重大违法占地案件正式处罚前应当集体讨论决定

张趁心

案   例

村民王某未经批准，擅自占用该村集体土地650平方米建饭店及停车场，该县自然资源局经过调查后，向王某先后送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》等法律文书，但在法定期限内王某未提出听证、复议、行政诉讼以及未履行拆除义务。在县自然资源局对其下达行政催告后，王某仍未履行处罚决定。县自然资源局根据《行政处罚法》第五十一条第三款规定，依法向人民法院申请强制执行，拆除违法建筑物350平方米及其他设施，恢复土地原状，并处每平方米10元的罚款。

该县人民法院接到強制申请材料后认为，根据《行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，本案拆除350平方米违法构筑物的行政处罚，属于较重的行政处罚，依法应经县自然资源局负责人集体讨论决定。但县自然资源局提交的强制申请材料中只提供了监察大队集体讨论的材料，并没提供县自然资源局负责人集体讨论的相关材料。人民法院以程序违法为由，根据《行政强制法》第五十八条第二款规定，对自然资源局提交的强制执行申请予以驳回。

本案中，行政机关没有事先告知被处罚人听证权，是否属于程序违法？如果没有告知听证权，但是实体正确，是否能够撤销具体行政行为？

分   析

首先，当前认定重大违法行为没有统一标准。《行政处罚法》第三十八条第二款虽然规定了重大案件应当集体讨论决定，并对纳入集体讨论的案件范围作出了原则性规定，但该条表述较为笼统，执法实践中不好操作。目前，国家层面也没有出台统一的规定和具体标准。

结合多年执法经验，笔者认为，当前基层自然资源部门对重大和较大违法行为的认定依据主要有以下标准：一是以违法占地面积作为判定依据，根据占地面积大小可分为轻微、一般、严重、特别严重四个等级标准。在执法中，一般将严重、特别严重案件列入重大和较大违法行为范围。二是以非法买卖或非法转让国有（集体）土地金额的多少作为判定依据。三是以没收建筑物面积的大小或者罚款金额的多少作为判定依据。四是以违法情节严重的等级或者社会影响力的大小作为判定依据。五是以拆除建筑物后，违法当事人财产遭受损失的严重程度作为判定依据。

即使依据以上方式判定重大和较大案件，也有特殊情况存在。如，按照自由裁量权标准，违法占地面积在2000～3335平方米属于严重违法行为，倘若占用基本农田每平方米罚款为25～28元，而占用其他土地每平方米罚款为5～8元，会出现占用面积大而罚款数额小的特殊现象。

由于基层对认定重大或较大案件集体讨论决定的标准不一，在申请强制执行阶段和人民法院认定的标准不能互相衔接，对申请强制执行案件带来了一定影响。

综上所述，笔者认为，纳入重大或较大违法案件讨论范围至少应当符合以下条件中的一点。一是对个人、单位或其他组织处以较大金额罚款的案件。二是违法占地面积较大的案件。 三是对大型违法建筑物及其他设施需下达拆除行政处罚决定书的案件。 四是复杂、疑难案件。

其次，县人民法院裁定不予强制执行符合法律规定。一是拆除建筑物后被处罚人损失大。虽然被处罚人占用土地面积不大，但建筑物的拆除涉及到被处罚人的利益和财产损失。本案中，自然资源部门作出的拆除350平方米建筑物行政处罚，按普通民房每平方米700元造价，被处罚人将遭受25万元经济损失，对个人来讲，属于重大行政处罚。二是在重大和较大处罚前，行政机关负责人必须进行集体讨论决定。《行政处罚法》第三十八条第二款对行政处罚程序作出了严格规定，执法机构在作出较重行政处罚决定中，必须由行政机关负责人集体讨论，依法决策，否则就构成程序违法。三是行政机关负责人集体讨论决定是依法决策的体现。对重大和较重案件需要行政机关负责人集体讨论决定，是实现民主决策、科学决策、依法决策的要求。经过集体讨论决定，不但最大限度地保证行政决策的民主性、科学性，避免决策的随意性，还能最大限度地体现法律以人为本和法律面前人人平等的理念。（作者单位：西华县自然资源局）