党内法规制定主体扩容的逻辑与实现

李东

摘 要：党内法规制定主体扩容是健全党内法规制定体制的方式，也是完善党内法规制度体系的重要举措。实现党内法规制定主体扩容是推动党章和中央党内法规配套立规、满足党内治理现代化、实现党内法规与国家法律衔接协调的必然要求。通过考察试点城市的立规实践，可以发现试点城市在立规数量上存在区域差异，立规内容上以执行性立规为主，立规技术上多采用试行制度，立规程序上缺乏充分的信息公开。试点城市的经验与不足都为党内法规制定主体的扩容提供了基本遵循。党内法规制定主体扩容的实现需要循序而为，遵从副省级城市和省会城市到设区市的位序，秉持有限授权理念，既要通過加强备案审查预防扩容带来党内法规质量下降的风险，又要强化实施后评估机制，提升扩容主体的立规积极性。

关键词：党内法规制定;主体扩容;副省级城市和省会城市;立规需求

中图分类号：DF01 文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.06.01

引言

中国共产党作为执政党，是当代中国“同心圆”式政治结构的中轴，严密的组织结构、特殊的党员选择标准和严格的纪律使党成为能够快速有效进行集体行动的组织，呈现出强大的向心力。党内法规是中国共产党宣示政党目标、明确性质定位、规范组织活动、指引党员行为的制度形式。党在革命、改革、建设各时期都十分重视党内法规制定工作，党内法规制度化、规范化和程序化建设使党的执政体制和运作机制不断呈现新的生机。党的十九届四中全会提出要加快形成完善的党内法规体系，推动法治中国建设，实现国家治理体系和治理能力现代化。但党内法规体系建设与国家治理体系和治理能力现代化的要求还存在差距，有限的党内法规制定主体限制了党内法规制度体系的发展，导致地方党内法规对中央党内法规的贯彻执行力度不够。实现党内法规制定主体扩容，完善党内法规制定体制成为新时代加强党内法规制度建设的有效举措。

虽然党从诞生之日起就重视党内法规制定工作，但首次以党内法规形式对“党内法规制定体制”作出全面规定的是1990年中共中央颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。《暂行条例》明确规定党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委享有党内法规制定权。

参见中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅：《中国共产党党内法规选编（1978-1996）》，法律出版社2009年第2版，第542页。2012年《中国共产党党内法规制定条例》颁布，在《暂行条例》基础上增加了中央纪律检查委员会的党内法规制定权，同时删除了中央军委总政治部享有制定权的规定。

参见《中央党内法规和规范性文件汇编》（1949年10月-2016年12月），法律出版社2017年版，第1360页。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称2019年《制定条例》），将原先的“中央各部门”规范表述为“党中央工作机关”。从三部党内法规对党内法规制定主体规定来看，党内法规制定主体随着党的建设形势任务的变化而处于动态调适中。

党在法规建设实践中不断探索扩容党内法规制定主体，并积累了一定的有益经验。2016年12月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。

《十八大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2016年版，第512页。这一探索主要依靠政策试验来实现，在充分实现中央和地方互动中，由中央确定政策目标，地方摸索具体实施办法，然后形成可推广、可复制的经验。2017年5月，中共中央决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个副省级和省会城市开展党内法规制定试点工作，允许试点城市党委围绕基层党建、作风建设等方面制定地方党内法规。学界对党内法规制定主体扩容研究较为薄弱，主要集中在完善党内法规制定体制这一论域，论述较为宏观，未能看到副省级城市和省会城市在党内法规制定中的特殊性。

参见叶正国：《党内法规制定的体制机制创新及其发展》，载《党内法规理论研究》2019年第1期，第63-74页;施新洲：《党内法规制定工作发展趋势展望》，载《行政与法》2019年第9期，第1-10页;童彬：《党内法规制定权和程序机制研究——以副省级城市和省会城市党委制定党内法规为例》，载《探索》2018年第2期，第127-133页;苏绍龙：《论党内法规的制定主体》，载《四川师范大学学报》（社会科学版）2018年第5期，第65-80页;李国梁：《论党内法规制定体制的发展与完善》，载《探索》2019年第1期，第108-116页。本文通过考察试点城市的立规样态，在总结试点城市立规实践经验与不足的同时，为主体扩容的实现提供合理的对策性建议。

一、逻辑起点：党内法规制定主体扩容的必要性

当前，党内法规制定权仅下放到省、自治区和直辖市党委一级，不具有制定权的党委只能通过党内规范性文件实现本级党委的领导和管理。党内规范性文件在制定修改程序的严格性和内容公开的广泛性上低于党内法规，阻碍了党内治理法治化水平的提升。探索赋予省会城市和副省级城市等主体党内法规制定权，推动基层治党管党的有效规则上升为党内法规，是实现党内法规制度体系规范化、科学化、协调化的必然。

（一）推动党章和中央党内法规配套立规的必然要求

党内法规配套立规是特定主体通过制定下位党内法规，就同一事项贯彻党章和上位党内法规要求的活动。对党章和中央党内法规进行配套立规是完善党内法规体系、规范党的领导方式和执政方式的制度化要求，配套完备也成为检验党内法规完善与否的重要指标。2018年2月，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》明确提出，要增强党内法规制度的系统性、整体性和协同性。

参见《中共中央印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）〉》，载《人民日报》2018年2月24日，第1版。2019年《制定条例》规定配套立规主体为中央纪律检查委员会、党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委，其他主体不具有配套立规权。赋权的前提是需权，具有行使权力的紧迫性和必要性。探索赋予副省级城市和省会城市的党内法规法规制定权，是由其特殊地位决定的。省会城市和副省级城市作为区域中心，党员数量庞大，社会组织繁多，党务关系复杂，在党的领导和自身建设方面存在新问题和新挑战，仅仅通过规范性文件治党管党，不能满足党内治理规范化、法治化的需要。

加强配套立规一方面可以增强静态的党内法规体系的完整性，另一方面可以推动中央党内法规的动态运行，维护不同位阶党内法规之间的协调配合。不具有党内法规制定权的省会城市和副省级城市，只能依靠党内规范性文件贯彻落实上位党内法规，而党内规范性文件在适用对象范围和权威性程度上不及党内法规。党内法规的规范事项具有专属性，涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的事项只能由党内法规作出规定，而规范性文件侧重于提出政策主张、作出工作部署。

参见宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第21页。副省级城市和省会城市党委在党的组织体系中处于连接中央组织和基础组织的枢纽，既负有将中央党内法规具体化，转化为可执行性、具有针对性和有效性地方党内法规的任务，也具有将党和国家的各项政策在地方先行先试、积累经验上升为党内法规的能力。副省级城市和省会城市对本地区的党组织的建设全面负责，可以根据上位党内法规，结合党建实际制定规章制度，推动中央党内法规在本地区的实现。赋予副省级城市和省会城市党内法规制定权可以解决党内法规制定中信息不对称的问题，可以保证基层和实践中的有益经验上升为党内法规，实现对中央党内法规的合理配套立规，使制定出来的党内法规具有更强的可操作性和有效性。

（二）满足地方党内治理法治化的需要

国家治理体系和治理能力现代化目标的实现需要完善的党内法规规范体系、实施体系和监督保障体系。党内法规的制定、实施与监督保障水平决定了党内治理法治化的程度。党的十八大以来，党内法规制度建设日益规范化、系统化，新制定的党内法规在内容和程序上都有了质的提升，呈现出科学性、实用性的建构特征。

參见施新洲：《党内法规制度建设：党内治理法治化的重要基础》，载《中国社会科学报》2019年6月27日，第7版。党内法规的制度化发展为党内治理法治化提供了重要基础。就党内法规规范体系而言，中央党内法规以“一加四”为基本框架的制度体系日益完善，而地方党内法规的建设却滞后于中央党内法规，仅依靠省级党委制定地方党内法规，不能有效推动党内法规的制度体系建设，也无法满足地方党内治理法治化的需要。没有党内法规制定权的地方党委一般依靠党内规范性文件落实党内法规的规定。党内规范性文件虽然具有一定的约束力，但就审批程序而言，不如党内法规严格。党内法规一般需要经过会议审议审批，党内规范性文件除会议审批外，还可以采取领导签批、领导传批的形式审批。

参见宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第21页。多样的审批方式在一定程度上加剧了党内规范性文件的不稳定性。党内治理法治化要求党内规则具有稳定性、科学性，不因领导者个人的改变而改变。相比较党内规范性文件的不稳定性，党内法规的权威性和规范性更有利于从严治党的有序推进，可以有效克服党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险和消极腐败危险，实现地方党内治理法治化、现代化。实现制定主体扩容，赋予副省级城市和省会城市的党内法规制定权，可以克服党内规范性文件的弊端，发挥地方性党内法规在规范组织运作、约束党员行为方面的显著功能。

（三）实现国家法律和党内法规的有机衔接与协调

党内法规与国家法律同为法治体系的重要组成部分，具有高度的耦合性，在功能上相互衔接、趋于协调。党内法规中的法理在本质上是关于党内法规和国家法律的真理、原理和公理，具体体现为执政党通过党内法规制度制约决断权，党领导人民制定国家法律规范执行权。

参见叶海波、刘梦妮：《党规中的法理》，载《河南社会科学》2020年第2期，第3页。党内法规与国家法律的衔接协调需要实现立规主体和立法主体的沟通衔接。新中国成立以来，党和人民代表大会之间在组织体系上已经形成了一套非常相似且相互交织的体系，具有鲜明的同构性。

参见景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第72页。2015年修正后的《立法法》已将立法权下放到设区的市，设区的市有权在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规，这一规定是对我国立法体制的科学完善，也推动了中国特色社会主义法律体系的丰富与发展。根据2019年《制定条例》，党内法规的制定权仅属于党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委。立规主体的范围远远窄于立法主体，不仅不利于党内法规自身的制度化建设，也不利于党内法规与国家法律之间的层层衔接。

赋予副省级城市和省会城市立规权，实现立规主体扩容是实现党内法规和国家法律衔接协调的重要保证。党内法规与国家法律具有共生性，党规不能与国法相抵触，更不能凌驾于国法之上，这是二者衔接协调的前提。立规主体扩容一方面可以丰富地方党内法规体系，实现党内法规自身的协调性，保证党规内部统一融洽。另一方面可以将合法性审查注入党内法规制定过程，使党规内容符合宪法法律的规定。党规和国法的衔接协调还体现在对党领导立法活动的规范上，党领导立法作为一种复合型行为，既需要通过党的领导对法规制定

加以约束，又必须在立法中予以坚持贯彻。副省级城市和省会城市自享有立法权以来，在立法理念和立法技术上相对成熟，可以为党内法规制定提供有益借鉴。以立法主体为参照，赋予同级党委的立规权，能有效打破党规与国法之间的障碍，确保党规国法在内容、效力等层面呈现同向性。显然，现行立规权的规定，妨碍了地方地方党内法规与地方性法规之间的衔接互通，影响地方法治的有效实现。

二、实践运行：试点城市的立规样态分析

党内法规的制定需要处理好立规时机的选择性与立规超前性的关系，寻找立规前瞻与立规实现之间的平衡点，成为考验立规主体的关键。

参见刘平：《立法原理、程序与技术》，学林出版社2017年版，第175页。试点城市自获得党内法规制定权以来，制定了一系列符合地方党治发展实际的地方性党内法规，满足了各自在基层党建、作风建设等领域的立规需求，在制定程序、技术等方面形成了一些可复制、可推广的经验做法，这些都为探索党内法规制定工作机制提供了有益借鉴。

（一）立规数量：区域差异明显

试点城市虽然同时获得授权，但在立规权能实现上存在一定差异，主要表现为数量分布不均。从试点城市制定的党内法规数量来看，深圳市委立规权能实现充分，集中在基层党建领域制定了五部党内法规;青岛市委围绕作风建设制定了四部党内法规;其他城市的党内法规基本在两部左右。

其中沈阳市制定《关于进一步改进工作作风的若干规定（试行）》《关于贯彻〈中国共产党党务公开条例（试行）〉的实施细则》;福州市制定《福州市“马上就办、真抓实干”若干规定（试行）》;青岛市制定《青岛市党员领导干部述责述廉实施办法（试行）》《青岛市党员领导干部廉政谈话实施办法（试行）》《青岛市村（社区）党员干部廉洁履行职责若干规定（试行）》《青岛市党支部工作实施细则（试行）》（2019年10月11日通过并生效）;深圳市制定《中国共产党深圳市街道工作委员会工作规则（试行）》《中国共产党深圳市社区委员会工作规则（试行）》《深圳市社会组织党的建设工作规定（试行）》《建立健全纠正“四风”长效机制规定（试行）》《党支部书记履行党建工作职责考核办法（试行）》;南宁市制定《南宁市村党组织党务公开办法（试行）》《中共南宁市委员会深入治理扶贫领域形式主义官僚主义若干规定（试行）》;武汉市制定《武汉市委加强基层党员干部作风建设若干规定（试行）》《武汉市城市社区党组织工作规则》。以上党规名称等信息来源于各市委市政府网站，部分城市的相关信息未查询到。兰州市委市政府网站未公开相关党规信息，但其在2018年市委工作报告中披露已制定了一定数量的党内法规。立规权能的有效发挥依赖于城市的集聚能力。副省级城市和省会城市虽然在各自区域内都具有一定的带动辐射作用，但由于地理位置、政策优势等因素，城市之間的集聚能力差异明显。不同的集聚能力给城市带来了党建领域的不同要求。集聚能力强的城市党员数量庞大，党组织众多，催生了党建党治的新问题新挑战，也激发了诸多的立规需求。同时，集聚能力强的城市也拥有大量的立规人才，这也为发挥立规积极性、满足治党管党需求、提升党内法规文本质量奠定了基础。深圳市作为中国特色社会主义示范区，体现了较强的党内法规制定动力与制定能力，制定五部党内法规为基层党组织建设管理、纠正“四风”长效机制建立提供了基本遵循。其他试点城市也在聚集能力的影响下制定了一定数量的党规，展现了不同程度的积极性。福州市在行使立规权的同时，也对区域内的党内法规和规范性文件作出清理，及时修改废止了滞后实践发展的相关规定，为立规权的行使提供了正向指引。如何寻找不同集聚能力下各城市立规需求的“最大公约数”，广泛调动主体的积极性成为立规主体扩容工作中的重点。

（二）立规内容：执行性立规多于创制性立规

试点城市的立规权仅限于基层党建和作风建设，且上位党内法规对此都有相关规定，所以试点城市制定的党内法规多属于执行性立规，都是对上位党内法规的具体落实。以执行性立规为主固然可以保证上位党规的实施，确保党内法规的权威，但在一定程度上也忽视了不同区域党建的特殊需求，不能凸显地方党内法规制定工作中的特色。寻找富有地方特色的切入口，应当成为扩容主体工作的重点和方向。鼓励创制性立规不仅可以解决扩容主体区域内的实际问题，也可以增强区域间的党内法规制定工作的相互交流，推动地方性党内法规制定向纵深方向发展。以福州市为例，《福州市“马上就办、真抓实干”若干规定（试行）》传承习近平总书记主政福州期间大力倡导的“马上就办、真抓实干”精神状态和优良作风，在作风建设领域创新性地对决策部署落实、密切联系群众、提升工作效能等方面作出细致规定，形成了具有区域特色的福州经验。当然，创制性立规不能随意变通上位党规内容、搞地区本位和地方保护，应当保持正确的方向。实现立规主体扩容必须尊重地方党委的创制立规需求，在有限放权的基础上加强权力监管，保障权力正确有效行使。

（三）立规技术：多采用试行制度

在实际立规工作中，鉴于经验不充分、条件不成熟，制定主体应先制定党内法规试行一段时间，发现其存在问题的加以修改完善后再制定正式的党内法规，试行的党内法规一般须在标题后面用“试行”标注。试点城市制定的16部党内法规全部采用了试行方式，这对于提高党内法规文本质量、增强党内法规与党务发展实际的契合度具有重要意义。试点城市虽然具有强烈的立规需求，但立规能力仍存在不足。采用试行方式一方面可以降低制度成本，维护党内法规的权威性和严肃性;另一方面可以积累立规经验，更好地满足党治实践需要。制度的制定通常需要较长周期和成本，一经出台便会产生深远的政治效果和社会效果。对于制定条件不成熟的党内法规，以试行方式发布，可以根据实践灵活调整，既降低了制度变更的成本，也实现了党内法规的及时调整，增强了党内法规的约束力和拘束力。党内法规试行后，可以帮助制定主体评估党规内容安排是否科学合理，在实践中逐步提升立规能力。当然，试行制度的运行需要一定期限，不能长时间不予调整。2019年《制定条例》规定党内法规的试行期限一般不超过5年，试点城市应当对试行的党内法规及时清理评估，根据实践需要再决定予以修改或者重新制定。

（四）立规程序：信息公开不充分

公开是党内法规面向全社会发布的形式，是提高党内法规普及度的有效方式。2019年《制定条例》也对党内法规制定的公开发布作出义务性规定，“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布。”

中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，法律出版社2020年版，第86页。虽然党中央没有对试点城市的立规作出义务性指引，允许试点城市结合地区实际先行探索，但上位党内法规就某些共同事项作出明确规定的，试点城市应当遵守。试点城市的立规权属于授权立规，只能在基层党建、作风建设等领域行使，这些领域并不属于条例中所规定的“涉及党和国家秘密”的范围，因此试点城市制定的党内法规应当通过门户网站等媒介公开发布。公开发布形式也必须符合上位党内法规的规定，应当添加题注，载明制定机关、通过日期、发布日期等内容。从试点城市的实际操作来看，七个城市中只有福州市和沈阳市在门户网站公布了党内法规全文，但都没有添加题注，其余城市则没有公布具体条文，只作了相关新闻报道。试点城市的党内法规制定信息公开不充分不仅不利于提高党内法规的普及度，也不符合中央党内法规的具体规定。

对党内法规制定而言，公开是原则，不公开是例外。加大党内法规的公开力度，有利于增强党组织工作的透明度，加强党内监督和社会监督，推动党内法规得到更好的执行。“如果法律不向民众公布，人们便无法监督负责适用和执行这些法律的人是否无视其规定。”

＼[美＼]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，法律出版社2005年版，第62页。立良规、提高党规质量是党内法规制定的目的所在。实现党内法规公开可以将党规文本置于公众评论之下，

使党规文本质量在实践中不断完善发展。

三、优化路径：扩容的基本思路及其实现

从实然角度看，党内法规制定的主体范围、权限大小一般会随着党情、国情的变化而变化。实现党内法规主体扩容主要是对党务管理事务日趋复杂、党的自身建设面临一系列新情况新问题新挑战所作出的相应调适。“与国内外形势发展变化相比，与党所担的历史任务相比，党的领导水平和执政水平，党组织建设状况和党员干部素质、能力、作风都还有不小差距。”

《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第80页。实现立规主体扩容，赋予副省级城市和省会城市立规权是全面从严治党的发展趋势，也是规范党的组织建设，提升党的领导水平和执政能力的有效途径。试点城市在立规实践中积累了一些可推广的经验，为主体扩容提供了良好借鉴。当然，试点城市在立规中暴露的问题也意味着主体扩容并不是“一蹴而就”“一赋了之”，应当审慎授权、加强权力监管，预防扩容带来的文本质量下降、党内法规权威性受损等风险。

（一）循序扩容，从副省级城市和省会城市到设区的市

中国共产党作为执政党，在法治建设中发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用，其领导国家的方式主要通过制定国家政策，然后由各级立法主体将这些政策具体化、法制化、制度化。当然，这些政策的实现也有必要转化为不同层级的党内法规，成为党领导和建设活动的基本遵循。从试点城市的立规情况来看，虽然各城市表现出不同的立规热情和立规样态，但在贯彻落实党和国家政策方面表现出一致性。这也充分体现了党作为理性的组织，其组织目标需要依靠严格的规章制度和等级制度实现。权力作为一种交换关系，是相互的、非对称的，但也是互惠的。

参见＼[意＼]安格鲁·帕尼比昂科：《政党：组织与权力》，周建勇译，上海人民出版社2013年版，第28页。党内法规制定权下放不仅有助于加强授权主体对下级组织的控制，增强党内法治理念的共享，同时也可以推动受权主体在组织范围内执行上位党规，增强自身的内在聚合。

党内法规制定主体扩容的实现需要循序而为，不能一蹴而就，在位序上应坚持从副省级城市和省会城市向设区的市过渡。有序下放立規权主要是由不同主体的立规需求和立规能力决定的。副省级城市和省会城市在全面从严治党、统筹区域发展等方面具有诸多经验，适时将这些经验转化为党内法规，为加强和提升本地区党的领导和建设提供有效制度保障。党内法规和国家法律在形式上具有共同的属性，立法技术规范对党内法规同样适用。

参见管华：《党内法规制定技术规范论纲》，载《中国法学》2019年第6期，第126页。副省级城市和省会城市获得立法权30余年来，

1982年，全国人大常委会对地方组织法作出修改，规定省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以拟订地方性法规草案，报省、自治区人大常委会制定。1986年，全国人大常委会再次修改地方组织法时，改为省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。参见沈春耀、许安标主编：《大智立法：新中国成立70年立法历程》，法律出版社2019年版，第75页。立法技术相对娴熟，可以为党内法规的制定提供技术指引，避免党内法规质量下滑。制度的生命力在于执行。党的基层组织是确保各位阶党内法规得到贯彻落实的基础。在享有立法权的主体中，设区市是连接基层组织最紧密的一环，适时赋予设区市立规权也是加强基层组织建设、完善基层治理的需要。

但设区的市立法权有限，且行使时间较短，在立法能力和立法技术等方面还需提升。循序扩容立规主体是完善党内法规体系的趋势，赋予副省级城市和省会城市立规权是当下规范完善党的领导和建设活动的需要，其形成的有益经验也将为设区的市赋权奠定基础。

（二）有限授权，以立规需求为导向

党内法规制定主体扩容是建立在治党实践基础之上的，其权限也应当以实际需要为参照。有限授权既要求授权主体在赋权时充分考虑受权主体实际的立规需求，也需要受权主体立足区域治党实际行使立规权。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出，要健全基础主干中央党内法规制度，完善以“一加四”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度四大板块。

参见《十八大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2016年版，第510页。虽然没有中央文件对地方党内法规的体系作出明确规定，但基于党内法规调整对象、调整方式的一致性，地方党内法规体系也可以参照中央党内法规构建组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规四个部分。试点城市仅在基层党建和作风建设方面制定的党内法规也就分别属于组织法规和自身建设法规，而没有制定领导法规和监督保障法规的权力。赋予扩容主体有限的立规权一方面是由于受权主体区域内党的组织建设和作风建设问题突出，亟待解决;另一方面则是受权主体立规能力有限，赋予全部的立规权会导致权力行使不当、降低党内法规质量、损害党内法规权威的风险。

对一个组织而言，有限理性背景下经常表现为学习型组织，通过模仿成功的行为模式来降低结果的不确定性。

参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出社2003年版，第181页。扩容主体在立规能力、立规技术等方面与上位党委法规制定主体有一定差距，需要在立规实践中不断总结提升。在立规需求和立规能力的双重驱动下，扩容主体的立规权限可以得到合理扩充。科学行使立规权，既是扩容主体的权力，也是其责任。扩容主体在行使时应当加强立项管理，积极回应治党需求，同时也要在上位党规中活动，增强权力的高效有效行使。当然，扩容主体的立规权还具有一定的探索性，当上位党规无法为地方党治提供规则供给时，扩容主体可以创制性立规，对上位党规进行及时补充和完善。

（三）预防风险，强化备案审查

党内法治主要体现为程序之治。规范扩容主体的立规程序、强化备案审查，可以预防立规权扩容带来的文本质量下降和权力滥用的风险。探索建立党内审查与党外审查相结合的复合审查模式，规范扩容主体的党内法规制定程序是完善党内法规制定体制的有效举措。扩容主体立规既不能与上位党规相抵触，也不能违背宪法和法律。作为党内审查机构的上级党委可以对扩容主体制定的党内法规的合规性进行审查，这种审查主要包括政治性审查、合法合规性审查、合理性审查和规范性审查。对于不同的审查内容而言，审查标准也存在差异。政治性审查应当坚持严格审查标准，规范性审查采取中度审查标准，合理性审查则贯彻宽松审查标准。

参见段磊：《论党内法规与规范性文件备案的审查基准》，载《学习与实践》2017年第12期，第31页。审查机关应当将审查情况告知立规主体，对存在问题的党规必须作出处理决定，并督促立规主体及时办理。党内法规虽然在道德标准上严于国家法律，但在内容上却不能与宪法法律相抵触，应当体现一定的合法性。扩容主体制定的党内法规的合法性应当由同级立法机关予以审查。完善党内法规的备案审查衔接联动机制是推动党内法规和国家法律的衔接协调的有效路径，上级党委在审查扩容主体制定的党内法规时可以会同扩容主体的同级立法机关就党规的合法性进行审查，提升党内法规文本的质量和水平。

（四）增强实施后评估，健全考核评价机制

作为党内法规制定的重要环节，实施后评估与备案审查不同，主要是一种事后监督机制。扩容主体立规的后评估主要包括确定评估主体、制定评估标准、反馈评估结果等要素。在评估主体的选择上，委托第三方实施可以确保结果的客观性和公正性。扩容主体可以引入高等院校、科研基地等专业机构对党内法规实施后评估工作，以增强评估的客觀性，同时吸收相关党员、专家学者等参与评估，可以提升评估的专业性和理论性。评估标准科学与否直接影响着评估结果的优劣。扩容主体制定的党内法规不仅要符合上位党规和国家法律，还应当具有一定的可操作性，因此评估标准中必须包含“合法性”“合规性”“可操作性”等必备要素。不同主体在立规技术和立规能力上的差异，导致党内法规文本的语言技术和地方特色也不尽相同。在评估标准中吸收语言技术、地方特色等要素可以为规范文本语言、提升文本质量提供依据和保障。评估结果是推动党内法规制定创新发展的重要动力。评估完成后，认定党内法规需要修改的，则由起草部门予以修改;认为需要废止的，则纳入清理范围及时废止，确保评估结果有效运用。

参见李斌雄：《副省级城市和省会城市党内法规制度样本及实践启示》，载《学习与实践》2019年第9期，第69页。实施后评估工作的落实需要依靠考核评价予以保障。把党内法规后评估工作情况作为考核评价立规主体的重要内容，可以发挥正向的激励作用，提升地方党内法规制定工作的水平。

结语

完善党内法规制定体制是健全党内法规制度体系的必要举措。党内法规制定必须立足实践需求，总结实践经验，在实践中不断发展完善。党内法规制定主体的范围经历了一个从不完善到逐步完善的过程，现有的制定主体范围已经不再满足地方党治实践的需要。试点城市在党内法规制定中具有鲜明的主动性，也形成了一些可复制、可推广的立规经验。在试点城市经验的基础上实现党内法规制定主体有序扩容是实现党内治理现代化的题中应有之义。赋予扩容主体立规权既要处理好不同位阶党内法规之间的关系，也要处理好党内法规与国家法律之间的关系。基于扩容主体有限的立规能力和立规技术，赋权的同时也要加强督权，以防范能力不足带来党规质量下降的风险。强化党内法规制定的事前备案审查和事后评估，将立规工作纳入领导干部考核评价机制是规范立规权行使的有效手段。实现党内法规制定权的扩容，既符合党治实践需要，同时也能有效解决党内法规制定中存在的具体问题，对推动党内治理法治化、实现国家治理体系和治理能力现代化具有基础性作用。