论我国土地征收中公共利益的法律认定

罗延柯

摘 要：随着我国城市化的快速发展，土地资源日益紧缺，土地征收也变的越发频繁，而围绕土地征收所产生的问题与纷争也会逐渐增多，其中一些根本性问题急需得到合理解决。而公共利益的界定就是其中之一。目前，我国对于公共利益的界定制度仍然处于一个相对不太成熟的阶段，公共利益的概念始终停留在一个过于宽泛和抽象的层面上，这不利于解决现实中集体土地征收面临的困境。 本文主要通过中外对比，从实体法和程序法两个方面对集体土地征收中的公共利益进行研究，并且提出了程序上和实体方面的制度设想。

关键词：公共利益;土地征收;程序法;实体法

我国宪法明确规定“公民的合法财产不受侵犯。”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”可见，公共利益是土地征收的基础和目的，也是唯一的依据。然而，在实践中，公共利益就像是一个“箩筐”，什么都可以往里装。因此，对集体土地进行规范、征收的行为日益普遍，引发各种不和谐因素，甚至出现了很多违法的土地征收案件。据统计，近些年来与土地征收相关的信访案件比例大增。然而，这些剥夺公民合法财产、侵害公民合法权利的违法事件都是打着维护公共利益的名号进行的。因此，研究土地征收中公共利益的界定和实现机制既是一个理论研究命题，更是一个亟待解决的实践性命题。

一、我国土地征收中公共利益界定的必要性

土地征收需以公共利益为目的，这在各国立法中几乎已经为通例，在我国这当然也不例外，然而在实践中，我国目前除因公共利益征收集体土地外，非公共利益目的土地征收也同样存在，理论上来看主要表现为以下两个方面：其一，在于目前的有关土地征收方面的法律亦不完善，根据我国目前的法律规定，对集体土地不得进行如买卖、转让之类的交易，与此同时，经济的发展导致我国近些年来房地产业利润激增，日益成为一种暴利行业，商業发展直接导致了对土地的需要日益扩张，在这种前提下，在巨大的商业利益驱使下，便极易产生商业利益征收，这也是我国目前接连产生强制征收、暴力征收的重要原因;其二，如前文所提到的，对于某些根据法律规定必须办理出让手续后才可使用的土地，那么如需使用，就必须经过法定的征收程序，将集体土地转为国有土地后  ，再办理出让手续进行使用。这两种土地征收方式均非以公共利益为目的，不符合我国的立法精神，而产生这一现象的原因，很大一部分在于我国法律目前关于土地征收中的公共利益规定还过于原则化，缺乏实践操作性，因而总体看来也还相当不完善。这也从一个方面看出了我国合理界定土地征收中的公共利益确有必要。

二、我国土地征收中公共利益界定的可行性研究

对于土地征收中的公共利益确有合理界定的必要性，那么对于该概念，是否具有明确界定的可行性呢？上文也已提到国内外学术界对公共利益的内涵也有从不同角度的把握，这也从不同侧面体现了公共利益自身的不确定性。事实上，由于这一概念自身的不确定性、抽象性的特点，要对其内涵进行准确的定义，也确有难度，综合上述学者的观点可以看出，不少学者在定义公共利益的内涵时都使用了“多数人的利益”这一说法，那现实中我们又该如何把握“多数人”的范围呢？事实上社会是由一个个个体所组成，而每个个体以及由若干个体所组成的小集体都有不同的利益，并非完全相同，那么我们如何整合出这个“多数人的利益”？可见也并非易事。 把握公共利益的内涵最大的难度即在于这一概念自身具有的不确定性，包括内容以及收益对象的不确定性，也正因为此，才导致学术界对一概念一系列的研究讨论，也正是因为如此，理论界中有不少学者认为其是不可明确界定的，我国法学理论界对此也有过激烈的争论。王利明教授是主张公共利益不可明确界定的代表，其主张公共利益属于框架性概念，其自身即具有多样性和不可穷尽列举性的特点，并且还是属于一个含有较强主观性的概念，故而不该对其在法律中进行明确界定。那么事实是否如此呢？公共利益是否是不可界定的呢？当然我们所说的从法律上对公共利益加以界定，并非是等同于给公共利益加上一个准确的定义，上文也已提到，如果力求准确对公共利益的内涵进行把握，实际上并不简单，而本文此处所提到的对公共利益进行界定是从法律的实践操作性的角度来观察的，即是以立法的形式对公共利益的概念和范围予以相对确定，使这一概念具有实践操作性。

三、完善土地征收中公共利益界定程序

（一）明确界定公共利益的主体

我国由全国人民代表大会对土地征收中相对稳定的公共利益进行法律界定，对于相对不确定的公共利益进行判定，由全国人大常委会进行法律解释。公共利益界定的主体理应为人民代表大会，这是主要是因为土地征收涉及最广大的人民的最根本利益，人大代表代表的恰恰是人民的根本利益，理所应当的成为公民权利最可靠的保障。鉴于公共利益界定的问题往往牵涉到专业性、合理性甚至是执法的民主性，如果政府有关部门能够在土地征收前审查时，邀请专家、学者、律师等专业人士组成调研小组，对土地征收是否符合公共利益的界定从科学的角度进行论证，客观的立场进行评估，使得土地征收符合公共利益的目的，大大增加界定程序的科学性和合理性。

（二）将公共利益界定纳入土地征收的审查制度

建立完善土地征收审查制度是势在必行的，将公共利益界定作为重点内容纳入审查制度更是重中之重。现行的土地征收法律制度中政府一人分饰两角，既是运动员又是裁判员，权力滥用的现象屡禁不止。不仅如此，审查内容中关于公益性目的的缺失使得土地征收的审查浮于表面流于形式。解决审查主体和审查内容两方面的问题是土地征收审查制度的根本问题。现阶段我国正在探讨研究由人大来做土地征收的审批决定，对于这一方案看法不一，如何解决人大审批权合法化的问题是关键。当然，地方人大具有立法权限，可以通过立法规范人大在土地征收中的审查权，规范和完善征收的事前审查制度。审查内容方面建议以公共利益的界定为突破口，既能避免结构性的改变引发一系列社会问题，也能从根本上完善现行土地征收法律制度，规范征收的过程让土地征收更加合法合理。

（三）畅通司法救济渠道

司法裁决是公共利益判断的最终途径。横向对比可见，发达的大陆法系国家和英美法系国家都确立了法院对征收之公益性界定的司法审查权。受到侵害的公共利益通过司法机关行使审判权得到了救济，同时也防止了侵害公共利益行为的发生。任何一个法治社会最基本的要求就是对公民生命、自由和财产的强制或者剥夺必须经由司法程序。司法终局的利益是有保障的利益，公力救济的渠道应当保证畅通无阻的为每一个合法利益遭到侵害的个人服务。司法机关应当保障公民表达真实意愿，得到司法救济的合法权利。

四、结语

当下中国，社会经济迅猛发展，城镇化进程逐步加快，人民群众民主权利意识显著提高，在社会经济建设和精神文明建设蒸蒸日上的背景下，法治建设的脚步也要跟上时代的步伐。近年来，关于公共利益界定问题的研究越来越深刻，土地征收中的公共利益界定问题的表现越越来越突出，这说明在我国社会生活中土地是人民不可分割的一部分，对土地征收中公共利益界定的实体和程序的规定或者是配套制度的完善，最终目的都是为了保证执法机关有法可依，土地征收合法有效地进行，保护农民最根本的利益，保护中华文明的根源血脉。更加深入的探讨公共利益界定的问题，尤其是土地征收中的公共利益界定的问题，既要吸收国际有益经验，又要结合中国实际，每一次研究的进步对于法治的建设都具有重大的现实意义并且有益于今后的研究。

参考文献：

[1]吴高盛：《公共利益的界定与法律规制研究》，中国民主法制出版 2009 年版。

[2]邢益精：《宪法征收条款中公共利益要件之界定》，浙江大学出版社 2008 年版。

[3]陈新民：《宪法基本权利之基本理论》，三民书局出版社 1992 年版。

[4]李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社 1999 年版。