点。招标线金额确定的难点主要来自3个方面：一是不同管理者关注的管理重点不同，如果金额线确定过低，就会难以平衡因此伴生的采购效率降低风险;二是管理层风险偏好不同，部分管理者认为应当给予采购业务足够的自主性，但是放权尺度和因此带来的失控风险难以得到客观评估;三是对业务数据缺少量化估计，缺少量化数据作为决策的依据。

2.用量化数据作为招标线金额的确定基础。建议用量化数据作为基础，合理考虑对管控权的收放尺度，合理确定招标线金额。从量化数据中寻找招标线金额的基础，建议参考如下3个步骤：

第一步，对历史采购数据按年度进行分析，然后依据年度数据对采购业务进行合理分类。

第二步，分别对每类采购业务3年内的数据进行分析。注意是先总数按年度，再分类按年度。从分类按年度数据分析结果中选择某一类型采购业务201X年数据。

第三步，以A类采购业务为例，对A类采购201X年采购金额与采购次数进行分析，发现企业采购业务规律：在小金额区间，采购频次多，但采购金额比重占总采购金额比重较少;在大金额区间，采购频次相对较少，但采购金额比重占总采购金额比重较大。

由此得出结论，企业最终确定A类采购业务单笔采购合同金额大于等于50万元应当采用邀请招标方式;A类采购业务单笔采购合同金额达到法律法规规定公开招标标准的，按照法律法规要求进行公开招标。其他类型采购业务参照此做法分别确定招标金额线。

3.招标线金额确定步骤。建议用量化数据作为基础，在此基础上合理考虑对管控权的收放尺度，合理确定招标线金额。

第一，以遵从法律法规要求为前提，用量化数据作为决策依据，管理会计与内部控制相结合，更好地提供管理服务。

第二，兼顾管理层风险偏好和执行效率效果。本案例中，低于50万元的采购业务，采购频次占总采购频次的61.29%，采购金额占总采购金额的24.89%。管理层认为释放这部分业务给采购部门采购自主权，能够有效提高采购效率，激发采购部门工作主观能动性，在实现风险可控的同时，还能够缩短采购周期，进而提高企业存货周转率和所有者权益净利率，因此将招标线定在50万元。但是调查中也有管理者认为，低于50万元，采购总金额达到46888万元，该金额对成本管控工作仍然影响重大，建议要求在采购部门获得采购自主权的同时优化采购部门内部管理。风险规避型管理者和在管理集中度较高的企业中，则适宜将金额线再降低。

第三，建议对采购频次多和采购金额大的业务，分别进行抽样分析，这有利于合理设置招标采购金额线，更有利于管理会计成本分析工作的开展。

第四，招标金额线需要随业务变化而重新测算。

第五，不是所有企业招标数据均呈现此规律，要结合企业实际情况和业务特点恰当制定内控管理措施。

第六，对初创企业和各种因素导致数据分析不可行的企业，建议直接对预期可能产生的采购经济业务进行分类，在“拍脑袋”确定招标线金额的同时，应有制度兜底条款、合同事前审批、采购业务管理，共同形成管理闭环。

（三）邀请招标管理流程

对邀请招标流程必要的管理环节进行梳理。招标管理流程简化后，一方面关注常规风险，例如职责分离、回避制度等大家熟知的关键内容，另一方面建议关注一些细节，如果对招标简易流程进行归纳总结（后文括号中内容为提示重点关注的方面），则表述为：招标开始（需求部门提出采购需求）—招标准备（预留联系方式）—招标邀请（供应商来源）—开标准备（投标文件接收）—开标—评标（评分标准）—定标与后续（联系供应商）—招标结束。建议将这些细节管控到位，常见风险点与管控措施如下：

1.采购需求文档要求过于细致。需求部门发出采购需求时或者采购部门提出招标需求时，需求文档描述过于细致具体，这将增加公开招标采购变成单一来源采购的可能性。

例如需求文档中描述“采购A品牌B颜色仪器5台，要求必须是C规格且具备I、II、III功能”。市场上提供A品牌B颜色仪器的供应商可能存在多家，但需求文档要求品牌、颜色、多功能同时叠加，使得能够供货的供应商变少。实务工作中，供应商家数较少的情况是真实存在的，例如技术领先领域的某些专有仪器、特定设备的备品备件，但如果供应商不足3家的情况频繁发生，采购打印机等通用设备也出现这种情况，内控工作者就应当敲响警钟。

内控实践应用建议：需求部门提出功能需求，若确实需要可以提供建议的候选品牌，不建议指定品牌，更不建议将品牌、颜色、功能等同時叠加列入需求文档。

2.邀请招标供应商不足3家。有些企业在邀请招标工作中，由采购部门提供邀请名单，或者以供应商库中此类供应商不足3家为由，仅邀请2家供应商参与谈判，邀请招标流于形式。

内控落地建议：一方面从内控管理的角度，供应商库应当定期更新维护，另一方面应提请绩效考核部门关注。供应商不足3家可以是极少数的合理存在，若多数招标业务供应商均不足3家，则应该从供应商开发部门和采购执行部门找到其他原因，有可能还会伴随围标、串标、泄漏标底的情况发生。

3.招标公告预留联系方式与投标文件接收方式不满足职责分离要求。企业会在特定渠道或平台发布招标公告，预留咨询电话。为了方便沟通招标需求，有些企业预留采购部联系方式，违反了回避制度。

内控实践应用建议：在招标公告中预留联系方式时不预留采购部联系方式，而是预留独立第三方联系方式，例如招标管理办公室。如果需要预留应标文件接收邮箱，建议加密操作，同时在此环节中建议由审计风控等监管部门履行监督程序。

4.评标体系中的评分标准不具体。企业在自主评标的过程中，通常只规定评分维度，未明确评分标准。理由是不同招标项目的评分维度可能不同，评分标准更会不同。

内控实践应用建议：将招标采购业务合理分类，常见分为三大类——施工、采购、服务。每一类招标采购评分标准可分为两个维度——技术标和商务标。对每一类招标采购业务的每个评分维度，分别定义评分指标、所占分值及权重、评分标准，以减少评标过程中评委主观意愿对评标分值产生的影响。表1、表2可作为参考示例：

5.从候选招标人中确定最终招标人的过程中与供应商二次单独谈判。在确定中标候选人之后，采购部以降低采购成本为由，单独联系候选供应商谈判降价，实则单独接触供应商是违规的。

内控实践应用建议：在未确定中标人之前，不应单独接触应标供应商和中标候选人。

6.合同变更导致未按招标公告条款执行。合同执行过程中，中标内容发生重大变更。一些工程项目采购中，前期采购需求和现场调研沟通不到位，导致工程施工过程中发生增量，超预算现象严重。

内控实践应用建议：在招标文件和合同中约定兜底条款，事先约定增量责任与增量可接受区间。一方面将风险管控端口前移，做好招标文件审核与合同审核，另一方面管理制度对工程项目变更流程和审批权限作出规定，参照执行。

7.招标档案管理不合规。部分企业只留存中标供应商档案资料，未留存未中标供应商资料，或者虽然留存了但是中标供应商与未中标供应商资料分开存放且未建立索引。这样就导致在审计和内控检查时，对同一笔采购业务不能获取完整的招标档案资料，给检查工作带来了难度。

内控实践应用建议：中标人资料和未中标人资料均需要存档保管，并且建立索引，便于查找。

8.其他。开标环节相对容易管控。建立专家库、选取评标专家、引入外部专家、制定评标委员会主任诞生机制等，都是实务中企业将面临的挑战，涉及专业有效性和管控成本的平衡，值得后续深入研究。

四、结语

在经济飞速发展的今天，招标、廉政、内控等方面的法律法规不断完善，现代企业管理水平快速提升，但招标采购管理仍然是企业采购管理和成本管理的重中之重。

随着相关人群认知的改变，从前的“打招呼”“围标”等操作已经变得极为初级，伴随而来的是管理者如何面对细微之处隐藏的高阶挑战。千里长堤毁于蚁穴，广大内控工作者需要懂业务、懂流程、巧妙设计关键控制点，这样才能将内控活动融入业务、流程，实现信息化，最终实现恰当控制、自动控制、有效控制相结合。因此，好的内控一定是建立在对业务深度理解的基础上，做到“润物细无声”。

（作者单位为北京同仁堂健康药业股份有限公司）

参考文献

[1] 聂清涛.浅议企业招标采购环节内部控制缺陷及应对措施[J].财会学习，2016（17）：252.

[2] 李云杰.试析如何完善企业内控制度以及防范企业风险[J].财会学习，2018（1）：8-10.