轨道交通工程竣工财务决算问题及对策研究

张晓玲

摘 要 城市轨道交通高昂的造价、较长的建设工期、复杂的专业种类、庞大的资产体量，导致其竣工财务决算工作极其复杂而艰巨。竣工财务决算不能及时完成，将直接阻碍后期资产运营与管控的进度与效益，影响项目国家正式验收进度。本文在深入分析轨道交通工程竣工财务决算过程中存在的问题与困难的基础上，探讨并提出相应的对策和方法，以期规范轨道交通工程管理、提高项目结决算效率。

关键词 竣工财务决算 轨道交通工程 问题 对策

一、前言

与传统公交运行模式相比，城市轨道交通具有速度快、安全、节能和高质量服务等优点。随着我国经济的快速发展，国内不少大中城市纷纷选择将其作为缓解城市交通拥堵、惠及大众、促进投资发展的重大民生工程。据中国城轨协会统计，截至2019年底，国家共批复了63个城市建设规划城市轨道交通，在建城轨线路可研批复累计投资额达到47336.4亿元，40个城市建成投运城轨线路197条、运营里程6037.27千米。

众所周知，城市轨道交通工程具有施工技术条件复杂、对土地的利用和城市结构布局影响大的特点，其施工周期一般3～5年，涉及规划设计、征迁、建筑、机电等业务形态。除城轨企业（建设、运营）自身外，还涉及施工、监理、设计、设備等外部单位，以及中介机构与政府部门等，真可谓“一线建设，四面八方”。竣工财务决算是城市轨道交通工程项目竣工验收的重要组成部分，通常以实物和货币为计量手段，综合反映项目建设的整体成果和财务状况。

二、城市轨道交通工程竣工财务决算概述

（一）竣工财务决算编制目的

1.确认工程建设成果，回归投资概算，完成建设闭环

轨道交通工程建设源于政府批复概算，通过合同计量等方式，在3～5年的工程建设中，以土建、机电以及其他费用等形式，转换为实实在在的投资，通过预验收、对外试运营为社会大众服务，完成从投资概算、合同计量（核算）到实物交付的价值转换过程。作为对概算投资回归、建设成果评定的依据，竣工财务决算按照国家规定的形式与内容予以体现，提交政府审计批复，最终实现建设闭环。

与此同时，通过决算编制与政府审核批复，可以对工程建设过程及相关结果进行后评价，为后续项目优化指标设定、工程建设管理提供参考，起到承前启后的功效。

2.以资产清单为纽带，促进资产价值链条系统、规范

交付使用资产清单是竣工财务决算编制中最主要的内容之一，通过分析、归集建设合同与相关费用，明确建设移交资产明细与价值，为后续使用、管理提供价值基础。

（二）竣工财务决算编制依据与主要内容

1.编制依据

按照财建〔2016〕503号文的规定，竣工财务决算编制主要依据包括经批准的工可报告、初步设计文件、工程概算及其调整文件、招投标文本、施工和设备采购等合同、工程结算资料、有关会计及财务管理资料，以及其他项目有关资料。上述编制依据也是竣工财务决算政府审核、批复的重要依据与内容。

2.主要内容

按照《基本建设项目竣工财务决算管理办法（试行）》（甬轨司〔2018〕15号）的规定，工程竣工财务决算的主要内容包括编制竣工财务决算表、财务情况说明书，以及竣工财务决（结）算的审核情况与其他辅助资料。其中：竣工财务决算报表包括合同统计表、概算执行表与交付使用资产表等18类报表;财务说明书包括项目概况、概算分析、征迁补偿以及主要经济技术指标等12个方面的内容。报表与财务说明互为支撑，从资金、合同、概算、实物资产等多方面详细分析、系统汇总项目建设情况。

（三）竣工财务决算编制流程

竣工决算编制的基础是单项工程结算，而结算来源于过程计量与财务核算，因此，要建立起一整套系统、规范的指标体系，促进过程计量、财务核算与竣工决算的融合。

一般而言，在单项工程结算完成80%的基础上，竣工财务决算编制可正式启动。在编制过程中，主要分为决算准备、决算编制与调整以及决算报审3个阶段。

1.决算准备阶段

决算编制工作一旦启动，首先进入决算准备阶段。主要工作为明确决算工作的责任单位和牵头单位，编制决算工作的具体方案和计划，确定相关单位的工作职责与具体流程等。其中应重点明确征迁补偿、机电设备和安装工程、土建施工及待摊投资等4个方面，具体表现为决算时间节点的明确、相关决算表格的下达、具体决算要求的确定等。

2.决算编制与调整阶段

（1）交付使用资产明细表。根据建设移交接管实际，综合确定建设资产价值，作为后续资产管理的前提，需要相关部门围绕合同、移交接管实际进行填报。

（2）概算回归分析。作为项目调概与审批的基础，针对建设概算开项，围绕合同与非合同支出进行系统分析汇总。与此同时，向政府相关部门进行概算调整申报，取得调整批复。

3.决算报审阶段

竣工财务决算编制初稿完成后，经建设单位内部审核定稿后报送业务主管单位部门审核，取得正式批复。其中，项目概算如有超支，应先取得概算调整批复后，才能上报最终评审。审批通过后，对于其中产权不属于城轨企业的资产予以转出，对项目概算执行、财务处理、资产价值进行相应的调整，参与项目竣工验收，完成项目闭合。

三、轨道交通工程竣工财务决算的问题分析

（一）单项工程结算启动不及时

单项工程结算是决算的前提，何时启动与进度把控对于工程竣工决算意义重大。如单项结算启动晚、进度慢，且过程调整耗时过长，相关资料与物理现状与移交接管差异多，就会给单项工程结算和后续决算带来极大的困扰。

（二）跟踪审计未能与结决算工程相结合

在跟踪审计过程中，如果对审计范围与资料的约定不明确，单项工程（个别合同）定案审计、单独报告的模式不清晰，则在结算阶段会存在工作重复、审计反复的问题，阻碍审计效率与结算进度。

（三）合同条款约定不明确、执行不严谨

合同是企业行为的起点与行为内容的约定，也是工程结算的基础。如果在合同的主要条款约定上不明确、表述含糊，且执行过程中存在不严谨、差异化处理等问题，在结算环节特别是审核初稿与施工单位的对账过程矛盾就会较多，从而拖延结算定稿时间。

（四）合同变更不及时

合同变更是合同履约与价值确认的重要组成部分，应当在施工过程中及时、完整地完成签证与审批，并在中期计量中予以调整，在结算上报中予以体现。反之，如果这些工作不够及时，且缺失相关资料，直接导致变更报批困难，或出现结算上报反复的现象，导致工程结算上报不及时，结算定案慢。

（五）结算上报时间无硬性约定

在结算过程中，由于施工单位基础资料如施工图纸、计算底稿或者过程签证（尤其是工程变更）等的缺失，加之工程结束、施工单位人员变动或解散，工程尾款较少等因素，且对上报时间未作出硬性约定，导致施工单位结算上报不积极，对账意愿不强，导致合同结算定案举步维艰，直接影响整条线的结算进度。

（六）决算审计时间不及时

在竣工决算审计环节，可能存在审计机构不明确、审计主体边界不清晰、审计模式不明确、审计力量配备不齐、审计计划未纳入考核、审计人员调整频繁等诸多因素，导致审计机关与协审计单位之间、审计方与被审计方及施工单位等产生扯皮、沟通不畅等问题，从而影响整体竣工决算的定案。

四、轨道交通工程竣工财务决算的对策

（一）总体思路

一切工程建设的核心都要以满足最终用户需求为目标，合同计量的目标都是合同结算与决算，完成合同价值的闭合;从价值管理、结果评估的角度，把财务结决算的要求植入工程建设的全过程，同步收集、整理过程资料;从源头抓起，从过程抓起，变复杂为简单。

（二）具体实施举措

1.明确组织架构保障

明确正线资产在建设移交阶段的权属关系、牵头部门及其职责，设置专门委员会或专职部门，统一协调合约、建设、运营与财务等相关部门、单位，统一处理项目前期、建设、移交接管与工程决算等事宜。

（1）移交接管小组。负责以项目竣工验收为目标，统一安排、部署建设工程移交管理工作，以及建设工程尾工（甩项）的确认。

（2）财务结决算小组。负责统一安排、部署工程竣工财务结决算事宜，明确牵头部门和主要职责部门（如概算、资产清理等），处理结决算重大事项等。

在具体工作中，各小组互有交叉，移交接管小组要督促建设与接管单位工作进度，并为财务结决算做好移交接管数据等工作;财务决算小组要全程参与，了解建设、移交与管理进程，尤其是要督促其做好单项工程结算、移交数据规范与完整。对此，针对相关部门职责与工作流程要进行相应的修订。

2.提前规章制度建设

制度建设是高效、有序开展竣工财务决算工程的基本保障，主要涉及资产分类标准、资产管理办法、竣工财务决算细则等方面，明确决算全过程的职责、流程、基本要求、成果标准等环节，各项制度之间相互依托、相互衔接。

3.加快资产移交接管

资产移交接管是轨道交通建设项目试运营前必备的关键环节，重点需要关注如下两方面：

（1）确定移交資产标准，形成合同、建设、移交与管理统一维度，实现资产形成的可溯性与规范性。

（2）强化资产使用单位（运营）在资产建设环节中的角色定位，赋予其早参与、早监管、早接收职能，提高建设运营一体化效率。

4.重视概算管理

概算是轨道交通项目建设的依据与标准，也是项目验收的重要内容。要严格概算管理，做到以概算为龙头，加强对项目可研、合同、建设与财务等相关环节的动态管理。指定专门部门统一概算管理，统一处理概算编制、使用与调整申报等事宜，建立健全项目估算、概算、预算与结（决）算四算有机统一、互为促进的管理机制。

5.强化单项工程结算

单项工程结算是竣工财务决算的前提，是在过程计量的基础上，对合同履行情况的评估与认定，其相对于决算最重要的意义在于计量清单的延续与统一。要以决算设定维度，以合同清单为基础，对过程计量清单进行归类整理，变期末分析为过程分析。

（1）完善合同条款，强化合同对方主体责任，提高结算效率。合同支付条款对中期支付比例不能过高，否则将直接导致后续结算时施工单位配合度不够，甚至消极配合或不配合。应适当增加合同结算、移交接管的比重，明确要求合同变更与结算上报期限，明确资产使用单位（如运营）在移交接管成果、合同质保金支付的签字确认权限与支付前提，激发合同对方结算的主动性。

（2）强化对集成、监理与咨询单位的管理，规范建设环境，优化业主工程管理绩效。设备集成与工程监理作为建设业务的外围支撑，对于工程建设管理意义重大。优化其作业绩效考核方式，应增加其违约成本，如对应工程项目（合同）结算进度与完整等，避免其过多注重工程建设质量，忽略工程结算、决算现象的发生。对于咨询单位，要加大咨询报告质量与进度的考核，杜绝虚假报告的发生，坚决维护公司利益。

五、结语

城轨竣工财务决算来源于城轨企业的建设管理与工程实践，又反作用于建设管理与工程实践，两者相辅相成，互为促进。竣工财务决算工作需紧密围绕单位的目标定位，理清工作思路，借助信息化作业平台，设置合理、系统的作业流程，以制度建设为起点，紧紧抓住资产移交接管和单项工程结算这两个关键节点，充分利用内外两种资源，明确标准、重视进度，将竣工财务决算目标贯彻于工程建设的各个方面，切实改善工程管理，切实提高工程竣工财务决算编制效率与质量，切实促进国有资产保值增值。

（作者单位为宁波市轨道交通集团有限公司）