华为公司游说欧洲议会的背景、不足分析及策略建议

王文昊 张鹏

摘 要：目前中欧高新技术产业合作正面临中国角色转换、中国民营企业成为重要参与者这两大新形势，同时欧洲议会的权力上升现象也势必影响中欧合作，因此中方高技术企业正确游说欧洲议会十分必要。华为游说欧洲议会这一典型案例可以为同类型企业提供有益经验及教训，以此提出的有效策略建议能够为中方高技术企业在走进欧洲的过程中获得欧洲议会的支持提供参考，从而推进中欧高技术产业合作。

关键词：高技术竞争;欧洲议会;中国高技术企业;游说

中图分类号：F74     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.14.014

1 华为“走进”欧洲的背景变化

中欧双方作为体量最大的经济体之二，始终保持密切的经贸合作，互为第一、二贸易伙伴，其中高新技术及其产品作为国家综合实力的重要组成始终是中欧合作的重要内容，而目前以华为为代表的中国高技术企业走进欧洲的背景发生巨大变化。

1.1 中欧高新技术产业合作面临新形势

中欧双方作为体量最大的经济体之二，始终保持密切的经贸合作，互为第一、二贸易伙伴，其中高新技术及其产品作为国家综合实力的重要组成始终是中欧合作的重要内容，而目前中欧高新技术产业合作正呈现中欧角色转换、中方私营企业作用凸显两大新形势。

中国关键技术发展取得领导地位。从18世纪第一次工业革命开始一直到21世纪初期，以欧美为代表的西方国家始终主导技术革命进程，长期垄断多种核心技术。中国由于西方技术封锁只能保持追赶而难以获得技术迭代主导权，因此在与欧美高技术产业的合作中始终处于脆弱性较强的进口方地位。2018年后中国在部分关键技术如5G技术取得的领先地位使上述形势开始发生变化，中国开始领导技术迭代进程并在相关领域中外高技术产业合作开始掌握主动权、扮演出口方的角色。

中国民营企业竞争力迅速提高。民营企业在经历对国外先进技术引进、消化、追赶三个阶段后，自2008年起正式成为中国高新技术产业走出去的排头兵，进入突破性阶段。这一阶段内，以企业为主体、以元创新为目标的国家创新战略逐渐形成。在这背景下，国内一大批民营高新技术企业迅速成长并逐步在部分世界前沿制造业领域掌握话语权，以通讯技术为例，中兴公司5G 专利布局全球超1700件，华为公司已经是全球最大专利持有企业。

1.2 欧洲议会成为中欧高技术合作的重要变量

在上述形势下，部分国家试图通过政治手段干预市场竞争，遏制中国高技术企业发展以维护其技术迭代领导权与在知识领域的结构性权力。歐洲议会自身性质与变化使其成为利益相关行为体影响中欧高技术产业合作的重要途径。

（1）欧洲议会权力实现双重上升。就欧盟而言，其作为国际组织独立进行决策的自主性以及实施决策的组织能力均不断提高即超国家性加强，这导致欧洲议会作为其决策机构的绝对权力增大。“从1951年的《欧洲煤钢共同体条约》到2001年的《尼斯条约》， 都体现为战后成员国的权力不断向欧洲集中的趋势”，并且欧盟最重要支柱——欧洲共同体，其决策机制具有远超另外两大支柱的超国家性质，即欧盟在第一支柱涉及的经济、能源等领域具有更高的话语权。就欧洲议会自身而言，在“民主赤字”问题提出后，欧盟通过数次条约修订不断扩大欧洲议会权限，提高欧洲议会决策主体地位，实现了欧洲议会“权利由咨询权向监督权、预算权与立法权过渡”，尤其是立法权不断扩大。

（2）欧洲议会决策易受外部干预。欧洲议会在欧盟中决策权重的不断上升使得各行为体将欧洲议会作为游说目标的意愿不断增强;同时，游说欧洲议会“比部长理事会更加透明开放，比欧盟委员会进入的程序和要求更加简单”，各行为体因此也不断增加对欧洲议会的游说次数以增加影响欧盟决策的机会与游说成功的可能性。

（3）利益集团博弈影响欧洲议会决策。欧洲议会对游说行为的开放态度使得欧洲利益集团尤其是大型公司将欧洲议会作为影响欧盟决策的重要渠道。据统计，目前在欧洲透明登记系统上的游说集团11699个，市场行为体占49.6%。市场行为体与国家等政治行为体相比遵循经济理性逻辑，追寻自身经济利益最大化的特点使其不仅成为游说欧洲议会的主要行动者，也使其成为对宏观产业政策变动最敏感最有意愿通过游说的方式影响欧洲议会决策从而维护自身经济利益的行为体。

2 华为游说欧洲议会过程分析

2019年3月12日，欧洲议会在斯特拉斯堡会议期间呼吁欧盟政官方评估中国参与发展5G通信系统所带来的网络威胁，该决议最终获得通过。决议通过过程表现出多方参与的特征，其中华为公司的游说过程与结果值得我们深入思考。

2.1 技术贸易领域受政治干预风险爆发

信息时代下，5G技术作为世界前沿通讯技术对国际政治格局具有重要影响，因之领跑世界5G技术发展进程的华为公司必然引起欧美警惕，促使部分国家使用政治手段干预市场行为以应对当前华为公司的市场竞争优势。

美国高官公开向盟友施压，部分国家将正常高新技术产品贸易泛安全化、采取违背市场经济理性的行政手段、针对华为公司设立贸易壁垒等行为集中体现了政治干预风险的爆发。然而，如果将华为和中兴排除到欧洲5G建设的名单之外，那么欧洲的5G建设成本将会增加550亿欧元，这使得欧洲面临着两难选择，导致其行为前后冲突。在部分欧洲国家以安全为由将华为排除在5G建设之外的同时，相当多的运营商选择规避禁令，如法国老牌运营商Orange表示虽然不会在法国但会在波兰和西班牙使用华为的设备与技术。除成员国政府外，欧盟也对美国政治态度进行反应，通过了3月12日决议。

该决议的通过是老牌发达国家通过泛政治化手段保持技术垄断以维系霸权的必然反应，在中国高技术实现迅速赶超、欧美技术竞争力疲软的大背景下，中欧高技术产品贸易受政治干预的潜在风险始终存在且爆发可能性不断提高。

2.2 外部行为体干预欧洲议会决策

欧洲议会集体表决的决策程序以及决策过程的对外开放性使得欧洲议会决策结果呈现多方参与的特点，在本次决议过程中存在三方较为明显的院外行为体。

正如前文分析，排除华为是出于政治压力原因而非出于经济利益考量，政治压力极大程度来自于美国，但是美国作为非欧盟国家并不能参与欧洲议会决议，因此其对欧洲议会决策的影响极大程度上是通过院外游说的式来实现，美国国务卿彭佩奥除直接发表声明外还走访欧洲三国并直接表达对华为在欧洲扩张的关切，表现出美国试图通过政治施压游说欧洲的企图，波兰、捷克等国在美国政治压力下颁布了对华为的禁令。

从目前资料来看，此次欧洲议会决议通过较大程度上受到了成员国与第三方国家影响。从成员国来看，欧洲议会决议草案着重强调了该决议参考了2018年12月捷克国家网络安全机构发出的警告;从域外国家来看，欧洲议会还参考了澳大利亚政府通过了2018年9月18日生效的政府电信部门安全改革这一事件，该改革与捷克警告一样成为欧洲议会最终决定提高对华为5G技术审慎态度的因素。

同时，华为在欧洲关于5G领域最大的竞争对手——爱立信也迅速行动。早在2月18日，爱立信首席执行官霍尔姆就曾表示爱立信的5G商业部署完全可以在欧洲取代华为，华为并非不可或缺，而就在欧洲议会对该议案进行表决的当天，爱立信集团与英国公共信息安全通讯办公室举办了交流会议，间接游说欧洲议会。

2.3 华为对欧洲议会议员进行直接游说失当

作为该份欧洲决议的主要针对对象，华为公司曾积极就信息安全问题与欧盟、欧洲议会进行沟通，如2019年3月7日华为布鲁塞尔网络安全透明中心成立大会上，华为公司就邀请了欧洲议会议员Peter Kouroumbashev出席、交流，该议员也做出积极回应：“为了避免欧盟内认证标准不统一，我们需要对欧洲的ICT产品和服务实施按设计而非按国别的隐私保护措施。”

遗憾的是决议结果表明华为公司进行直接游说的努力收效甚微，欧洲议会最终仍然通过了评估中国5G网络威胁的决议，虽然并未在决议中明确提及华为公司，但华为公司作为中国5G技术的领跑者显然是该决议的主要针对对象。综上，华为公司此次试图影响欧洲议会的举措以失败告终。

3 新形势下中国高新技术企业游说欧洲议会的策略建议

从华为的游说失败我们可以看出中方企业在当前背景下以获得欧洲议会支持为目标的游说策略有待改进，笔者在此提出以下建议。

（1）寻找盟友抵制政治干预。中方企业需要清楚认识到欧洲行业内部的利益分化与不同诉求并利用这种分化使自身参与到其中，遵循经济理性逻辑认清“敌人”找到“朋友”，一方面可以与欧洲产业建立长久合作，另一方面可以增强产业内部支持自己一方的力量，联合起来抵制政治干预实现双赢。如在欧盟对华光伏产业双反调查事件中，中国企业利用欧盟光伏产业内部的对立以及与部分企业的合作关系，获得了产业协会的支持，形成合力对欧洲议会施动，最终实现欧洲光伏产业内部意见相对的两方实力逆转，从而成功影响欧盟做出利于中国光伏企业的决策。

（2）正确选择关键游说对象。正如案例分析中提到，华为有过对议员进行游说的努力。华为在布鲁塞尔网络安全透明中心成立大会上邀请欧洲议员Peter Kouroumbashev出席，但结果表明收效甚微。其原因就是华为公司选择了错误的施动对象，Peter Kouroumbashev所在委员会是工业能源研究委员会并同时担任黑山稳定联盟委员会副主席，但这两个委员会不仅与通讯行业关系不大且与中国关系较小，从相关文件来看，中国5G决议草案相关委员会是内部市场及工业企业委员会，而该委员会包括委员长、副委员长、委员等在内的重要成员均未在欧洲议会表决大会前后与华为公司有过接触，但事实上，华为公司是有机会有依据对该委员会进行游说的，因为该委員会重要职责之一就是改善商业环境并放宽市场准入，欧洲议会毫无依据的做出评估中国5G技术威胁为中国5G技术进入欧洲市场设置障碍与该委员会职责相悖，因此，华为公司完全可以据此联合其它利益方向该委员会进行游说。

（3）积极采取间接游说方式。从该事件进程来看，华为在对欧洲议会进行游说时主要采取的是直接游说的方式，将施动重点放在少数关键的官员、议员身上。虽然这种游说方式有着简单高效的优点，但是欧洲议会作为超国家性质的民选议会机构，其表决程序以多数同意方式为主，即使对议员或官员游说成功的可能性较高，对最终结果会产生多大的影响仍是未知数。间接游说通过社会宣传，调动社会相关利益方关切自身利益促使其进行维护自身利益的行动，与利益集团形成合力对欧洲议会进行施压，影响所有表决者，对于欧洲议会这种以集体表决为主要决策方式的议会机构，这种方式反而成功率更高。因此，中方在通过利益集团影响欧洲议会决策时，可以考虑同时进行直接游说、间接游说两种施动方式，既有重点地直接游说少数关键议员官员，又利用非政府组织、大众媒体对决策群体进行普遍性施动，提高影响最终决策的成功率。

参考文献

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