?促进湖南省农民专业合作社快速发展的对策研究?

?万平 陈共荣

摘 要：农民专业合作社是提高农户收入、帮助贫困地区脱贫、改善农民所处弱势地位和减轻农业生产固有风险的重要力量，是带领农民进入市场的经营主体。为全面了解湖南省农民专业合作社的发展状况，对全省8个地级市18个县的33家农民专业合作社进行调研，发现合作社的发展存在与地方区域优势结合不足，且管理水平较低;土地承包经营权作价入股可能次生农民失地风险;资金实力薄弱，再融资渠道不畅;专业人才缺乏，信息化严重滞后;市场运作机制不完善，缺乏有效的评价机制等问题，并针对问题提出了加快湖南省农民专业合作社发展的政策建议。

关键词：农民专业合作社;发展模式;组织管理;政策扶持

中图分类号：F321.4文献标识码：A文章编号：1006-060X（2020）02-0087-04

Abstract： Farmer professional cooperatives， as an important force to help farmers increase their incomes， help poverty alleviation in poor areas， improve the disadvantaged position of farmers， and mitigate the inherent risks of agricultural production， are the main body of business that leads farmers into the market. In order to fully understand the development status of the farmer professional cooperatives in Hunan Province， the research team conducted a relatively comprehensive survey of 33 farmer professional cooperatives in 18 prefecture-level cities and 18 counties. The survey found that some problems existed in the development of the farmer professional cooperatives， such as insufficient integration with local regional advantages， relatively low management level， the land-losing risk of farmers caused by their land-contracting rights in lieu of shares， weak capital strength， limited refinancing channels， lack of professional talents， serious delay of information，

imperfect market operation mechanism， and lack of effective evaluation mechanism. Based on the discussion and analysis of the survey results， policy suggestions for promoting the development of farmer professional cooperatives in Hunan Province were put forward.

Key words： farmer professional cooperatives; development mode; organization management; policy support

湖南素有“魚米之乡”美誉，稻谷、生猪等大宗农产品产量在全国位居前列。湖南省政府把“强农”作为提升全省综合竞争力的一个重要方面，大力推进现代农业建设，实现农业强省战略。农民合作社是组织小农户参与乡村振兴的有效载体[1]，可通过精准扶贫、推动标准化生产、提升农产品质量等发挥领头作用。为全面了解湖南省农民合作社的发展状况，课题组对全省包括长沙市、株洲市、常德市、衡阳市、邵阳市、永州市、怀化市、益阳市等在内的8个地级市18个县的33家农民合作社进行了一次比较全面的调研。调研主要采取问卷调查法，并辅以访谈的方式对农民合作社发展状况进行专门调研。通过入户实地调研的方式，共获得合作社负责人有效问卷32份，合作社社员有效问卷293份，访谈记录7份（每次访谈包括1名合作社负责人和2～3名社员）。就调查情况来看，湖南省内虽出现了少数发展势头较好的农民专业合作社，它们具有规模大、竞争力强和农户带动面大等特点，但是大部分合作社发展中困难重重。课题组对湖南省农民专业合作社发展情况调查结果进行了全面梳理，对其现存问题进行系统分析，并结合转型时期农业、农村与农民发展的实际情况，提出引导和促进湖南省农民专业合作社健康发展的政策建议。

1 湖南省农民合作社发展中存在的主要问题

根据实地调研得出，自2010年颁布施行《湖南省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》后，湖南省农民合作社发展步伐较快，质量逐步提高，形式趋向多样，增收作用明显。然而，现有的制度环境也为合作社各方参与者提供了不良激励[2]。在调研过程中，发现湖南省农民合作社的发展仍存在不少问题，整体处于初级发展阶段。

1.1 合作社与地方区域优势结合不足，且管理水平较低

各地成立的农民合作社可谓“百花齐放”，然而并没有结合地方区域优势和自身的特点来选择适合的发展模式。具体来说，体现在以下4个方面。一是农民合作社没有因地制宜地选择发展模式。湖南地域广阔，各地区自然条件、社会环境和经济发展水平相差很大，农民合作社应当根据自身所在地区的特点，充分发挥区域优势，选择最适合的发展模式和组织运行方式，集群化发展。大部分农民合作社并没有意识到这一点，浪费了很多优势资源，制约了合作社的特色发展及迅速成长。二是合作社组织松散，缺乏凝聚力。很多农户对农民合作社缺乏了解，有的甚至把农民合作社和信用社混为一谈;大部分合作社社员对合作社的运行以及国家对合作社的相关政策等了解不多，因而注重短期利益，入社、退社自由化，有利益就来，无利益就走，难以与合作社共担风险，导致合作社组织松散，缺乏凝聚力，不利于合作社的发展壮大。三是农民合作社的经营管理不规范，权责不清。尽管目前大部分合作社有较为规范的规章制度，但多是应付工商注册和上级部门检查而定，流于形式;许多合作社的日常管理只由少数核心成员参与甚至是一人独断，缺乏科学民主的管理机制，且没有严密的内部组织形式和清晰的运行程序，导致难以做大做强。四是利益分配机制不健全，合作社成员获益不多。普通社员是合作社的投资者也是惠顾者，他们加入合作社的最主要的动因就是为了获得比单独进行农业生产及销售更高的收益，因此，社员能否获得收益对合作社能否稳定发展具有重要意义[3]。许多合作社对成员二次分配比例较小或无二次分配，甚至在法律明确规定，盈余分配按照成员与该社的交易量（额）比例，且不低于可分配盈余的60%，有些合作社仍按股分配盈余。按照问卷调研结果，被调研合作社的利益分配方式“按交易额为主，按股分配为辅”的占51.72%，按“股为主，按交易额为辅分配”的占41.38%，“其他”的占6.90%。

1.2 土地承包经营权作价入股可能次生农民失地风险

我国尚未建立完善的农村社会保障体系，目前，土地在农村的“社会保障”和“经济保险”中的作用仍无法替代。土地承包经营权作价入股农民合作社，就可能使土地的保障和保险功能面临丧失的潜在风险。农民合作社因经营不善解散、破产后，债权人将享有土地经营权。在农民享有土地承包权而失去土地经营权的情况下，因为无经营权，不能享有农地的产出成果，只能依据土地承包关系享有微薄的国家补贴。如果因土地经营权的对外清偿使农民失去了赖以生存的农地，将给当前脆弱的农村社会保障体系带来巨大的压力，次生而来的社会问题也无法估量。

在我国，尤其是在经济欠发达地区，由于农村的社会保障程度不高，对于农民来说，土地无疑是他们的“命根子”，是最基本的社会保障。虽然在调研过程中发现不少湖南农民选择外出打工，但他们当中的很多人往往是离家不离地，在访谈中的一位农民就说，“将来在外面要是找不到事情做，还是得回来靠这十几亩地过日子”。 在对湖南地区240名合作社社员出资情况的调查中，发现有约占7%的社员是用土地使用权作价入股的，一旦合作社破产，农民社员将面临失地风险，失去最低生存保障，可能会诱发更尖锐、更深层次的社会矛盾。另外，土地承包经营权入股的出现势必会加速土地的流转，在农村社会保障问题没有解决好之前，也必然会对农村土地的社会保障功能带来冲击。

1.3 合作社资金实力薄弱，再融资渠道不畅

大部分农民合作社经济实力薄弱，难以满足合作社发展的需要，缺少增量投入资金。从被调研合作社的资金来源来看，最多的为老成员增资，占34.9%，其后依次为政府支持、新成员会费、新成员出资、金融机构贷款。这个结果表明，目前合作社主要资金来源为内部筹资及政府支持，而向外吸收投资及金融机构借贷很少。财政资金虽然对农民合作社有所扶持，但扶持力度不够，扶持的方式也比较单一，往往只是对运行比较好的合作社给予部分资金资助，惠及面太窄。虽然各地政府对农民合作社实行优惠政策，但由于合作社经营规模小，又没有健全的财务制度和资信历史，也没有足够的抵押资产，从金融机构获得贷款十分困难，特别是处于初创期的农民合作社。从被调研合作社贷款情况来看，合作社由于缺乏可抵押资产、经营具有“低收入、低保障和高风险”的特点，难以得到金融部门的信贷支持。大多数合作社以抵押固定资产（特别是房产）而获得资金，合作社一旦将全部固定资产作为抵押后，要想扩大再生产或运营资金短缺则难以进一步获得资金借贷。

1.4 专业人才缺乏，信息化严重滞后

1.4.1 高素质人才缺乏 一是管理人才缺乏。调研结果显示，合作社负责人学历在大专及以上的仅占34.48%，文化程度普遍较低。合作社的管理者主动适应市场经济的意识和能力不强，缺乏组织管理、协调指导、市场营销、对外交往等方面的知识和能力，导致在实际运作中，大部分合作社仅仅是在生产环节、技术指导方面的简单合作，又或只注意保护核心层的利益而忽视外围成员的利益，没有真正形成利益共同体。作为一个市场主体，合作社要想在市场中求生存求发展，就必须要有高素质的人才进行运作和管理。如湖南省株洲市某合作社在谈到合作社现存的困难时表明，“希望能引进更多高素质的人才为合作社发展出谋划策”。二是技术人才缺乏。部分合作社对科技成果的应用不多，科技含量不高，而农民合作社缺乏社会资源和充裕的资金去聘用高水平的技术专员，与高校或科研院所合作较少，缺乏有效的技术指导，在如何提高农产品的质量、高产、病虫害防治、预防品种变异等方面技术匮乏。

1.4.2 信息化严重滞后 在知识经济时代，市场竞争的成败在很大程度上取决于能否快速处理各方面信息。然而农村特别是山村，虽然在通信和道路交通方面得到了快速的发展，但在信息化方面还严重滞后，不能及时有效地利用各种网络信息平台和管理信息系统，如电子商务、财务软件、电子结算等，严重制约了合作社域外市场的开发与拓展以及内部管理水平的提高。调研结果表明，被调研合作社信息网络建设完备的仅占22.73%，且还有9.09%的合作社不打算建设。尽管问卷数据结果表明合作社信息网络建设情况堪忧，但是在访谈中发现已有相当一部分合作社已经意识到信息化的重要性，只是缺乏资金和技术来筹建自己的信息网络，希望得到政府支持。

1.5 市场运作机制不完善，缺乏有效的评价机制

多数农民合作社提供的主要是初级农产品，缺乏产品精深加工，无法提升产品档次和技术含量，难以将特色农产品资源优势、传统文化资源优势转化为产业优势，导致产品附加值低，对如何将产业做大做强以及对合作社和产品的定位模糊不清，缺乏对无公害基地、无公害农产品、绿色食品、有机食品及地方品牌的认识。在合作社的市场运作中，没有建立一套有效的评价指标体系，无论是地方政府在选择扶持对象，还是合作社自身的内部管理，都无法进行绩效考评，导致考核監管不到位。

根据问卷调研结果，被调研合作社有商标注册的占45.16%，其中独立注册占32.26%，联合注册占9.68%，依托龙头企业注册占3.23%;无商标注册的占54.84%。从对合作社负责人的访谈可以看出，大部分的合作社想要建设自己的商标品牌，有一定的市场竞争的意识，但是如何建设、怎么做却是他们的大难题。这也与前面所提及的缺乏高素质的科学管理人才、市场开拓人才休戚相关。

2 加快湖南省农民专业合作社发展的政策建议

2.1 指导合作社因地制宜，分类发展

根据自然、社会环境和经济发展水平的差异，可以把湖南省划分为以下4个区域：长株潭地区、环洞庭湖地区、西部地区和南部地区，因地制宜地选择农民专业合作社的发展模式。长株潭地区主要是指长沙市、株洲市和湘潭市及其周边地区，该地区的农业相对较发达、较先进，农产品生产效率高，同时市场化程度和外向化程度在湖南省也是最高的，适宜选择龙头企业带动的“公司+合作社+农户”型发展模式，即龙头企业带动、农户自愿参加、为农户提供采购、加工、销售和其他服务的农民专业合作社。环洞庭湖地区主要指常德、岳阳和益阳等地，该地区自然条件较好，是湖南省重要的农业生产基地，近几年一些回乡创业农民、返乡大学生、基层农技人员积极加入到专业合作社的队伍中，有力地推动了当地合作社的发展，该地区适宜推广能人带动的“合作社+农户”型发展模式。西部地区主要指怀化、湘西等地，该地区交通、通信、物流相对比较闭塞，经济欠发达，市场经济不繁荣，农民缺乏市场意识，企业家资源稀缺，可以选择政府引导的“基地+合作社+农户”型发展模式。南部地区属于丘陵地形，村落分布较为集中，村委会等领导班子既能号召和带动村民，提高村民入社的积极性，又能上接政府，争取政府支持，为农民专业合作社的发展提供便利，则可选择村委会带动型的农民专业合作社发展模式。

2.2 妥善处置合作社清算时土地承包经营权的归属

作价入股的土地承包经营权，一旦出现农民合作社被迫清算，对土地承包经营权应按如下原则处置：由出资的原土地承包经营权人予以购回，原土地承包经营权人不愿意或无力购回的，则由农村集体经济组织或其他土地承包经营权人购回。这样，一方面照顾到了原土地承包经营权人的利益，另一方面也不会导致非农村集体经济组织的成员承包农村耕地的情形发生。同时，尝试“人随地走”原则，鼓励获得土地经营权的债权人优先雇佣（或者其他方式）原土地承包经营人从事农业生产，给予 “失地”农民一定的保障;该原则的目的是在合作社破产清偿后，继续保有农地对原承包人一定限度内的社会保障功能。然而，从长远来看，国家要建立农村的社会保障体系、农村新型合作医疗体系、农村新型养老保险体系、发展农业保险等，完善的社会保障体系是解决农民“靠地吃饭、靠地养老”的根本之道。

2.3 完善政策扶持体系，破解合作社资金瓶颈

多层次、多方位对农民专业合作社进行资金扶持，促进合作社农产品储藏、加工，农产品物流及营销，资金互助，逐渐形成农民专业合作社均衡发展的新格局。合作社发展资金可采取直接补助、以奖代补、先建后补、贷款贴息等多种补助方式，增强合作社的市场主体意识、信用意识，促进合作社的规范化管理。项目资金补助实行自下而上、逐级申报的方式，择优确定扶持对象。对拟扶持合作社的办公场所、办公设备、组织机构、规章制度、印鉴、组织机构代码证、税务登记证、路牌、银行账户、成员账户、财务账簿、业务培训、经营服务等内容进行实地检查、验收，现场评分，评定出示范社。鼓励合作社实施技术升级改造项目，对合作社引进设备进行技术改造的，按设备购置金额的20%左右给予一次性补助，单个项目投资一次性补助上限10万元;对农民专业合作社在冷库建设、市场建设投资、种植养殖基地建设及技术改造中贷款50万元以上的，按银行贷款利息给予2年贴息扶持，单个项目当年贴息上限5万元。

探索建立将财政扶持资金“先担保、再考核、后奖补”，即由财政扶持资金、农投公司、合作社资金按照4∶4∶2的比例，共同组成担保资金，再由农投公司为其担保，银行按照1∶5的放大比例，为合作社提供银行信贷资金支持，满足其生产发展的资金需求。项目实施结束后，由财政厅、农投公司、银行共同对项目实施情况检查验收。对财政扶持的合作社实施全程化管理，在实行报账制基础上，突出绩效评价机制，确保财政投入资金的安全有效运行。验收合格的，将财政补助资金奖励给合作社。验收不合格的，取消补助资金。总之，培育农民为主体的合作社组织也需要国家干预的作用[4]。

2.4 加强人才队伍和信息化建设，提升合作社经营管理水平

2.4.1 加强人才队伍建设 鼓励合作社引进优秀人才，优化合作社成员结构，强化技术管理人才支撑。社员技能、合作社企业家才能和合作社创新能力是合作社持久发展的动力源泉[5]。积极鼓励发展较好、规模较大的合作社或走进大专院校或通过网络招聘大学毕业生或者鼓励大学毕业生回乡入社，充实合作社人才队伍;鼓励科技人员和农技推广人员到农民专业合作社任职、兼职或担任技术顾问，建立长期合作关系;将合作社成员培训纳入县级以上的农民培训项目计划，对农民专业合作社负责人、经营管理人员、财务人员和普通社员等进行有针对性的培训。

2.4.2 加强信息化建设 引导合作社开展信息化建设，带动农户经营观念、模式和方法的创新。发展电子商务，系统划分农产品门类，建立适合农民专业合作社产品特色的网店，与国内外超市、物流配送中心、农产品加工流通企业建立销售网络，参加有关农产品交易洽谈会、博览会、展示展销会，通过订单形式建立契约关系;建设农产品供求信息智能分析系统，展现主要农产品市场价格时序变化趋势，实现供求信息智能化对接，为农民专业合作社提供市场行情、供求信息、合作社及其产品展示、农资商品展示、会展动态等电子商务和市场导向服务;构建社务生产管理活动信息管理系统，将成员出资、成员与合作社交易量（额）、盈余分配等全部纳入信息化管理;建立实时在线视频监控系统，对产品生产过程进行全程监控，实行质量追溯;开发合作社财务管理软件、电子结算系统等;建立信息服务系统，及时向成員发送种养技术、市场行情等信息。

2.5 强化对合作社的政策引导和监督，提高合作社绩效

在农产品的生产和加工过程中，政府要加强标准化生产制度建设，开展农产品产地和质量认证，强化产品质量追踪问责，确保农产品质量安全，努力提高产品的市场竞争力，加强品牌制度建设，围绕优势产业，整合资源，培育大品牌，增强品牌竞争优势。立足于农民专业合作社长远发展，建立能反映合作社获利能力、竞争能力、综合提升力和持续后劲力的绩效评价指标体系，为农业经营主管部门评选农民专业合作社示范社及扶持项目提供可量化的标准，并为地方政府科学决策、制定扶持政策、提高指导和服务水平、改善扶持资金的管理和使用效率提供较为可行的参考标准和政策依据。

参考文献：

[1] 赵晓峰. 合作社：让农民成为振兴乡村的主体[J]. 中国农民合作社，2018（3）：54.

[2] 李云新，王晓璇. 农民专业合作社行为扭曲现象及其解释[J]. 农业经济问题研究，2017（4）：14-22.

[3] 万 平，邹玉婷，陈共荣. 基于绩效三棱柱模型的农民专业合作社绩效评价指标体系构建[J]. 财务与金融，2019（5）：68-74.

[4 ] 蒋东生. 关于培育农民合作社问题的思考[J]. 管理世界，2004（7）：136-137.

[5] 陈共荣，沈玉萍，刘 颖. 基于BSC的农民专业合作社绩效评价指标体系构建[J]. 会计研究，2014（2）：64-70，95.

（责任编辑：贺 艺）